試論財(cái)政審計(jì)工作報(bào)告制度的法制建設(shè)

田開友，李西泠

(中南大學(xué)法學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙，410083；中南民族大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢，430074)

試論財(cái)政審計(jì)工作報(bào)告制度的法制建設(shè)

田開友，李西泠

(中南大學(xué)法學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙，410083；中南民族大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢，430074)

目前我國(guó)的財(cái)政審計(jì)報(bào)告制度實(shí)踐中存在著報(bào)告主體不規(guī)范、報(bào)告內(nèi)容多漏洞、報(bào)告欠缺約束力等問(wèn)題。在法治中國(guó)建設(shè)進(jìn)程中，依據(jù)人民主權(quán)理論和現(xiàn)行憲法的規(guī)定，財(cái)政審計(jì)工作報(bào)告應(yīng)作為人民代表大會(huì)的一項(xiàng)制度，每年向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告審計(jì)工作的法定主體應(yīng)是國(guó)務(wù)院而非國(guó)家審計(jì)署，報(bào)告的內(nèi)容應(yīng)涵括國(guó)家所有的財(cái)政收支與財(cái)務(wù)收支活動(dòng)以及經(jīng)濟(jì)責(zé)任，報(bào)告決議制度對(duì)約束政府行使經(jīng)濟(jì)權(quán)力非常重要。

審計(jì)工作報(bào)告；人民主權(quán)；預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督；財(cái)政法治

審計(jì)機(jī)關(guān)向國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)報(bào)告預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支、決算制度，即財(cái)政審計(jì)工作報(bào)告制度①的確立不僅有利于各級(jí)政府全面掌握本級(jí)政府財(cái)政資金的運(yùn)行狀況，而且也能保證國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)更好地行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)[1]，同時(shí)也能使社會(huì)公眾評(píng)價(jià)政府財(cái)政資金的使用效果和運(yùn)營(yíng)結(jié)果。雖然我國(guó)文本意義上的現(xiàn)代財(cái)政審計(jì)工作報(bào)告與執(zhí)政黨政權(quán)建立相伴相生，但常態(tài)化、制度化的財(cái)政審計(jì)工作報(bào)告制度實(shí)踐不到20年。[2-3]在財(cái)政審計(jì)工作報(bào)告制度實(shí)踐的十多年間，法學(xué)界對(duì)其幾乎沒(méi)有關(guān)注②，直至2003年的“審計(jì)風(fēng)暴”③才引發(fā)了法學(xué)界對(duì)財(cái)政審計(jì)工作報(bào)告制度的注意。④從現(xiàn)有法學(xué)研究文獻(xiàn)來(lái)看，雖然學(xué)界已有初步的探討，但對(duì)我國(guó)的財(cái)政審計(jì)工作報(bào)告制度缺少系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)，因而其整體面目仍顯模糊。本文以相關(guān)法律規(guī)定為基礎(chǔ)，試圖通過(guò)結(jié)合審計(jì)工作報(bào)告對(duì)我國(guó)財(cái)政審計(jì)工作報(bào)告制度做一個(gè)系統(tǒng)梳理，以期能對(duì)法治中國(guó)建設(shè)中的財(cái)政審計(jì)工作報(bào)告制度有個(gè)正確的認(rèn)識(shí)，從而實(shí)現(xiàn)該制度的價(jià)值。

一、財(cái)政審計(jì)報(bào)告應(yīng)歸屬于人民代表大會(huì)制度

自1997年7月 2日審計(jì)署向全國(guó)人大常委會(huì)作第一次審計(jì)工作報(bào)告起，迄今審計(jì)署已向全國(guó)人大常委會(huì)作了18次審計(jì)工作報(bào)告。因此，從1997年起，全國(guó)人大常委會(huì)聽取和審議政府財(cái)政審計(jì)工作報(bào)告成為我國(guó)政治實(shí)踐中的年度場(chǎng)景。在規(guī)范層面，《中華人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱《憲法》)規(guī)定了國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)，而全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。由此可見，我國(guó)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)與人民代表大會(huì)及其常委會(huì)是對(duì)其負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督的關(guān)系。[4]為了保證人大所確立的政治目標(biāo)和所賦予的職責(zé)，人大必須對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，這種監(jiān)督的主要方式就是聽取和審議其工作報(bào)告。如《憲法》第92條就規(guī)定了國(guó)務(wù)院對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作；在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。審計(jì)署向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告國(guó)家財(cái)政預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支情況的審計(jì)工作實(shí)際上也是對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督的體現(xiàn)?；诖?，財(cái)政審計(jì)工作報(bào)告制度本質(zhì)上是一項(xiàng)人民代表大會(huì)制度，而非其他國(guó)家制度。

