園林與政府管理三十年

文 ◎ 劉秀晨

改革開放以來，中國城市園林順應經(jīng)濟與社會發(fā)展大潮和城市化的進程，呈現(xiàn)了史無前例的繁榮。作為中國生態(tài)文明建設的核心內容，不僅為城鎮(zhèn)及其周邊通過綠化植樹，浸潤了大面積的綠色，同時為城鎮(zhèn)營造了美好和諧的人居環(huán)境，展示并表達了城市文化的巨大魅力，為國人和世界所矚目。這其中，人民群眾對建設美好家園的極大熱情和政府對城市園林的領導和管理相結合發(fā)揮著決定性作用。政府通過政策、方針、法規(guī)、制度、規(guī)劃、路線和措施相聯(lián)系，共同引導和把控城市園林的發(fā)展軌跡。

規(guī)劃建設城市綠地是人類在認識城市、規(guī)劃城市的過程中最偉大的發(fā)現(xiàn)和最重要的進步之一。綠地維系著城市的生態(tài)、環(huán)境和景觀文化，是城市中人與自然融合的載體，是實現(xiàn)美麗中國和中國夢的重要路徑。

城市園林建設的時代特征

首先，現(xiàn)代園林的生態(tài)、休憩、景觀、文化和減災避險五大功能的定位，已經(jīng)得到業(yè)內和社會的普遍認同。這其中“生態(tài)優(yōu)先”“以人為本”和“物種多樣性”的基本理念，在這些功能中占據(jù)著主導地位。植樹綠化是改善城市生態(tài)唯一的主動手段，并塑造著城市景觀。綠蔭通過城市道路把個性不同的高廈連起來，發(fā)揮著協(xié)調和統(tǒng)一的紐帶作用，成為城市綠色的“裙衣”。許多城市文化通過公園、綠地空間來表達，在非典、流感和抗震等各種城市災害中展露出戶外空間獨特的避險功能。綠地還是衡量城市宜居水平最重要的標志。

第二，今天公園綠地已經(jīng)成為城鎮(zhèn)人民的生活方式，特別是大批公園取消收費后已經(jīng)方便千家萬戶，成為群眾健身、游覽和舒緩情緒的休憩之地。公園從城市的奢侈品變成人民的必需品，人們進入了一個享受公園的新時代，只有今天，公園的功能才發(fā)揮得如此淋漓盡致，園林建設成為城市化重要的里程碑，是城市進行曲的主旋律。公園綠地正在像高速公路、高鐵、互聯(lián)網(wǎng)、電視一樣在改變著社會和人。

第三，園林綠化建設促進了城鄉(xiāng)經(jīng)濟大發(fā)展。園林成為城鎮(zhèn)化的重要標志，也是民生工程。作為轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、發(fā)展生態(tài)文明建設的工程項目，是拉動內需、惠及民生的重要投資方向。園林綠化還對城市環(huán)境的整體提升、新建樓盤環(huán)境品質的塑造，特別是“奧運會”“亞運會”“大運會”“青運會”期間和“園博會”“世博會”“綠博會”“花博會”等大型節(jié)慶中的園林建設，對環(huán)境水平的貢獻都是巨大的。傳統(tǒng)園林、現(xiàn)代園林都是旅游業(yè)和文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的重要依托，文化深厚的公園還帶動著旅游、交通、出版、影視、藝術等各行各業(yè)。

第四，古典園林的新生是建國以來偉大成就的亮點。北京是世界上皇家園林數(shù)量最多的城市。京華園林豐厚的歷史積淀、皇家園林所獨有的浩然王氣，使它成為一部異彩紛呈的大百科。這些世界級的文化遺產(chǎn)經(jīng)歷了清末和民國的戰(zhàn)亂，從滿目瘡痍到半個多世紀的休養(yǎng)生息，大部分恢復了歷史原貌或者達到歷史上最好的時期。特別是北京三大皇家園林在奧運前的全面修繕，使之修舊如故，再現(xiàn)金碧輝煌，是園林修繕的一次高峰。全國各地古典園林和北京的一樣，也得到了全面恢復和發(fā)展。

