預(yù)防工作服務(wù)保障全面深化改革應(yīng)當把握四“點”

戴杰 林儀明

預(yù)防工作服務(wù)保障全面深化改革應(yīng)當把握四“點”

戴杰 林儀明

預(yù)防職務(wù)犯罪工作與全面深化改革之間存在邏輯聯(lián)系。一方面，全面深化改革，尤其是經(jīng)濟體制、社會管理、權(quán)力運行等方面的深入改革，有助于從根本上改變權(quán)力的不合理配置，推動權(quán)力良性運行，從而將權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，有助于從根本上預(yù)防腐敗和職務(wù)犯罪的發(fā)生。另一方面，預(yù)防職務(wù)犯罪工作有助于保障和推進全面深化改革的有序進行。改革的過程常常伴隨著不確定的風險，比如，上世紀80年代改革開放初期，不完善的市場規(guī)則和雙軌制的并行催生了大量腐敗問題。檢察機關(guān)通過結(jié)合案件及時開展堵漏建制工作，有助于減少和消除腐敗風險，維護法制尊嚴，保護干部人才，促進和諧穩(wěn)定，從而能夠為全面深化改革營造良好的法治環(huán)境。從這個意義上講，檢察機關(guān)在服務(wù)保障全面深化改革的過程中，預(yù)防職務(wù)犯罪工作大有可為，也應(yīng)當大有作為。預(yù)防部門和預(yù)防干部應(yīng)當提升主動意識和責任意識，立足法律監(jiān)督職能，發(fā)揮好服務(wù)保障大局的作用。那么，如何做好服務(wù)保障工作？筆者認為關(guān)鍵是把握四個“點”：

