論檔案行政裁決

陳忠海，吳雁平

摘 要：檔案行政裁決屬于檔案行政司法行為。了解檔案行政裁決的特征、種類、原則，構(gòu)建檔案行政裁決的運(yùn)行機(jī)制，既是檔案工作法制化建設(shè)的需要，也是依法治檔的重要內(nèi)容之一。

關(guān)鍵詞：檔案行政裁決；檔案行政司法；檔案行政管理

Abstract：Archival administrative adjudication is one of archival administrative justice action. It is not only the need of legal construction of archival work，but also an important part of rule archive by law that to know the traits，types，principle of archival administrative adjudication and to structure the operational mechanism of archival administrative adjudication.

Keywords：Archival administrative adjudication；Archival administrative justice；Administrative management for archives；

行政裁決屬于行政司法行為。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和檔案法制建設(shè)進(jìn)程加快，檔案行政裁決已經(jīng)出現(xiàn)在我們?nèi)粘５臋n案行政管理工作之中，成為我們必須面對的一項(xiàng)重要工作內(nèi)容。由于檔案行政管理機(jī)關(guān)對檔案行政裁決的實(shí)踐不多，因而大多數(shù)檔案工作者對其了解不多，相關(guān)的理論研究成果也十分稀少。

1 檔案行政裁決的概念

關(guān)于檔案行政裁決的概念，檔案學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界尚無界定。法學(xué)界學(xué)者胡建淼、吳恩玉曾作出過一般性概括。[1]筆者依據(jù)現(xiàn)有的研究成果，認(rèn)為檔案行政裁決是指檔案行政主體依照法律授權(quán)，以中間人的身份對平等主體之間發(fā)生的、與檔案行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的、特定的檔案民事糾紛進(jìn)行審查并作出裁決的具體檔案行政行為。

2 檔案行政裁決的特征

（一）檔案行政裁決的主體是法律法規(guī)授權(quán)的行政機(jī)關(guān)。楊紅衛(wèi)認(rèn)為，民事法律主體因發(fā)生爭議而導(dǎo)致的民事糾紛的解決，一般以人民法院裁決為原則，只有經(jīng)法律明確授權(quán)的行政機(jī)關(guān)，才能成為行政裁決的主體。[2]這就是說，并不是任意一個(gè)行政機(jī)關(guān)都可以成為行政裁決的主體。就檔案行政裁決而言，只有對檔案行政管理事務(wù)有管理職權(quán)的檔案行政管理機(jī)關(guān)，經(jīng)相關(guān)法律法規(guī)明確授權(quán)，才能成為檔案行政裁決的主體。在檔案法律法規(guī)中，由于對檔案侵權(quán)糾紛和權(quán)屬糾紛沒有明確規(guī)定，因此，檔案行政管理機(jī)關(guān)是否檔案行政裁決的主體，目前尚存法律缺失。在具體檔案行政執(zhí)法實(shí)踐中，若出現(xiàn)這種情況，只能“通過政府部門進(jìn)行指定管轄”給予解決，這說明《檔案法》的具體規(guī)定已經(jīng)落后于檔案行政執(zhí)法的實(shí)踐。[3]

（二）檔案行政裁決的檔案民事糾紛與檔案行政管理有關(guān)。當(dāng)事人之間發(fā)生了與檔案行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的檔案民事糾紛，是檔案行政裁決的前提。雖然檔案行政管理機(jī)關(guān)通過政府部門指定管轄可以獲得對檔案民事糾紛的裁決權(quán)，但“并非所有的民事權(quán)益都可以作為行政裁決的對象”。[4]只有在民事糾紛與檔案行政管理密切相關(guān)，即該民事糾紛屬于檔案行政管理范疇的情況下，檔案行政管理機(jī)關(guān)才能對該民事糾紛進(jìn)行裁決。從檔案這一特殊領(lǐng)域來講，判別是否與檔案行政事務(wù)（或檔案行政管理活動(dòng)）有密切關(guān)系的標(biāo)準(zhǔn)，我們認(rèn)為，主要應(yīng)有三個(gè)方面：一是是否屬于檔案行政管理部門的監(jiān)督范疇；二是涉及的檔案事務(wù)是否關(guān)系國家利益和社會(huì)公共秩序；三是檔案是否屬于對國家和社會(huì)具有保存價(jià)值或應(yīng)當(dāng)保密的。[5]

（三）檔案行政裁決是一種具體的檔案行政行為。檔案行政管理機(jī)關(guān)依照法律法規(guī)的授權(quán)或通過政府指定管轄的方式針對檔案民事糾紛進(jìn)行裁決，是對已經(jīng)發(fā)生的檔案民事糾紛依其法定職權(quán)作出的法律結(jié)論。這種檔案行政裁決具有具體行政行為的基本特征。檔案行政相對人不服檔案行政裁決的，可依法申請檔案行政復(fù)議或提起檔案行政訴訟。