第五，現(xiàn)代園林在發(fā)展中正在走向多元、開放和包容。從傳統(tǒng)到現(xiàn)代、從文脈到時尚，現(xiàn)代公園綠地走到今天已發(fā)生了巨大的變化。雖然各國都有自己的傳統(tǒng)文脈，全球經(jīng)濟一體化已經(jīng)導致城市現(xiàn)代生活的趨同。園林與城市規(guī)劃、建筑各學科一樣，都在盡量保留傳統(tǒng)文脈的前提下，順應城市發(fā)展大潮，其成果都具有社會思潮和現(xiàn)代生活反哺的印記。因此，城市園林在繼承文脈和走向國際化兩方面將并存。一個多元化園林創(chuàng)作的趨勢將不可避免。程式化將讓位于功能與形式的多樣化。時代感可能帶來走向國際趨同的一面，文脈又讓人們不時地從民族、地域中尋找到文化亮點。兩者在高層面上的對接（或并存），這可能是新世紀園林文化的趨勢和眾生相。無論如何，園林是以植物作為主體，設計者有責任以清新的環(huán)境給人以“良丹”，來治療由混凝土和機動車伴生的現(xiàn)代城市病。在園林中當家的永遠是綠蔭和植物，同樣是樹木花草，又有不同的設計構思，創(chuàng)作出千變萬化的畫圖，這些是永恒的。世俗化、潮流化則可能是來去匆匆的過客。足夠的綠量、講究的構圖、精良的施工、適度的文化品位，體現(xiàn)對人的關懷和找到獨特的創(chuàng)新視角。這些就是今天園林規(guī)劃設計與時俱進的新思維。群眾的喜聞樂見是必須的，而理念的前瞻性、把握設計潮流和趨勢的準確性也很重要。傳統(tǒng)園林在今天的園林創(chuàng)作中依然有許多借鑒啟示之益，并將與時俱進、立足本土、博采眾長。

第六，經(jīng)濟與社會的發(fā)展在催生園林行業(yè)和學科內涵與外延的不斷擴展，園林正在承擔更廣泛的使命。園林學科將面對全球溫室效應和氣候變化；面對資源枯竭型城市轉型和生態(tài)保護、修復、再塑；面對國土規(guī)劃、城市規(guī)劃、綠地系統(tǒng)規(guī)劃、工業(yè)遺產(chǎn)地（棕地）改造等新的課題。譬如城市中心區(qū)與新城、新城與新城間的綠化隔離帶和楔形綠地的新布局，正在興起的城市內部和城市間的“綠道”建設等，高速公路、高鐵、空港對城市的改變等，將面對相應綠地的新要求，科技發(fā)展、人口增多、交通擁堵、城市災害、人的行為多變等，地球變得更加撲朔迷離。誰會想到沉睡了千萬年的濕地，今天一夜走俏，變成時尚，引起社會那么大的關注。中國的學者已經(jīng)與國外聯(lián)合承擔氣候改變城市、園林干預氣候的課題，如此等等。

世界在變，中國也在變。園林已經(jīng)不是傳統(tǒng)意義上的行業(yè)與學科范圍。它正與相鄰行業(yè)與學科、邊緣領域融合、滲透、對接。生態(tài)學、環(huán)境科學、園藝學、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、林業(yè)、花卉業(yè)、環(huán)境藝術、公共藝術……還有那些相關的社會科學、文化歷史、思想藝術等等，變得誰也離不開誰，相互依存、借鑒。而風景園林在城市科學中依然處在一定的主導地位。