由人民主權(quán)理論視角觀之，人民是國(guó)家主權(quán)的所有者，人民的權(quán)力至高無(wú)上?！叭嗣竦囊庵臼钦畽?quán)力運(yùn)作的基礎(chǔ)”。但是政府享有人民賦予的權(quán)力、代表人民治理國(guó)家是基于公民對(duì)人民代表大會(huì)的授權(quán)(人民通過(guò)民主選舉產(chǎn)生全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì))、人民代表大會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)的授權(quán)(人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生國(guó)家行政機(jī)關(guān))以及行政機(jī)關(guān)對(duì)其所屬部門、國(guó)有企事業(yè)單位的授權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。那么，作為人民代表大會(huì)制度的財(cái)政審計(jì)工作報(bào)告制度的本質(zhì)內(nèi)涵體現(xiàn)為，人民通過(guò)各級(jí)人民代表大會(huì)委托給其所選舉出來(lái)的各級(jí)政府去進(jìn)行財(cái)政收支活動(dòng)，各級(jí)政府也可以委托財(cái)政部門行使財(cái)政權(quán)，而各級(jí)財(cái)政部門又委托具體的職能部門、國(guó)有企事業(yè)單位進(jìn)行財(cái)政收支活動(dòng)。這就意味著，各級(jí)人民代表大會(huì)與其同級(jí)人民政府之間、同級(jí)政府與其財(cái)政部門之間、同級(jí)財(cái)政部門又與同級(jí)具體的職能部門、國(guó)有企事業(yè)單位之間便發(fā)生了財(cái)政收支的委托和受托關(guān)系。各級(jí)政府在接受人民委托后，就必須按委托人的要求認(rèn)真履行其所負(fù)的受托職責(zé)，完成人民的托付，并向人民報(bào)告其執(zhí)行結(jié)果。但是在多重授權(quán)委托的政治構(gòu)架中，作為終極委托者——人民與各層級(jí)的受托者存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，因此需要建立一套嚴(yán)密、完善的財(cái)政經(jīng)濟(jì)內(nèi)、外部監(jiān)督機(jī)制，才能確保委托人利益不受侵犯和受托人忠實(shí)履行受托責(zé)任。其中，國(guó)家財(cái)政審計(jì)制度就是人民監(jiān)督政府的財(cái)政收支情況和對(duì)公共資金管理使用情況的一種最有效的途徑和方法?；诖苏J(rèn)識(shí)，審計(jì)署(代表國(guó)務(wù)院)向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告財(cái)政審計(jì)工作并接受其監(jiān)督是人民主權(quán)的內(nèi)在要求。

實(shí)踐中，財(cái)政審計(jì)工作報(bào)告制度是完成國(guó)家財(cái)政預(yù)算執(zhí)行信息交流過(guò)程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，報(bào)告過(guò)程包含六個(gè)要素：誰(shuí)，向誰(shuí)，交流什么，以什么方式，如何審查，以達(dá)到什么效果[5]。因此，國(guó)家財(cái)政審計(jì)工作報(bào)告制度是以審計(jì)署的審計(jì)工作報(bào)告為載體，連接財(cái)政審計(jì)工作報(bào)告的編制、報(bào)送、審查決議的一整套制度設(shè)計(jì)及安排。其制度要素主要涉及主體、內(nèi)容、依據(jù)、程序、效力等。囿于篇幅，本文著重探討主體、內(nèi)容、效力等三個(gè)方面的問(wèn)題。

二、目前財(cái)政審計(jì)報(bào)告制度實(shí)踐中的問(wèn)題及法制建設(shè)

(一)報(bào)告主體的確認(rèn)——由似是而非到中規(guī)中矩

從制度運(yùn)作(實(shí)然)層面來(lái)看，國(guó)家財(cái)政審計(jì)工作報(bào)告制度的參與者或行動(dòng)者主要包括兩方面的主體：由誰(shuí)報(bào)告和向誰(shuí)報(bào)告。前者為國(guó)家審計(jì)署(代表國(guó)務(wù)院)和地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)(代表地方各級(jí)政府)；而后者為全國(guó)人大常委會(huì)和地方各級(jí)人大常委。為使主題集中，本文只研究中央層面的報(bào)告者和接受報(bào)告者。

