解開行政審批流程中的癥結(jié)

文/王 巖 陳 亮

解開行政審批流程中的癥結(jié)

文/王 巖 陳 亮

現(xiàn)行行政審批流程管理體制存在的弊端,是賄賂犯罪產(chǎn)生的重要原因

近年來，國家大力推進行政審批制度改革，大幅度調(diào)整和削減行政審批事項。十二屆全國人大會議召開后，新一屆政府多次表明繼續(xù)加大改革力度的決心。2013年，李克強總理在全國人大記者招待會上提出，本屆政府要再削減三分之一以上的行政審批事項。黨的十八屆三中全會召開后，行政審批“瘦身”再次成為黨和政府關(guān)注的焦點。

●案件回顧

北京市西城區(qū)市政市容管理委員會，供暖辦原主任龍某受賄案中，依照政策，國家應(yīng)對自采暖企業(yè)給予一定數(shù)量的補貼，由北京市供暖部門進行核實，區(qū)供暖管理部門負(fù)責(zé)撥款。2011年冬，為了能更順利地得到補貼款，北京某印刷廠總務(wù)科科長姜某先后兩次給龍某現(xiàn)金2萬元。

水利部農(nóng)水司原司長李某受賄案中，行賄方江蘇省淮安市某區(qū)水利局為盡快取得“竹絡(luò)壩灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造一期項目”的中央資金，曾經(jīng)召開黨委會討論，決定采取向李某行賄的形式“疏通關(guān)系”，先后兩次向其行賄共計人民幣1.5萬元。

●背景介紹

北京市西城區(qū)作為北京市區(qū)委權(quán)力公開透明運行工作試點單位，于2011年底率先嘗試推動權(quán)力公開透明。2013年初，又將區(qū)政府及68個職能部門的6636項行政權(quán)力及2128張行政權(quán)力運行流程圖一一公開，促進行政審批過程的公開、公正。國家不斷減少各級政府的行政審批權(quán)力，強化權(quán)力運行的監(jiān)督制約，在一定程度上壓縮了腐敗的空間。但由于行政審批權(quán)的運行在某些環(huán)節(jié)尚未得到切實、全面、有效的規(guī)范，行政審批過程中權(quán)力尋租的現(xiàn)象依然存在，賄賂案件高發(fā)，成為無法解開的死結(jié)。

2008年至2013年，西城區(qū)院查辦行政審批過程中產(chǎn)生的賄賂案件共28件33人。其中，2012年，圍繞財政部企業(yè)司綜合處原處長陳某受賄案，依法查辦了受賄、介紹賄賂、行賄和單位行賄等多起案件，共立案15件20人，分別占立案總件數(shù)和總?cè)藬?shù)的53.57%和60.61%。在查辦的33名犯罪嫌疑人中，全部涉案金額為人民幣6020.4萬元，上述陳某受賄案中個人涉案金額高達2454萬元。

●案件分析

“多人多次”范圍擴大

在查辦的涉及行政審批的賄賂案件中，案件由個體化、單次化向多人化、多次化轉(zhuǎn)變。單個受賄人收受多人賄賂或單個行賄人向多人行賄。如陳某受賄案中，其在擔(dān)任國家食品藥品監(jiān)督管理局藥品評審中心審評主任期間，利用主管審評藥品品種的職務(wù)便利，收受云南、浙江兩家醫(yī)藥企業(yè)給予的賄賂款共計人民幣130萬元。又如山東某物流有限責(zé)任公司單位行賄案中，該公司為獲得全國棉花交易市場的指定交割倉庫資格，給予全國棉花交易市場原申請企業(yè)考察負(fù)責(zé)人及考察報告出具人王某人民幣30萬元，還給予全國棉花交易市場原總經(jīng)理助理金某價值人民幣1萬元的銀行卡。

“受賄掮客”手段隱蔽

一些掌握行政審批權(quán)的國家工作人員與社會人員相互勾結(jié)、共同合謀、利益均沾，或者由其所控制的公司出面從中牽線搭橋，收受賄賂款。財政部企業(yè)司綜合處原處長陳某受賄案中，與陳某共同收受賄賂的職業(yè)“掮客”就達10人，包括專項資金審批過程中財政部聘請的企業(yè)資質(zhì)審查專家，陳某的情人、朋友等與之存在私人關(guān)系的人員以及其他財政部門工作人員等。這些“受賄掮客”一方面積極尋找企業(yè)申報專項資金，并向企業(yè)索要賄賂，另一方面又以業(yè)務(wù)咨詢等為名收受賄賂，再與陳某坐地分贓，從而減少陳某與行賄方直接接觸的機會，使權(quán)錢交易具有更強的隱蔽性。