（四）檔案行政裁決屬檔案行政司法，具有準(zhǔn)司法性質(zhì)。檔案行政裁決是檔案行政管理機(jī)關(guān)行使裁決權(quán)的活動(dòng)，具有法律效力。檔案行政管理機(jī)關(guān)在實(shí)施行政裁決時(shí)，是以第三者的身份居間裁決檔案民事糾紛，因此，裁決是一種特殊的司法行為，所以應(yīng)該遵循必要的司法規(guī)則；同時(shí)，又是以行政機(jī)關(guān)的身份裁決爭議，所以其又是一種行政行為，又應(yīng)當(dāng)依據(jù)一般行政程序來進(jìn)行。[6]

（五）檔案行政裁決是依申請的行政行為。爭議雙方當(dāng)事人在爭議發(fā)生后，可以依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，在法定的期限內(nèi)向檔案行政管理機(jī)關(guān)申請裁決。沒有當(dāng)事人的申請行為，檔案行政管理機(jī)關(guān)不能自行啟動(dòng)裁決程序。

3 檔案行政裁決的種類

根據(jù)我國目前相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，行政裁決分為侵權(quán)糾紛、權(quán)屬糾紛、損害賠償糾紛裁決三種類型。[7]它包括：侵權(quán)糾紛的裁決、補(bǔ)償糾紛的裁決、損害賠償糾紛裁決、權(quán)屬糾紛的裁決、國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)裁決、專利強(qiáng)制許可使用費(fèi)裁決、勞動(dòng)工資裁決、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償裁決、民間糾紛裁決，等等。由于現(xiàn)行檔案法律法規(guī)中對檔案裁決的種類并沒有明確規(guī)定，我們只能將檔案行政裁決籠統(tǒng)地劃分為檔案侵權(quán)糾紛、檔案權(quán)屬糾紛、檔案損害賠償糾紛裁決三種。所謂檔案侵權(quán)糾紛裁決，是指對由于一方當(dāng)事人的合法檔案權(quán)益受到他方的侵犯而產(chǎn)生糾紛的裁決；所謂檔案權(quán)屬糾紛裁決，是指對雙方當(dāng)事人因某一檔案實(shí)體的所有權(quán)或使用權(quán)的歸屬產(chǎn)生爭議的裁決；所謂檔案損害賠償糾紛裁決，是指對一方當(dāng)事人在其合法檔案權(quán)益受到侵害后，要求侵害者給予損害賠償所引起糾紛的裁決。

4 檔案行政裁決的原則

（一）合法原則。行政合法原則是行政法基本原則之一。檔案行政裁決作為一種檔案行政行為，從受理到作出裁決的全過程都必須依法進(jìn)行。既要符合實(shí)體法的要求，也要符合程序法的規(guī)定；既要符合檔案法的專業(yè)性要求，也要符合行政法的一般性規(guī)定。

（二）公平合理原則。檔案行政管理機(jī)關(guān)運(yùn)用行政裁決權(quán)，必須公平、公正、合理。公平合理原則遵守的是民法中平等自愿、公平、誠實(shí)信用和善良風(fēng)俗原則。由于檔案行政裁決針對的是平等主體之間民事爭議，檔案行政管理機(jī)關(guān)在進(jìn)行檔案行政裁決時(shí)就擁有一定自由裁量權(quán)。這樣，檔案行政管理機(jī)關(guān)必須處于獨(dú)立第三人地位，以公斷人身份進(jìn)行裁決。同時(shí)，檔案行政管理機(jī)關(guān)必須客觀全面地認(rèn)定事實(shí)，正確運(yùn)用法律，公開裁定程序，保證雙方當(dāng)事人在法律面前人人平等，以期實(shí)現(xiàn)檔案行政裁決的公平、合理。

（三）回避原則。行政裁決權(quán)是中立性權(quán)力，任何人不能作為自己案件的法官，裁判者不能偏心，必須保持不偏不倚的立場，平等地對待糾紛的雙方當(dāng)事人。[8]檔案行政管理機(jī)關(guān)在檔案行政裁決中要做到超脫于雙方當(dāng)事人，處于中立地位，就必須實(shí)行回避原則。執(zhí)行檔案行政裁決權(quán)的檔案行政管理機(jī)關(guān)工作人員，如果與被裁決的民事爭議或爭議的雙方當(dāng)事人有直接或間接的法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，應(yīng)當(dāng)依當(dāng)事人的申請或主動(dòng)退出糾紛的裁決。如果本應(yīng)回避的公務(wù)人員未回避，該行政主體在作出裁決的過程中就喪失了中立地位的公斷人性質(zhì)，由此作出的裁決便是程序違法的無效行政行為，這種作為既踐踏了行政合理原則，也蹂躪了民法的公平、正義的理性內(nèi)核。[9]