由法律規(guī)范(應(yīng)然)視之，我國(guó)《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》(以下簡(jiǎn)稱《審計(jì)法》，2006年)規(guī)定了國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)每年向全國(guó)人大常委會(huì)提出審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告。審計(jì)工作報(bào)告應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)報(bào)告對(duì)預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)情況。《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)督法》，2006年)規(guī)定了全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)每年審查和批準(zhǔn)決算的同時(shí)，聽取和審議國(guó)務(wù)院提出的審計(jì)機(jī)關(guān)關(guān)于上一年度預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告。這些法條都明確規(guī)定，向全國(guó)人大常委會(huì)提起財(cái)政審計(jì)報(bào)告的主體是國(guó)務(wù)院，以及接受財(cái)政審計(jì)工作報(bào)告的主體是全國(guó)人大常委會(huì)。但在制度運(yùn)作層面上，每一年的財(cái)政審計(jì)工作報(bào)告都是(事實(shí)上也是)由國(guó)務(wù)院委托國(guó)家審計(jì)署向全國(guó)人大常委會(huì)提起，而不是國(guó)務(wù)院總理提起。由此引發(fā)的問(wèn)題是：審計(jì)署作為報(bào)告主體是否具有合法性(甚至是合憲性問(wèn)題)？

盡管《中央預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)監(jiān)督暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《審計(jì)監(jiān)督暫行辦法》，1995年)規(guī)定，審計(jì)署應(yīng)當(dāng)按照全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的安排，受國(guó)務(wù)院委托，每年向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出對(duì)上一年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告。但是《審計(jì)法》卻規(guī)定，審計(jì)署在國(guó)務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)中央預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，向國(guó)務(wù)院總理提出審計(jì)結(jié)果報(bào)告。國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)每年向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告?！秾徲?jì)監(jiān)督暫行辦法》是國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)，而《審計(jì)法》和《監(jiān)督法》都是法律。根據(jù)法治原則，最高權(quán)威機(jī)關(guān)認(rèn)可頒布的法律準(zhǔn)則或規(guī)則具有絕對(duì)最高或優(yōu)越地位，法律獨(dú)立于政府之外，政府權(quán)力受法律的限制。[6]而且《中華人民共和國(guó)立法法》(以下簡(jiǎn)稱《立法法》)第79條也規(guī)定，法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。同時(shí)，按照行政合法性原則的要求，行政主體必須基于法律而擁有行政職權(quán)，不合法擁有的職權(quán)不能構(gòu)成合法行政的基礎(chǔ)。由此可以看出，國(guó)務(wù)院具有每年向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告審計(jì)工作的法定職責(zé)和義務(wù)，而審計(jì)署的法定職責(zé)和義務(wù)是向國(guó)務(wù)院總理報(bào)告審計(jì)結(jié)果。所以，國(guó)務(wù)院委托審計(jì)署代其向全國(guó)人大常委會(huì)作此報(bào)告，以及審計(jì)署接受國(guó)務(wù)院委托向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告審計(jì)結(jié)果是沒(méi)有法律依據(jù)的。[7]另外，根據(jù)上述人民主權(quán)理論，國(guó)務(wù)院就財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支執(zhí)行情況向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告，其目的是請(qǐng)求全國(guó)人大常委會(huì)(代表全體國(guó)民)解除全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)政府的委托責(zé)任，而不是由審計(jì)署向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告，以解除對(duì)審計(jì)署的委托責(zé)任。因而財(cái)政審計(jì)工作報(bào)告的責(zé)任主體是錯(cuò)位的，也即每年向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告審計(jì)工作的法定主體應(yīng)是國(guó)務(wù)院，而非國(guó)家審計(jì)署。是故，審計(jì)署作為報(bào)告主體在很大程度上具有不法性(越權(quán))，而國(guó)務(wù)院就報(bào)告財(cái)政審計(jì)工作方面具有一定的違法性(不作為或失職)。

且看域外政治文明程度較高和法治比較發(fā)達(dá)的國(guó)家，雖然在法律形式上幾乎都是由國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)向權(quán)力機(jī)關(guān)報(bào)告審計(jì)檢查的結(jié)果，但是這些國(guó)家的審計(jì)機(jī)關(guān)都是獨(dú)立于政府的。如美國(guó)審計(jì)總署、英國(guó)國(guó)家審計(jì)署、法國(guó)審計(jì)法院、德國(guó)聯(lián)邦審計(jì)院以及日本會(huì)計(jì)檢查院等。這些國(guó)家的審計(jì)機(jī)關(guān)都擔(dān)負(fù)審查與監(jiān)督該國(guó)政府的所有收入、支出及項(xiàng)目效率、效果的重要職能，每年向國(guó)會(huì)遞交年度財(cái)政審計(jì)工作報(bào)告以及有關(guān)具體主題的報(bào)告。就連轉(zhuǎn)型國(guó)家俄羅斯，其聯(lián)邦審計(jì)院隸屬于俄羅斯聯(lián)邦議會(huì)，對(duì)聯(lián)邦預(yù)算和預(yù)算外基金以及俄羅斯聯(lián)邦金融機(jī)構(gòu)中的聯(lián)邦預(yù)算資金和聯(lián)邦預(yù)算外基金進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，并定期向聯(lián)邦委員會(huì)和國(guó)家杜馬提交關(guān)于聯(lián)邦預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告。而且，這些國(guó)家的審計(jì)機(jī)關(guān)向權(quán)力機(jī)關(guān)提供客觀信息，幫助它們具體檢查政府運(yùn)作，促使政府履行職責(zé)和承擔(dān)責(zé)任。