●問題癥結(jié)

癥結(jié)一：“全能型政府”管理體制

由于我國從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的時間尚短，市場經(jīng)濟體系發(fā)育還不成熟。在新舊經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的過程中，政府仍未從“全能型政府”的行政管理模式中徹底轉(zhuǎn)變，在資源配置和社會經(jīng)濟事務(wù)的管理中仍然過多地采用事前監(jiān)管和直接管理的方式。在這種行政管理體制下，政府在市場經(jīng)濟活動中權(quán)力大、干預(yù)多，行政審批的范圍過廣，審批事項過多過濫，不僅限制了市場在資源配置方面的基礎(chǔ)性作用和社會力量在社會事務(wù)管理中的作用，也為手握審批權(quán)的國家機關(guān)工作人員進行權(quán)力尋租提供了機會和便利，最終導(dǎo)致“吃拿卡要”、“跑部錢進”等社會亂象。行政管理體制的弊端成為行政審批過程中賄賂犯罪產(chǎn)生的重要原因。如上述財政部陳某受賄案中，其利用管理國家某專項資金的職務(wù)便利，每給相關(guān)企業(yè)發(fā)放一筆專項資金就要求企業(yè)按照20%至30%的比例給其提取好處費，用此手段單獨或伙同他人非法收受企業(yè)財物合計人民幣2454萬元。

癥結(jié)二：審批制度的“抽屜標(biāo)準(zhǔn)”

目前我國行政審批制度仍不完備，成為賄賂犯罪滋生的重要原因。由于行政審批程序不透明，審批人員自由裁量權(quán)大，暗箱操作嚴(yán)重。一些行政審批機關(guān)沒有及時公開行政審批的條件、時限、程序等，相當(dāng)一部分審批標(biāo)準(zhǔn)是“抽屜標(biāo)準(zhǔn)”，審批過程“只與官知，不為民曉”，審批人員在執(zhí)法過程中自由裁量權(quán)大，為“暗箱操作”提供機會。審批程序缺乏透明度，不僅增加了申請成本，也極易導(dǎo)致行政審批過程中腐敗滋生。

楊某受賄案中，其在擔(dān)任原廣電總局社管司播出機構(gòu)管理處處長期間，負(fù)責(zé)國內(nèi)廣播電視視頻點播業(yè)務(wù)許可證的審批發(fā)放。江蘇省兩家地方電視臺都曾于2006年向廣電總局申請有線電視視頻點播業(yè)務(wù)許可證，甚至在反復(fù)修改申報材料后仍然未獲審批。2007年，兩家電視臺向楊某行賄4萬元后，卻通過相同的申報材料獲得了審批。這說明如果地方電視臺無法了解申請的進程和拒絕的理由，也缺乏合理、有效的救濟申訴渠道，為楊某收受賄賂提供了機會。

癥結(jié)三：“批條子、打招呼”制約不力

我國行政審批過程缺乏有效的監(jiān)督制約，導(dǎo)致賄賂案件多發(fā)。層級審批制度流于形式。表現(xiàn)在審批項目經(jīng)辦人對行政審批事項進行審核并提出意見后，審批部門負(fù)責(zé)人、部門主管領(lǐng)導(dǎo)通常只進行程序上的復(fù)核、批準(zhǔn)，缺乏對審批事項的實體審查，導(dǎo)致審批項目經(jīng)辦人以權(quán)謀私、玩忽職守、濫用職權(quán)等現(xiàn)象出現(xiàn)。同時，部分領(lǐng)導(dǎo)干部利用職權(quán)直接干預(yù)審批工作，事先通過“批條子、打招呼”等方式?jīng)Q定審批后，再補辦審批手續(xù)，從中收受賄賂。如上述楊某受賄案中，地方電視臺將申報廣播電視視頻點播業(yè)務(wù)許可證的材料報到廣電總局后，都要經(jīng)過楊某的審核并出具是否予以頒發(fā)許可證的審核意見，該意見上傳到總局社會管理司后，司領(lǐng)導(dǎo)只做程序性審核簽批，一般不會對楊某的審核意見提出異議。

癥結(jié)四：“潛規(guī)則”的不良“示范效應(yīng)”