一、把握好預(yù)防工作服務(wù)保障全面深化改革的切入點

全面深化改革涉及國家政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)環(huán)境等諸多領(lǐng)域，預(yù)防工作的服務(wù)保障作用不可能面面俱到。預(yù)防部門應(yīng)當結(jié)合預(yù)防工作的職能特點以及各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的具體需求，準確把握服務(wù)保障的切入點。以上海為例，主要應(yīng)當把握以下四個方面：一是以國企國資改革為切入點，保障國有資產(chǎn)的安全。進一步推進國有國資改革是十八屆三中全會的重要精神，當前各地都在部署和推進國資國企改革任務(wù)。上海作為大型國企聚集的地區(qū)，當前和今后一段時間在國資國企改革方面的任務(wù)十分艱巨，國資國企改革的成效必將對上海經(jīng)濟未來發(fā)展的質(zhì)量產(chǎn)生深遠影響。然而，國資國企領(lǐng)域卻是職務(wù)犯罪案件多發(fā)易發(fā)的傳統(tǒng)領(lǐng)域，改革的過程往往伴隨著腐敗犯罪和國資流失風險的增加。比如前一輪的國企改革中就帶出大量國企轉(zhuǎn)制腐敗案件，2009至2013年上海檢察機關(guān)共查辦了國企轉(zhuǎn)制環(huán)節(jié)案件92件97人，這些案件既造成了國有資產(chǎn)的重大流失，也損害了企業(yè)職工的合法權(quán)益。因此，預(yù)防工作在國資國企改革的過程中應(yīng)當主動介入，及時開展預(yù)防工作，防范國企腐敗和國資流失。二是以民生事業(yè)為切入點，促進社會和諧與矛盾化解。從近年來檢察機關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件的情況來看，涉及民生的案件呈逐步上升趨勢，教育、醫(yī)療、食品安全、環(huán)保、保障房建設(shè)等領(lǐng)域的腐敗案件時有發(fā)生，影響惡劣、群眾意見很大，破壞了社會和諧穩(wěn)定，成為全面深化改革道路上的絆腳石。比如，去年奉賢、嘉定、楊浦等區(qū)院分別查辦了殘疾人補貼、農(nóng)村醫(yī)療補助、“萬人就業(yè)項目”等環(huán)節(jié)的貪污案件，雖然涉案金額不高，但卻直接損害了基層困難群眾的利益，暴露了政府財政補貼中的一些普遍性問題。民生無小事，處理不好必會影響社會的和諧穩(wěn)定，最終很可能阻礙改革的進程。預(yù)防部門應(yīng)當結(jié)合發(fā)生在民生領(lǐng)域的職務(wù)犯罪案件，以點帶面深入開展系統(tǒng)預(yù)防工作，努力減少損害群眾利益的職務(wù)犯罪案件發(fā)生，通過預(yù)防工作增進社會和諧、化解社會矛盾。三是以城鎮(zhèn)化建設(shè)為切入點，保障經(jīng)濟社會的新一輪發(fā)展。城鎮(zhèn)化建設(shè)是中央為推動經(jīng)濟社會發(fā)展做出的重要戰(zhàn)略部署，對于提升經(jīng)濟社會發(fā)展質(zhì)量，實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展的目標具有重要意義。隨著近年來城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的加速，由城鎮(zhèn)化帶來的一系列腐敗問題日益凸顯，如農(nóng)村征地拆遷、涉農(nóng)財政補貼、配套資金管理等成為腐敗案件的多發(fā)領(lǐng)域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村官的腐敗案例更是屢見不鮮。據(jù)統(tǒng)計，2010至2012年上海檢察機關(guān)僅查辦的村官案件就達40件42人，涉及征地拆遷、整治拆違、涉農(nóng)資金、社會保障、工程建設(shè)、招商引資等諸多環(huán)節(jié)。這些基層腐敗問題難免損害群眾利益、破壞社會公平、影響城鎮(zhèn)化發(fā)展的進程和質(zhì)量。因此，預(yù)防部門應(yīng)當以涉農(nóng)案件等為切入點開展預(yù)防工作，在保障城鎮(zhèn)化建設(shè)方面發(fā)揮積極作用。四是以專家型人才為切入點，為全面深化改革提供人才保障。全面深化改革的過程離不開各個專門領(lǐng)域的專業(yè)人才，然而從大量的案例中可以看到，專業(yè)人才往往專注于其所從事的行業(yè)和領(lǐng)域，常常缺乏基本的法律常識，容易混淆罪與非罪的界限，陷入違法犯罪的誤區(qū)，既造成了人才的不必要損失，更影響了相關(guān)行業(yè)和企業(yè)的發(fā)展。比如，近年來上海檢察機關(guān)查辦了多起醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的商業(yè)賄賂案件，其中涉及一些國內(nèi)相關(guān)醫(yī)學(xué)領(lǐng)域具有影響力的主任醫(yī)師、教授，這些專家型人才的成長需要歷經(jīng)長期的專業(yè)學(xué)習(xí)和臨床實踐，有的還是海外引進人才，因為法律觀念的偏差和制度上的缺陷而陷入腐敗犯罪的泥潭著實令人扼腕嘆息。因此，預(yù)防部門應(yīng)當積極主動地開展預(yù)防工作，通過各項靈活的舉措為各類專家人才提供有針對性的法律服務(wù)，一方面提升其遵紀守法的意識和防范腐敗的觀念，另一方面推動相關(guān)職能部門和單位完善人才管理機制，從而有效減少人才的不必要流失，為全面深化改革提供人才資源保障。