第七，從市區(qū)走向市域，構建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體的綠地系統(tǒng)是近年城市園林綠化建設的最大進步。從見縫插綠的隨意性走上規(guī)劃建綠，乃至于按需建綠。綠量、綠質、綠地結構與布局為一體的城市綠地系統(tǒng)，在實踐中不斷完善，從市區(qū)推而廣之，發(fā)展到城鄉(xiāng)一體并覆蓋整個市域。它還被納入建設小城鎮(zhèn)、新農(nóng)村的重要內容。園林綠化在市區(qū)不斷完善的前提下，其工作重點不斷向市郊轉移。這是一個巨大的進步。從近幾年新城萬畝濱河森林公園、郊野公園到營造百萬畝平原森林等大尺度園林形態(tài)的出現(xiàn)（以北京為例），以及綠道、綠廊、綠心和區(qū)域經(jīng)濟戰(zhàn)略的城市群等重大舉措都是完善城市綠地系統(tǒng)的重要實踐，以至與國土綠地系統(tǒng)接軌。園林工作者不僅要駕馭園林綠化的規(guī)劃建設，還參與城市總體規(guī)劃和介入城市設計。

第八，創(chuàng)建國家園林城市和長期的園林建設實踐，為中國特色的城市規(guī)劃、建設、管理和運行，積累了豐富的經(jīng)驗，并在實踐中形成了國家園林城市的一系列基本做法，實現(xiàn)以生態(tài)為核心、以人文為主線、以景觀為載體、以空間優(yōu)化為基礎新型的綠地系統(tǒng)。

第九，規(guī)劃、建筑、園林三個一級學科一體化支撐的人居環(huán)境學科的社會認同，是對世界人居理論的貢獻和創(chuàng)新。2011年中國把城市規(guī)劃學和風景園林學上升為一級學科，與建筑學科并列，成為人居環(huán)境學科的三大支柱，這是國家生態(tài)文明建設戰(zhàn)略的呼喚。它將意味著風景園林學科和行業(yè)要承擔更多的經(jīng)濟社會發(fā)展的使命。

第十，園林肩負著構建城市文化之重任。園林是宣傳、踐行和培植城市精神最好的園地，是彰顯城市文化、體現(xiàn)城市軟實力的重要標志。盛世興園林，中國已經(jīng)進入了一個現(xiàn)代園林的新時代。在這樣的背景下思考園林工作，視野會更廣闊，也才有可能高屋建瓴地把握時代機遇，迎接園林的大發(fā)展、大繁榮。

園林與中國特色的政府管理

改革開放以來，在市場經(jīng)濟的發(fā)育逐步成熟的同時，政府的職能在逐步地轉變，并得到了應有的加強。園林的各項方針、政策、法規(guī)、規(guī)劃、制度和措施的完善，保障了城市園林健康科學的發(fā)展。這些是政府與群眾智慧的有機結合，是城市園林發(fā)展和進步的保證和依據(jù)。

首先，從1992年開始的“創(chuàng)建國家園林城市”，極大地推動著中國城市和諧、宜居、科學、健康和現(xiàn)代化的發(fā)展。目前中國已有256個城市、134個縣城和36個城鎮(zhèn)榮獲這一稱號。隨之開展的省級園林城市的先期創(chuàng)建共同推動著園林綠化水平的提升，成為城市素質全面發(fā)展的重要抓手。結合創(chuàng)建國家園林城市，住建部對所管轄的城市規(guī)劃建設管理和運行諸多方面，如城市市政基礎設施、住房建設、城市歷史風貌保護等都納入了檢查考核內容，把創(chuàng)建過程發(fā)展為全面提升城市水平的有效手段。