反觀我國(guó)，國(guó)務(wù)院是國(guó)家財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支的執(zhí)行機(jī)關(guān)，而作為國(guó)務(wù)院職能部門的審計(jì)署，依法去審計(jì)監(jiān)督國(guó)務(wù)院的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支的執(zhí)行情況，以及按照國(guó)務(wù)院的要求向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告中央政府的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支執(zhí)行情況，⑤其審計(jì)結(jié)果的客觀性、真實(shí)性和公正性都會(huì)備受質(zhì)疑。在此我們認(rèn)為，國(guó)家審計(jì)署代表國(guó)務(wù)院(受國(guó)務(wù)院委托)每年向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告審計(jì)工作是一種似是而非的制度安排?；诖?，我國(guó)在建設(shè)法治國(guó)家的征程中，為確保國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)有效監(jiān)督和制衡政府及其部門經(jīng)濟(jì)權(quán)力的運(yùn)行，應(yīng)建立一個(gè)直接服務(wù)于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、獨(dú)立于政府的財(cái)政審計(jì)機(jī)關(guān)。筆者認(rèn)為，在現(xiàn)有的國(guó)體與政體框架下，通過(guò)修改憲法和相關(guān)法律，將現(xiàn)行審計(jì)署設(shè)置為由全國(guó)人大直接選舉產(chǎn)生并對(duì)全國(guó)人大負(fù)責(zé)，直接接受全國(guó)人大監(jiān)督的審計(jì)院。作為專門的財(cái)政審計(jì)監(jiān)督機(jī)關(guān)，國(guó)家審計(jì)院獨(dú)立于財(cái)政執(zhí)行機(jī)關(guān)的國(guó)務(wù)院，與國(guó)務(wù)院、最高人民檢察院和最高人民法院一起構(gòu)成我國(guó)新型的政體框架：一府(中央人民政府，即國(guó)務(wù)院)三院(最高人民檢察院、最高人民法院和國(guó)家審計(jì)院)。

(二)報(bào)告內(nèi)容的完備——由漏洞百出到巨細(xì)無(wú)遺

按照現(xiàn)有法律規(guī)定和財(cái)政審計(jì)工作報(bào)告制度的實(shí)踐，審計(jì)署向全國(guó)人大常委會(huì)的報(bào)告內(nèi)容涵括審計(jì)監(jiān)督的對(duì)象⑥和審計(jì)監(jiān)督的范圍。囿于篇幅，本文集中討論向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告的審計(jì)監(jiān)督范圍。所謂審計(jì)監(jiān)督范圍就是針對(duì)哪些事項(xiàng)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織(INTOSAI)在1977年通過(guò)的《利馬宣言——審計(jì)規(guī)則指南》中規(guī)定所有公共部門的財(cái)務(wù)收支行為都是國(guó)家最高審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督范圍。[8]根據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》(以下簡(jiǎn)稱《預(yù)算法》)《審計(jì)法》及《審計(jì)法實(shí)施條例》規(guī)定，審計(jì)監(jiān)督范圍應(yīng)包括財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支和經(jīng)濟(jì)責(zé)任三個(gè)部分，其中財(cái)政收支包括財(cái)政部門的預(yù)算執(zhí)行和決算、本級(jí)各部門的預(yù)算執(zhí)行和決算、下級(jí)政府的預(yù)算執(zhí)行和決算、本級(jí)各部門和下級(jí)政府預(yù)算外資金的管理和使用情況。而財(cái)務(wù)收支則包括：金融機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)收支、事業(yè)組織財(cái)務(wù)收支、國(guó)有(控股)企業(yè)財(cái)務(wù)收支、國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)收支、基金與資金的財(cái)務(wù)收支、國(guó)外援款與貸款項(xiàng)目的財(cái)務(wù)收支。經(jīng)濟(jì)責(zé)任可分為黨政主要領(lǐng)導(dǎo)類和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)類經(jīng)濟(jì)責(zé)任。為揭示我國(guó)財(cái)政審計(jì)監(jiān)督的范圍，我們主要從2000—2012年度中央財(cái)政審計(jì)工作報(bào)告中所涵括的審計(jì)事項(xiàng)(廣度)、中央預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)(強(qiáng)度)予以考察(見表1)。