二、把握好預(yù)防工作服務(wù)保障全面深化改革的著力點

預(yù)防職務(wù)犯罪工作的職能和屬性決定了預(yù)防部門在服務(wù)保障全面深化改革的過程中，應(yīng)當著眼于有效防范改革過程中的各類腐敗風險，尤其是那些可能誘發(fā)職務(wù)犯罪的制度性、系統(tǒng)性因素。當前，改革正在逐步進入攻堅期和深水區(qū)，改革所面臨的困難和挑戰(zhàn)也空前巨大，而推進預(yù)防腐敗方面改革最大的障礙在于現(xiàn)有的權(quán)力運行機制、利益格局以及長期積存的觀念與習(xí)慣。預(yù)防職務(wù)犯罪工作要發(fā)揮好防止腐敗功能、為全面深化改革方面提供保障，關(guān)鍵是要找準著力點，主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是要以推動健全懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)為著眼點，提升預(yù)防腐敗工作的整體合力。去年年底，中央下發(fā)了《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013-2017年工作規(guī)劃》，對源頭防止腐敗工作做了一系列重要部署。檢察機關(guān)作為反腐敗的主體之一，在懲防腐敗體系建設(shè)中承擔了重要職責。落實好預(yù)防工作職責除了要結(jié)合查辦的職務(wù)犯罪案件加強預(yù)防調(diào)查、警示教育和預(yù)防宣傳等常規(guī)工作之外，更重要的是要將預(yù)防職務(wù)犯罪工作納入懲防腐敗體系建設(shè)的全局中部署推進，主動加強與紀委、監(jiān)察、審計等職能部門的工作聯(lián)系，最大限度地提升預(yù)防工作的合力，通過有效的溝通和協(xié)同配合，使預(yù)防工作引起足夠的重視，使預(yù)防工作的成果能夠切實轉(zhuǎn)化為相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域和部門的工作規(guī)范和預(yù)防制度，形成一系列預(yù)防工作長效機制。二是要以推動權(quán)力運行和監(jiān)督機制完善為著眼點，提升從源頭上防止腐敗的效果。腐敗發(fā)生在人身上但根子問題在于權(quán)力，權(quán)力失控、監(jiān)督失效為腐敗的發(fā)生創(chuàng)造了基本條件。約束權(quán)力最根本、最有效的手段是制度，正如習(xí)近平總書記指出的那樣，必須把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。腐敗和職務(wù)犯罪問題之所以在某些行業(yè)、某些部門屢禁不絕，根本原因在于制度的設(shè)定和執(zhí)行等關(guān)鍵環(huán)節(jié)上存在重大漏洞，比如此前媒體報道的河南省交通廳四任廳長“前腐后繼”的案例正是制度失靈、監(jiān)督失范的典型。因此，預(yù)防工作應(yīng)當以推動制度建設(shè)為著力點，把推動制度建設(shè)所取得的具體成效作為評價預(yù)防工作的基本標準。在開展預(yù)防工作的過程中，要注意發(fā)現(xiàn)案件背后的深層次原因，重點剖析制度上的漏洞和隱患，努力提出建章改制的高水準建議，積極探索制度加科技手段在預(yù)防工作中的應(yīng)用，為全面深化改革營造更加有利的制度環(huán)境。三是要以推動預(yù)防文化建設(shè)為著眼點，提升預(yù)防工作的文化內(nèi)涵。腐敗是一種社會現(xiàn)象，其背后既有制度的原因又有文化的因素，因此，預(yù)防腐敗和職務(wù)犯罪既要從制度、法制入手消除腐敗產(chǎn)生的機會條件，也要從文化根源入手消除腐敗形成的觀念基礎(chǔ)。廉潔文化建設(shè)是中央反腐倡廉工作部署的重要內(nèi)容，預(yù)防部門應(yīng)當結(jié)合自身職能在推動預(yù)防文化方面發(fā)揮積極作用，通過預(yù)防職務(wù)犯罪“進機關(guān)、進企業(yè)、進鄉(xiāng)村、進學(xué)校、進社區(qū)”等專題活動，大力宣傳廉潔觀念，培育廉潔文化。對于上海的預(yù)防工作而言，在落實高檢院統(tǒng)一部署深入開展“五進”活動的同時，需要結(jié)合自身優(yōu)勢和服務(wù)區(qū)位發(fā)展的需求，重點開展好“預(yù)防教育進黨校”、“廉潔文化進校園”等工作，提升預(yù)防教育的針對性和實效性。同時，還應(yīng)當通過與相關(guān)職能部門的協(xié)調(diào)配合，以廉政公益廣告、影視作品等為載體，積極營造“深入反腐敗，大家來預(yù)防”的社會氛圍，逐步形成對腐敗“零容忍”的社會觀念。