第二，組織編制并審批城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃。城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃是依法制定城市未來的重要依據(jù)，是城市總體規(guī)劃中最具權威性的規(guī)劃之一。綠地率、綠化覆蓋率和人均公共綠地等重要指標，從根本上勾勒出城市園林綠化的未來，從某種意義上說也是勾勒出了城市人居生態(tài)環(huán)境的未來。與之相伴的城市物種多樣性規(guī)劃、城市綠線管理辦法以及市區(qū)與郊區(qū)、新城與老城之間的綠化隔離帶，大尺度園林綠地和城市生態(tài)控制線的劃定，都是綠地系統(tǒng)的發(fā)展和補充。從市區(qū)走向市域再走向城鄉(xiāng)一體化的綠地系統(tǒng)，以及城市區(qū)域經(jīng)濟和城市群的發(fā)展，將推動城市和城市間的生態(tài)格局，制約著城市禁建區(qū)、限建區(qū)和生態(tài)敏感區(qū)的違章建設。綠線管理則是實現(xiàn)綠地系統(tǒng)規(guī)劃的制度保證。它不僅捍衛(wèi)現(xiàn)有綠地，而且實行綠色圖章管理對捍衛(wèi)規(guī)劃綠地也有了法律保障。各地成功地創(chuàng)造了不少可行的綠線管理經(jīng)驗，為子孫后代守住了美好家園。

隨著新一輪城市空間形態(tài)的規(guī)劃修編，綠道、綠廊、綠心等不同形態(tài)的綠地，以及城市行政新區(qū)周邊的大尺度園林綠地的規(guī)劃建設成為新時期綠地系統(tǒng)的重要特點。一些城市謀劃的“郊野公園”“萬畝濱河森林公園”“郊野濕地公園”以及城鎮(zhèn)顯山露水、留住鄉(xiāng)愁的整治項目，使城市成片的大塊綠地應運而生。這是新世紀綠地系統(tǒng)的新特征，將對城市生態(tài)系統(tǒng)的完善和環(huán)境水平的提升發(fā)揮著重要作用，同時還要警惕以大面積改變原有自然山水骨架及其歷史演變?yōu)榇鷥r，造成新一輪的城市傷害。

第三，政府主導、工程項目帶動，開展大規(guī)模以生態(tài)、休憩建設為核心的公益性、民生性園林建設，推動了城市風貌的大幅度提升。相比其他大型基本建設項目而言，城市園林綠化是花錢較少、對社會貢獻率相對較高的民生工程，備受各地政府和群眾的青睞。例如：上世紀90年代北京大規(guī)?！熬G化隔離帶”，成功地實現(xiàn)了120平方千米的城市中心區(qū)周邊的“公園環(huán)”，本世紀奧林匹克森林公園、京郊萬畝濱河森林公園和國家園林博物館的建設，以及近期即將完成的北京百萬畝平原造林，都是具有重大影響的宏偉工程。上海利用拆遷政策迅速完成了30多公頃的“延中綠地”，建設了浦東世紀公園、世紀大道、城市外圍綠環(huán)、炮臺灣、濱江和顧村森林公園，以及世博會綠地。廣州在“亞運會”期間實現(xiàn)了城市新軸線和“花城廣場”的建設。深圳以“大運會”為契機建設的“深圳灣公園”，實現(xiàn)了在密集型城市建筑群中建設濱海休閑帶。還有合肥的“環(huán)城公園”、濟南的大明湖東擴、杭州的西溪濕地、成都的府城河整治、武漢的長江風光帶、長沙的湘江、福州的閩江、沈陽渾河以及各地利用“園博會”“世博會”“綠博會”“花博會”等契機進行的大規(guī)模園林建設。許多省會城市和中小城市在創(chuàng)建國家園林城市中，規(guī)劃建設了一大批完全可以超越大城市的同類項目，一下子把城市水平提高了一大截，不勝枚舉。