從表1可以看出，在財(cái)政收支的范圍中，審計(jì)署審計(jì)監(jiān)督執(zhí)行力最強(qiáng)的是財(cái)政部的預(yù)算執(zhí)行和決算、中央各部門的預(yù)算執(zhí)行和決算、中央各部門和地方政府預(yù)算外資金的管理和使用。在財(cái)務(wù)收支的范圍中，審計(jì)監(jiān)督執(zhí)行力最強(qiáng)的是企事業(yè)單位和專項(xiàng)資金(基金)，其次是金融機(jī)構(gòu)和建設(shè)項(xiàng)目。根據(jù)干部管理監(jiān)督的需要，可以在領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間進(jìn)行任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，也可以在領(lǐng)導(dǎo)干部不再擔(dān)任職務(wù)時(shí)進(jìn)行離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。從 2000—2012年度的中央財(cái)政審計(jì)報(bào)告可以看出，有8年對(duì)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，但只有2009年對(duì)6名省市長(zhǎng)和8名中央部門部長(zhǎng)進(jìn)行了黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。這與我國(guó)近年來(lái)黨政領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的前“腐”后繼、腐敗高發(fā)不止的事實(shí)相差甚遠(yuǎn)。同樣，審計(jì)署對(duì)地方政府預(yù)算執(zhí)行與決算和國(guó)外援款、貸款項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督力度也不大，前者只審計(jì)監(jiān)督了6年，而對(duì)后者只有2007年進(jìn)行了審計(jì)監(jiān)督。

從表2可以看出，即使是審計(jì)監(jiān)督執(zhí)行力最強(qiáng)的財(cái)政部預(yù)算執(zhí)行，也存在諸多審計(jì)盲區(qū)。如從2000年到2012年，政府預(yù)備費(fèi)和預(yù)算周轉(zhuǎn)金就一直沒(méi)有受到審計(jì)署的“光顧”，而對(duì)國(guó)庫(kù)的審計(jì)近兩年(即2011、2012年)才有。

結(jié)合表1和表2，我們的基本判斷是：我國(guó)財(cái)政審計(jì)監(jiān)督范圍的廣度和強(qiáng)度都非常有限，此項(xiàng)制度的運(yùn)作可謂漏洞百出。這既不符合“財(cái)政資金運(yùn)用到哪里，審計(jì)就跟進(jìn)到哪里”?的執(zhí)政方針和有關(guān)法律的規(guī)定，也有悖于社會(huì)主義法治國(guó)家的理念和價(jià)值取向，更辜負(fù)人民的重托?；诖耍P者認(rèn)為，在法治中國(guó)建設(shè)中，為約束和控制政府財(cái)政權(quán)力的行使，遏制腐敗，我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵守《預(yù)算法》《審計(jì)法》及《審計(jì)法實(shí)施條例》的有關(guān)規(guī)定，準(zhǔn)確及時(shí)地履行法律法規(guī)所賦予的權(quán)力，應(yīng)將所有機(jī)關(guān)(機(jī)構(gòu))或公共部門(準(zhǔn)公共部門)的所有財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支和經(jīng)濟(jì)責(zé)任納入到其監(jiān)督范圍，且應(yīng)客觀真實(shí)及時(shí)地向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告，接受人民的監(jiān)督。

表1 中央財(cái)政審計(jì)工作報(bào)告中的審計(jì)監(jiān)督范圍一覽表(2000—2012)⑦

表2 中央財(cái)政審計(jì)工作報(bào)告中的財(cái)政部預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)一覽表(2000—2012)⑦

(三)報(bào)告約束力的加強(qiáng)——由有名無(wú)實(shí)到名副其實(shí)

從運(yùn)作程序來(lái)看，審計(jì)署根據(jù)審計(jì)結(jié)果報(bào)告草擬審計(jì)工作報(bào)告并提交國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論、修改、定稿，最后由審計(jì)長(zhǎng)受國(guó)務(wù)院委托向全國(guó)人大常委會(huì)作審計(jì)工作報(bào)告。全國(guó)人大常委會(huì)全體會(huì)議聽取審計(jì)工作報(bào)告后，可以由分組會(huì)議和聯(lián)組會(huì)議進(jìn)行審議。?全國(guó)人大常委會(huì)組成人員將審計(jì)工作報(bào)告的審議意見交國(guó)務(wù)院研究處理，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)將研究處理情況向全國(guó)人大常委會(huì)提出書面報(bào)告。全國(guó)人大常委會(huì)認(rèn)為必要時(shí)，可以對(duì)審計(jì)工作報(bào)告作出決議；國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)在決議規(guī)定的期限內(nèi)，將執(zhí)行決議的情況向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告。[9]