三、把握好預(yù)防工作服務(wù)保障全面深化改革的創(chuàng)新點

深化改革的本質(zhì)是創(chuàng)新，是用創(chuàng)新的思維和方法破解經(jīng)濟社會發(fā)展中的瓶頸問題。預(yù)防工作服務(wù)保障全面深化改革應(yīng)當以保障改革過程中的各項創(chuàng)新舉措為重點，有效預(yù)防和減少改革中的職務(wù)犯罪風險，保障各項改革措施的順利實施。以上海預(yù)防工作為例，應(yīng)當著重在以下三個創(chuàng)新點上下功夫：一是以服務(wù)保障自貿(mào)區(qū)建設(shè)為創(chuàng)新點，探索可復(fù)制可推廣的預(yù)防工作經(jīng)驗。建立中國（上海）自貿(mào)試驗區(qū)，是黨中央從國內(nèi)外發(fā)展大勢出發(fā)，統(tǒng)籌國內(nèi)、國際兩個大局，在新形勢下推動改革開放的重大舉措，對于實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級具有重要意義。服務(wù)保障自貿(mào)區(qū)建設(shè)是今后一段時間上海預(yù)防工作服務(wù)大局的重點任務(wù)之一。自貿(mào)區(qū)建設(shè)是一項全新的嘗試，在行政管理體制機制和權(quán)力運行機制等方面進行了許多創(chuàng)新，這對預(yù)防工作提出了新的挑戰(zhàn)。為此，預(yù)防部門一方面應(yīng)當切實加強調(diào)研工作，深入自貿(mào)區(qū)主管部門了解機構(gòu)組成、職責、權(quán)限等基本信息，加強溝通聯(lián)系，共同研判新的權(quán)力運行方式之下的廉政風險點，及時堵塞新制度之下的腐敗漏洞。另一方面應(yīng)當以務(wù)實創(chuàng)新的精神推進自貿(mào)區(qū)的預(yù)防工作，從加強執(zhí)法風險排查、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)同步預(yù)防、國有資產(chǎn)保護、非公領(lǐng)域預(yù)防、誠信體系建設(shè)、中介組織行賄風險防控等多角度切入，探索形成一套可復(fù)制、可推廣的預(yù)防職務(wù)犯罪工作經(jīng)驗。二是以促進社會誠信體系建設(shè)為創(chuàng)新點，拓展技術(shù)預(yù)防手段的運用空間。建立競爭有序的市場體系是深化經(jīng)濟體制改革的重要內(nèi)容。在保障市場有序競爭的過程中，預(yù)防部門可以通過行賄犯罪檔案查詢機制等技術(shù)手段，促進社會誠信體系建設(shè)，營造公平競爭、有序競爭的市場環(huán)境。近年來，預(yù)防部門創(chuàng)新工作理念，積極構(gòu)建行賄犯罪檔案查詢制度，取得了明顯成效，獲得了社會廣泛認同。在新的形勢下，預(yù)防部門應(yīng)當進一步發(fā)揮好行賄犯罪檔案查詢機制的作用，進一步擴大行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)的應(yīng)用范圍，將行賄犯罪查詢制度運用到更多的經(jīng)濟和社會管理領(lǐng)域，同時應(yīng)當進一步提升行賄查詢系統(tǒng)的質(zhì)量和效率，探索與其他征信平臺的互聯(lián)互通，形成高效、便捷的查詢機制。三是以探索社區(qū)預(yù)防工作模式為創(chuàng)新點，增強預(yù)防職務(wù)犯罪的社會基礎(chǔ)。香港廉政公署的成功經(jīng)驗說明，預(yù)防腐敗離不開社會公眾的廣泛參與，只有打造堅實的社會基礎(chǔ)，腐敗才能無所遁形，預(yù)防腐敗工作方能取得持續(xù)的效果。因此，預(yù)防工作應(yīng)當積極探索擴大社會參與的方式和途徑，比如，深入開展社區(qū)預(yù)防工作，聯(lián)手社區(qū)檢察部門，以社區(qū)檢察室為平臺，開展面向社區(qū)群眾的預(yù)防職務(wù)犯罪宣傳，以社區(qū)基層組織換屆選舉等為契機，配合組織部門推進有針對性的預(yù)防工作，促進基層民主制度的健全和完善。

四、把握好預(yù)防工作服務(wù)保障全面深化改革的關(guān)鍵點

打鐵還需自身硬，預(yù)防服務(wù)保障好全面深化改革工作的前提是要推動預(yù)防工作自身的改革創(chuàng)新，提升預(yù)防工作的層次和水平。為此，關(guān)鍵要抓好三項工作：一是關(guān)鍵抓好預(yù)防工作機制的完善。上海檢察機關(guān)預(yù)防部門成立20余年來，不斷探索實踐、開拓創(chuàng)新，積累了一些比較好的預(yù)防工作機制，比如形成了各級院預(yù)防領(lǐng)導(dǎo)小組的工作機制，強化了內(nèi)部協(xié)調(diào)配合，增強了內(nèi)部工作合力。近年來積極探索“立體預(yù)防”工作模式，加強內(nèi)外預(yù)防力量的整合，探索實踐專業(yè)化和社會化的預(yù)防工作機制，取得了初步成效。在服務(wù)保障全面深化改革的新形勢下，預(yù)防工作的作用和影響要得到進一步的發(fā)揮，必須在預(yù)防工作機制建設(shè)上有新進步，尤其是應(yīng)當大力推進“偵防一體化”機制建設(shè)，實現(xiàn)偵查和預(yù)防工作的良性互動、無

（戴杰：上海市人民檢察院職務(wù)犯罪預(yù)防處處長。

林儀明：上海市人民檢察院職務(wù)犯罪預(yù)防處綜合科科長、首屆全國檢察機關(guān)預(yù)防素能比武優(yōu)勝標兵。）