第四，在市場經(jīng)濟中，城市園林綠化企業(yè)的成長發(fā)育與政府的服務和監(jiān)管密不可分，并不斷走向成熟，這已成為新時代園林園林行業(yè)的重要特征。目前具有一級資質的園林施工企業(yè)已近千家。園林規(guī)劃設計和園林工程投招標制度的不斷完善、園林工程監(jiān)理制度的開展，特別是適應行業(yè)發(fā)展需要的各項城市園林規(guī)范、標準、導則陸續(xù)制定，苗木繁育規(guī)劃、植物多樣性規(guī)劃、園林科研規(guī)劃等在各地相繼出臺。需要特別提出的是，在大量調研的基礎上較大幅度地提高了園林綠地的養(yǎng)護經(jīng)費，對一貫“重建設輕管養(yǎng)”的現(xiàn)狀及時給予糾正，為城市綠化提供了有力的管理保障。各級政府還積極發(fā)揮園林社團的優(yōu)勢，組織專家評審、學科建設、學術交流和職業(yè)培訓，提供行業(yè)的技術支持。

第五，政府還關注園林發(fā)展過程中的新情況、新問題，并及時發(fā)出聲音，給予指導和糾正。例如：反對奢華提倡節(jié)約型園林，提倡節(jié)水和集水工程，提倡生態(tài)、環(huán)保、自然、樸素、以綠為主的設計風格。相關部委聯(lián)合發(fā)出通知，制止以犧牲別處生態(tài)效益為代價的“古樹大樹進城”現(xiàn)象?？偨Y土地鹽堿型城市排堿改土技術，推廣天津、東營、大慶、濮陽等城市綠化經(jīng)驗。在大量城市道路改造中，保護原有行道樹成果，對亂砍濫伐樹木依法懲處。提倡城市利用屋頂綠化和垂直綠化增加城市綠量的有效措施，提倡尊重城市自然山水構架及其歷史演變，以及保護城市歷史風貌，在規(guī)劃中給予最小干預。對各地舉辦的“園博會”等大型園林建設在政策上技術上給予指導幫助。

第六，城市園林的法制建設也取得新的進展。例如，及時向人大報告“規(guī)劃法”“文物法”等執(zhí)行中的問題，協(xié)助人大醞釀出臺“自然遺產(chǎn)保護法”，積極推進“城市綠化條例”“風景區(qū)管理條例”等的修訂以及“城市公園條例”的制定。

各地政府還在大力推進城市綠化、增加綠地的同時，積極探索城市用于綠化的土地政策。這是一項政策性很強的工作。征地、綠地補償、租地綠化以及利用沙灘地、荒地、坑地、拆違地、棕地、土地置換，以及苗木果樹生產(chǎn)與綠色產(chǎn)業(yè)相結合的政策等方面，都有值得總結的經(jīng)驗。各級政府還依靠新樓盤和公建綠地率，新建道路、立交綠地率政策、舊路拓寬、城市水系改造、古都風貌修復、拆違等手段，千方百計寸土必爭。政府園林主管管理部門還對城市所在單位及住宅的庭院綠化給予技術支持，使城市環(huán)境質量煥然一新。

中國各級政府在城市園林建設管理中積累的具有中國特色的施政經(jīng)驗，已經(jīng)取得成功并令人銘記?；仡?0多年城市園林發(fā)展進程，這些成果將納入史冊。

在總結經(jīng)驗的同時還希望：

一，在全國推進新一輪城鎮(zhèn)建設的基礎上，將園林建設作為重要內容納入其中，發(fā)揮正能量。

二，時代需要全面提高園林職工的專業(yè)素質，呼喚施工人員，特別是農(nóng)民工的培訓、專業(yè)園林規(guī)劃設計人員的常規(guī)培訓，以及提高各級行政領導對園林的認識水平，實現(xiàn)中國園林的國際化和精細化管理。當然，這些也可以鼓勵社團發(fā)揮其積極性。

三，千方百計提高城市園林的科技水平、機具水平、產(chǎn)業(yè)化水平、種苗水平，縮小與發(fā)達國家在園林科技和管理上的差距。

四，關注園林學科和行業(yè)的建設，總結中國風景園林的理論和實踐，豐滿一級學科的羽翼，為整個學科申報世界非物質文化遺產(chǎn)打好基礎。

五，探索并建立與國家城市園林現(xiàn)代化和國際化相適應的管理體制和機制。