從我國(guó)立法的原則、精神和相關(guān)規(guī)定來(lái)看，全國(guó)人大及常委會(huì)作出的具有規(guī)范性的決議、決定、規(guī)定、辦法等，也屬于法律范疇，都具有法律強(qiáng)制力和約束力。因此，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)審計(jì)工作報(bào)告所作出的決議具有法律效力的。但遺憾的是，至今全國(guó)人大常委會(huì)沒(méi)有對(duì)審計(jì)工作報(bào)告作出過(guò)任何決議。這就意味著，一個(gè)沒(méi)有全國(guó)人大常委會(huì)決議的審計(jì)工作報(bào)告是沒(méi)有法律效力的，也即沒(méi)有法律強(qiáng)制力和約束力，進(jìn)而意味著全國(guó)人大常委會(huì)并沒(méi)有因?qū)徲?jì)工作報(bào)告而解除國(guó)務(wù)院的受托責(zé)任，以及國(guó)務(wù)院(作為一個(gè)政治實(shí)體)也可以不為國(guó)家財(cái)政預(yù)算執(zhí)行和財(cái)務(wù)收支活動(dòng)中所出現(xiàn)的問(wèn)題承擔(dān)任何法律責(zé)任、政治責(zé)任?。由此可以看出，我國(guó)最高權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)聽取和審議審計(jì)工作報(bào)告來(lái)監(jiān)督和約束政府財(cái)政經(jīng)濟(jì)行為的制度框架顯然是有名無(wú)實(shí)的。

為揭示全國(guó)人大常委會(huì)聽取和審議財(cái)政審計(jì)工作報(bào)告制度框架的有名無(wú)實(shí)，我們從2003—2007年度中央財(cái)政審計(jì)工作報(bào)告中審計(jì)機(jī)關(guān)所查處財(cái)政違法違紀(jì)情況來(lái)予以考察(見表3)。

表3 審計(jì)機(jī)關(guān)所查處的財(cái)政違法違紀(jì)情況一覽表(2003—2007)?(單位：萬(wàn)元)

從表3可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)所查處的財(cái)政違紀(jì)違法情況呈逐年上升狀態(tài)。以2007年的財(cái)政違法違紀(jì)資金為例，應(yīng)上交財(cái)政的資金數(shù)額、應(yīng)減少財(cái)政撥款或補(bǔ)貼金額以及應(yīng)歸還原渠道資金的數(shù)額之和達(dá)11 863 692萬(wàn)元，約占當(dāng)年財(cái)政收入(2007年的國(guó)家財(cái)政收入達(dá)5萬(wàn)億元)的2.4%。

基于此，筆者認(rèn)為，在法治中國(guó)建設(shè)的進(jìn)程中，面對(duì)如此嚴(yán)重的財(cái)政違法違紀(jì)問(wèn)題，全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)不負(fù)人民的重托，積極主動(dòng)代表人民去真正行使人民所賦予的質(zhì)詢權(quán)、罷免權(quán)、財(cái)政監(jiān)督權(quán)、特別問(wèn)題調(diào)查程序權(quán)以及啟動(dòng)政治問(wèn)責(zé)制?等。所以，全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)對(duì)每年的審計(jì)工作報(bào)告作出決議并公告，使其具有法律效力，從而約束和監(jiān)督政府行使經(jīng)濟(jì)權(quán)力，讓聽取和審議財(cái)政審計(jì)工作報(bào)告制度成為一個(gè)名副其實(shí)的法律制度,而不能讓這個(gè)制度長(zhǎng)期處于“失眠”狀態(tài)。[10]這既是其對(duì)人民負(fù)責(zé)的內(nèi)在要求，也是其不可推卸的責(zé)任和義務(wù)。

三、結(jié)語(yǔ)

財(cái)政審計(jì)工作報(bào)告制度的功能在于提供了從憲法維度監(jiān)督與制約政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力的政治途徑。監(jiān)督和約束政府財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支是人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)基本權(quán)力與職責(zé)。政府依法向人大常委會(huì)報(bào)告財(cái)政審計(jì)工作報(bào)告和人大常委會(huì)依法行使財(cái)政監(jiān)督職權(quán)是我國(guó)人民主權(quán)的內(nèi)在要求，是對(duì)人民負(fù)責(zé)的體現(xiàn)。充分認(rèn)識(shí)財(cái)政審計(jì)工作報(bào)告制度的重要性，對(duì)于加強(qiáng)國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)行為的審計(jì)監(jiān)督、健全人民代表大會(huì)制度、明確政府的職責(zé)和加強(qiáng)民主法治中國(guó)建設(shè)等都具有重大的意義。