（四）先行調(diào)解原則。由于檔案行政裁決處理的是與檔案行政管理有關(guān)的檔案民事爭議，而調(diào)解是民事訴訟的必經(jīng)程序，因此，完全可以將檔案行政調(diào)解作為檔案行政裁決的前置程序。調(diào)解作為解決糾紛的一種手段和制度，有著其獨(dú)特的作用，它可以減少訴訟，節(jié)省費(fèi)用和有利于安定團(tuán)結(jié)。[10]檔案行政管理機(jī)關(guān)進(jìn)行檔案行政裁決時(shí)應(yīng)當(dāng)充分尊重當(dāng)事人的意志，如果當(dāng)事人雙方自愿要求調(diào)解，那么檔案行政管理機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)解。

（五）裁決與調(diào)查相分離原則。檔案行政管理機(jī)關(guān)對有關(guān)檔案行政相對人權(quán)利義務(wù)問題作出決定，調(diào)查與作出裁決的職能必須實(shí)行分離。即負(fù)責(zé)調(diào)查的檔案行政管理機(jī)關(guān)工作人員不能參與檔案行政裁決，負(fù)責(zé)裁決的檔案行政管理機(jī)關(guān)工作人員原則上應(yīng)當(dāng)由沒有參與調(diào)查的檔案行政管理機(jī)關(guān)工作人員擔(dān)任。因?yàn)闄n案行政裁決糾紛往往發(fā)生在檔案行政管理機(jī)關(guān)行使檔案行政管理權(quán)過程中，檔案行政管理機(jī)關(guān)中某一內(nèi)部機(jī)構(gòu)或某一工作人員對其中違法行為處理完后應(yīng)將涉及賠償、確權(quán)等民事爭議交由另一內(nèi)部機(jī)構(gòu)或其他工作人員裁決，可以避免檔案行政管理機(jī)關(guān)工作人員對違法一方當(dāng)事人存有偏見，可以防止檔案行政管理機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行檔案行政裁決時(shí)先入為主，避免出現(xiàn)先行裁決再收集調(diào)查事實(shí)證據(jù)的做法。

（六）效率原則?，F(xiàn)代立法、執(zhí)法與司法都需

要注意符合經(jīng)濟(jì)效率原則。檔案行政管理機(jī)關(guān)在進(jìn)行檔案行政裁決時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵守法定時(shí)限，不拖延；積極履行法定職責(zé)，不推諉；提高辦事效率，不扯皮；真正為公民、法人和其他組織提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

5 檔案行政裁決運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)建

構(gòu)建檔案民事糾紛解決機(jī)制——檔案行政裁決有較為迫切現(xiàn)實(shí)需要。當(dāng)前應(yīng)盡快開展三方面工作。

（一）明確檔案行政裁決的法律地位?，F(xiàn)行檔案法律法規(guī)缺乏對檔案行政裁決的明確規(guī)定，進(jìn)而導(dǎo)致實(shí)踐中檔案行政管理機(jī)關(guān)缺乏法律依據(jù)去行使對檔案民事糾紛的行政裁決權(quán)，一旦遇到相關(guān)當(dāng)事人的行政裁決請求只能進(jìn)行行政調(diào)解，使檔案民事糾紛無法通過行政渠道化解。因此，有必要通過修改已有法律法規(guī)或制定專門法規(guī)來明確檔案行政裁決的地位，為裁決檔案民事糾紛提供法律依據(jù)。

（二）規(guī)范檔案行政裁決的程序。檔案行政裁決的程序是檔案行政管理機(jī)關(guān)裁決檔案民事糾紛所采取和必須遵循的步驟和方式。歸納相關(guān)法律規(guī)定和檔案行政管理實(shí)踐，檔案行政裁決的程序應(yīng)當(dāng)包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：申請和受理——啟動(dòng)檔案行政裁決的初始環(huán)節(jié)；回避與調(diào)查——檔案行政裁決中不可或缺的重要環(huán)節(jié)；聽證與對質(zhì)——檔案行政裁決中體現(xiàn)公正的環(huán)節(jié)；調(diào)解與裁決——檔案行政裁決的終端環(huán)節(jié)；執(zhí)行——檔案行政裁決的后續(xù)環(huán)節(jié)。

（三）加強(qiáng)檔案行政裁決專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)，提高檔案行政裁決人員專業(yè)與法律素養(yǎng)。檔案行政裁決人員檔案專業(yè)技能和法律水平高低直接影響檔案行政裁決這一新的民事糾紛解決機(jī)制效能發(fā)揮。加強(qiáng)檔案行政裁決專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)，提高檔案行政裁決人員專業(yè)與法律素養(yǎng)是檔案法制建設(shè)和依法行政實(shí)踐中的一項(xiàng)長期而重要的任務(wù)。

﹡本文為2013年度國家社科基金項(xiàng)目《依法治檔研究》（項(xiàng)目編號(hào)：13BTQ068）的階段成果。

參考文獻(xiàn)：

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（作者單位：陳忠海，鄭州大學(xué)信息管理學(xué)院；吳雁平，開封市檔案局 來稿日期：2013-12-16）