政府通過行政審批的方式對公共資源進行配置。在激烈的市場競爭中，個別市場主體為獲得有限的資源，向掌握行政審批權(quán)力的國家機關(guān)工作人員行賄。以行賄換審批的行為對其他社會成員產(chǎn)生不良的“示范效應(yīng)”，引發(fā)市場中的無序競爭，導(dǎo)致權(quán)錢交易等社會“潛規(guī)則”滋生，賄賂犯罪多發(fā)。但由于立法和司法實踐中存在“重受賄、輕行賄”的現(xiàn)象，部分司法人員將嚴(yán)厲打擊受賄罪視為懲治腐敗的重中之重，而忽視行賄罪的社會危害性，對行賄犯罪打擊寬緩，這在一定程度上放縱了“潛規(guī)則”的蔓延，加大了對國家機關(guān)工作人員受賄行為的暗示和引誘，不利于減少和遏制賄賂犯罪。如李某受賄案中，其在擔(dān)任國家新聞出版廣電總局電視劇司審查管理處、規(guī)劃管理處工作人員期間，高某、詹某、楊某等多人為使其提交的電視劇順利通過審查，分別向李某行賄。李某利用其負(fù)責(zé)電視劇審查的職務(wù)便利，多次收受上述人等給予的賄賂款合計人民幣34萬元。

●對策建議

對策一：“簡政放權(quán)”轉(zhuǎn)變職能

現(xiàn)行行政管理體制存在的弊端是行政審批過程中賄賂犯罪產(chǎn)生的重要原因。因此，實現(xiàn)政府管理方式的變革，使政府管理從主要依賴“審批式管理”向主要通過“服務(wù)式管理”轉(zhuǎn)變，由事前審批更多地轉(zhuǎn)為事中、事后監(jiān)管，由“重審批、輕監(jiān)管”轉(zhuǎn)為“寬準(zhǔn)入、嚴(yán)監(jiān)管”。具體而言，政府應(yīng)當(dāng)按照“簡政放權(quán)”的工作思路減少對市場活動的干預(yù)，將微觀具體事務(wù)放權(quán)給市場和社會。進一步減少、清理和調(diào)整行政審批事項，加強市場機制的自我調(diào)節(jié)和社會組織的自律管理，加大事中、事后監(jiān)管力度，履行公共服務(wù)職能，這樣才能切實轉(zhuǎn)變政府職能，不斷壓縮行政審批權(quán)力空間，減少和遏制賄賂犯罪。

對策二：規(guī)范權(quán)力，完善監(jiān)督

要規(guī)范權(quán)力運行，首先要加強對行政審批過程的監(jiān)督。完善層級審批制度，保證行政審批部門負(fù)責(zé)人和主管領(lǐng)導(dǎo)對行政審批的復(fù)查核實從程序性審查向?qū)嶓w性審查轉(zhuǎn)變，從而使行政審批程序合法、結(jié)果公正。此外，將重大審批事項提交審批機構(gòu)負(fù)責(zé)人辦公會討論，通過集體決策機制實現(xiàn)對相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督。建立專家學(xué)者咨詢機制和行政審批利益相關(guān)人參與機制，促進行政審批決策的科學(xué)化和規(guī)范化，防止相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部濫用職權(quán)或干預(yù)審批工作。提高行政審批相對人的權(quán)利意識，推動其積極參與行政審批程序，通過提出聽證、提起行政復(fù)議或行政訴訟等方式正確履行自己的權(quán)利，形成對行政審批程序的監(jiān)督。

對策三：預(yù)防介入，依法行政

加強行政審批中的職務(wù)犯罪預(yù)防工作。充分發(fā)揮檢察機關(guān)的職務(wù)犯罪預(yù)防專業(yè)化優(yōu)勢，加強對行政審批環(huán)節(jié)中職務(wù)犯罪案件的分析，研究案件發(fā)生的特點、發(fā)展變化的規(guī)律和趨勢，為偵查部門提供打擊方向，為紀(jì)檢監(jiān)察部門提供防范的重點。通過組織法制講座、案例巡展、審判旁聽、警示教育基地參觀等活動，對行政審批機關(guān)工作人員開展警示教育，提高廉潔從業(yè)意識，降低職務(wù)犯罪風(fēng)險。

在進行預(yù)防工作的同時，全面收集行政審批中的職務(wù)犯罪案件線索。檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)拓寬案件線索渠道，對群眾舉報、案中發(fā)現(xiàn)或紀(jì)檢移送的職務(wù)犯罪案件線索進行全面收集和迅速查辦。同時，行政審批相對人認(rèn)為行政機關(guān)的工作人員在履行行政審批過程中涉嫌犯罪行為的，可向檢察機關(guān)舉報，檢察機關(guān)應(yīng)依法查辦。檢察機關(guān)在開展法律監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)未依法行使行政審批權(quán)、行政審批結(jié)果顯失公正的，應(yīng)及時將相關(guān)情況告知紀(jì)檢監(jiān)察部門。

編輯：施楊 shiyang0915@126.com