注釋：

① 從正式制度的運(yùn)作來(lái)看，財(cái)政審計(jì)工作報(bào)告是審計(jì)機(jī)關(guān)向人大常委會(huì)報(bào)呈的上一年度預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支、決算的審計(jì)工作報(bào)告。有些學(xué)者也稱預(yù)算審計(jì)工作報(bào)告。之所以強(qiáng)調(diào)其為財(cái)政審計(jì)工作報(bào)告：一是區(qū)別于其他形式的審計(jì)報(bào)告；二是預(yù)算審計(jì)只是審計(jì)工作內(nèi)容之一，而非全部。如沒(méi)有特別說(shuō)明，下文的審計(jì)工作報(bào)告就是財(cái)政審計(jì)工作報(bào)告。

② 以“篇名：審計(jì)工作報(bào)告”為檢索詞檢索中國(guó)知網(wǎng)收錄的文獻(xiàn)，1984—2003年間關(guān)于預(yù)算審計(jì)制度的研究文獻(xiàn)共有4篇，沒(méi)有法學(xué)類文獻(xiàn)。

③ 2003年6月25日，審計(jì)署長(zhǎng)李金華受國(guó)務(wù)院委托，在第十屆全國(guó)人代會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三次會(huì)議上向全國(guó)人大常委會(huì)所做的《2002年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)情況的報(bào)告》。這份全文只有8 000字的報(bào)告，大量的篇幅都在揭露問(wèn)題、公布案件，且報(bào)告措辭之激烈、揭露問(wèn)題之尖銳，為新中國(guó)審計(jì)史之最。這個(gè)報(bào)告一公布，立即在全國(guó)引起了很大震驚，國(guó)內(nèi)外媒體也都大加贊揚(yáng)，稱這是一次“審計(jì)風(fēng)暴”。

④ 以“篇名：審計(jì)工作報(bào)告”為檢索詞檢索中國(guó)知網(wǎng)收錄的文獻(xiàn)，2003—2013年間關(guān)于財(cái)政審計(jì)工作報(bào)告制度的研究文獻(xiàn)共有20余篇，其中法學(xué)類文獻(xiàn)僅5篇。

⑤ 因?yàn)樵趯徲?jì)機(jī)關(guān)將審計(jì)結(jié)果報(bào)給人大前，審計(jì)結(jié)果已經(jīng)報(bào)告給政府并已經(jīng)通過(guò)了政府的“審計(jì)”，提交人大的審計(jì)報(bào)告已是審計(jì)的第二手資料，是通過(guò)政府先過(guò)目和修改后的東西。

⑥ 根據(jù)《審計(jì)法》第2條第2款的規(guī)定，被審計(jì)單位為所有的國(guó)務(wù)院各部門、地方各級(jí)人民政府及其各部門、國(guó)有的金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織，即實(shí)施國(guó)家財(cái)政收支行為的各級(jí)政府及其部門單位、各種單位組織都屬于審計(jì)署審計(jì)監(jiān)督的對(duì)象。

⑦ 該表數(shù)據(jù)根據(jù)審計(jì)署的年度財(cái)政審計(jì)工作報(bào)告整理所得。表中的“√”為出現(xiàn)的事項(xiàng)，而表中的“X”為未出現(xiàn)的事項(xiàng)。

⑧ 根據(jù)《審計(jì)法實(shí)施條例》第3條規(guī)定，我國(guó)預(yù)算外資金包括：行政事業(yè)性收費(fèi)，國(guó)有資源、國(guó)有資產(chǎn)收入，應(yīng)當(dāng)上繳的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益，政府舉借債務(wù)籌措的資金，其他未納入預(yù)算管理的財(cái)政資金。

⑨ 所謂預(yù)算批復(fù)和預(yù)算變化的審計(jì)，就是審查本級(jí)財(cái)政部門向本級(jí)各部門(含直屬單位)批復(fù)預(yù)算情況，如有預(yù)算變化就應(yīng)查明變化的原因、項(xiàng)目數(shù)額、措施及有關(guān)說(shuō)明 。

⑩ 所謂本級(jí)預(yù)算收入審計(jì)，就是審查預(yù)算收入的征收、退庫(kù)、劃解、入庫(kù)情況。主要應(yīng)查明預(yù)算收入的征收部門是否按照法律、法規(guī)、規(guī)定及時(shí)、足額地征收，有無(wú)違反法律、法規(guī)、規(guī)定的減征、免征、緩征現(xiàn)象,有無(wú)截留、占有或挪用現(xiàn)象。

? 所謂預(yù)算支出撥付審計(jì)，就是審查本級(jí)財(cái)政部門是否依照法律、行政法規(guī)規(guī)定和國(guó)務(wù)院財(cái)政部門的規(guī)定，及時(shí)、足額地?fù)芨额A(yù)算支出資金。

? 所謂政府預(yù)備費(fèi)的審計(jì)，就是審查政府預(yù)備費(fèi)的設(shè)置，是否符合預(yù)算法的規(guī)定，即按本級(jí)預(yù)算支出額的1%—3%設(shè)置；審查預(yù)備費(fèi)的動(dòng)用，是否報(bào)經(jīng)本級(jí)政府決定，是否用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行的自然災(zāi)害救濟(jì)開支及其他難以預(yù)見的特殊開支，有無(wú)用于不正當(dāng)投資的現(xiàn)象。

? 所謂預(yù)算周轉(zhuǎn)金的審計(jì)，就是審查預(yù)算周轉(zhuǎn)金的設(shè)置，是否遵循了國(guó)務(wù)院的規(guī)定，是否用本級(jí)財(cái)政的預(yù)算結(jié)余設(shè)置和補(bǔ)充，其額度是否正常，是否用于預(yù)算執(zhí)行中的資金周轉(zhuǎn)，能否保證及時(shí)用款，有無(wú)挪作它用的現(xiàn)象。

? 2009年3月5日，溫家寶總理在十一屆全國(guó)人大二次會(huì)議上所作的《政府工作報(bào)告》中指出，“財(cái)政資金運(yùn)用到哪里，審計(jì)就跟進(jìn)到哪里”。資料來(lái)源：http://news.china.com.cn/rollnews/ 2010-02/22/content_681384.htm,2013-7-28。

? 分組審議是指以代表小組為單位，在大會(huì)安排的時(shí)間內(nèi)討論和審查工作報(bào)告；聯(lián)組會(huì)議是在分組審議基礎(chǔ)上召開的各小組的聯(lián)席會(huì)議，可以就審計(jì)工作報(bào)告中一個(gè)或幾個(gè)比較集中的問(wèn)題進(jìn)行較深入的審議。

? 但是有關(guān)行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、黨委機(jī)關(guān)可對(duì)直接責(zé)任人科處刑事責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任、行政責(zé)任以及黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任。

? 數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)審計(jì)署審計(jì)工作報(bào)告與審計(jì)情況統(tǒng)計(jì)報(bào)表整所得。

? 盡管我國(guó)近年來(lái)已推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，查處了許多經(jīng)濟(jì)案件，同時(shí)也追究了不少直接責(zé)任人的刑事、行政和黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任，但是迄今沒(méi)有任何高官因所謂的“決策失誤”導(dǎo)致財(cái)政資金大量流失、浪費(fèi)而承擔(dān)責(zé)任。在審計(jì)報(bào)告中有不少“屢審屢犯”的例子，與政治問(wèn)責(zé)制度的缺失有著密切的關(guān)系。

[1] 裴志江,趙小惠.完善審計(jì)工作報(bào)告制度[N].人民代表報(bào),2009-8-22(3).

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On financial audit work report institution in China

TIAN Kaiyou,LI Xiling
(Law School,Central South University,Changsha 410083,China; Law School,South-Central University For Nationalities,Wuhan 430074,China)

Problems such as the financial audit report is not standardized,it has some leakages and it lacks legistimatic effect can be found in the practice of financial audit work in China.Based on the theory of popular sovereignty and the provisions of the constitution law,the legal main body of the annual work should be reported to the standing committee of the National People’s Congress is the state council,not the National Audit Office.The content of the report should include the state fiscal revenues and expenditures,fconomic responsibility.The resolution system of report is very important for constraining government to exercise economic power.

audit work report; people’s sovereignty; budget implementation supervision; fiscal rule of law

D920.1

A

1672-3104(2014)03-0107-06

[編輯: 蘇慧]

2014-03-19；

2014-04-03

國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“加快建設(shè)法治中國(guó)研究”(13&ZD032)

田開友(1975-)，男，湖南邵陽(yáng)人，中南大學(xué)法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法博士研究生，吉首大學(xué)副教授，主要研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)，財(cái)政憲法學(xué)；李西泠(1994-)，女，湖南新寧人，中南民族大學(xué)大學(xué)法學(xué)院2012級(jí)本科生