有效治理高校津補(bǔ)貼發(fā)放亂象的思考
——以某省為例

●趙松 李娜

有效治理高校津補(bǔ)貼發(fā)放亂象的思考
——以某省為例

●趙松 李娜

黨的十八屆三中全會(huì)公報(bào)指出，改革收入分配制度，形成合理有序的收入分配格局，促進(jìn)社會(huì)公平正義，是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、完善社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制的重要內(nèi)容。為促進(jìn)收入分配政策的有效執(zhí)行，促進(jìn)合理有序收入分配格局形成，筆者對(duì)某省高等學(xué)校職工薪酬和津補(bǔ)貼發(fā)放情況進(jìn)行了調(diào)研，發(fā)現(xiàn)高校違反有關(guān)收入分配政策、肆意發(fā)放津補(bǔ)貼的現(xiàn)象普遍存在。本著規(guī)范管理、促進(jìn)改革的目的，對(duì)被調(diào)研的高校有關(guān)濫發(fā)津補(bǔ)貼現(xiàn)象進(jìn)行了整理分析，并從強(qiáng)化管理的視角提出甄別對(duì)待、疏堵結(jié)合的治理思路。

一、高校超規(guī)定發(fā)放津補(bǔ)貼基本情況及主要特點(diǎn)

本次調(diào)研，共涉及某省44所高等學(xué)校，同時(shí)延伸調(diào)研了上述高校所屬企事業(yè)單位21戶(hù)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，高校超規(guī)定發(fā)放津補(bǔ)貼呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：

（一）濫發(fā)津補(bǔ)貼情況普遍

44所高校中，其中有27所存在或輕或重的超規(guī)定發(fā)放津補(bǔ)貼問(wèn)題，占到所調(diào)研總體的61.36%。高校已經(jīng)成為突破收入分配制度、違反規(guī)定發(fā)放津補(bǔ)貼的“重災(zāi)區(qū)”。

（二）項(xiàng)目名稱(chēng)繁多

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，27所存在超規(guī)定發(fā)放津補(bǔ)貼的高校中，總計(jì)出現(xiàn)30余種名目不一的津補(bǔ)貼：按時(shí)節(jié)分，有冬季補(bǔ)貼、夏季補(bǔ)貼、教師節(jié)補(bǔ)助、“三八”節(jié)補(bǔ)助、春節(jié)福利、中秋節(jié)福利等；按用途分，有監(jiān)考補(bǔ)助、公車(chē)損耗補(bǔ)貼、通訊補(bǔ)助、運(yùn)動(dòng)會(huì)補(bǔ)助、美測(cè)補(bǔ)助、迎新補(bǔ)助、績(jī)效工資（規(guī)定外發(fā)放）、評(píng)估補(bǔ)助等；按對(duì)象分，有行政人員獎(jiǎng)、領(lǐng)導(dǎo)車(chē)損補(bǔ)貼、崗位津貼（標(biāo)準(zhǔn)外發(fā)放）、處級(jí)以上干部通訊補(bǔ)助、正式工綜合責(zé)任津貼、總務(wù)職工工作津貼款等。其中較為普遍存在一種用途不明、普遍發(fā)放的名為“校內(nèi)津貼”。

（三）發(fā)放金額巨大

據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅2012年一年，27所學(xué)校超規(guī)定發(fā)放的津補(bǔ)貼總額達(dá)3.70億元，占到44所高校工資福利性支出總額16.08億元的23%。調(diào)研中還了解到，個(gè)別高校中校領(lǐng)導(dǎo)、教授、院（系）負(fù)責(zé)人等部分人員，一年內(nèi)領(lǐng)取的超規(guī)定發(fā)放的津補(bǔ)貼可達(dá)到近十萬(wàn)元，加之符合規(guī)定的工資、績(jī)效工資和獎(jiǎng)金等，年收入超過(guò)二十萬(wàn)元，普通行政教學(xué)與人員收入也超過(guò)十萬(wàn)元。

（四）資金來(lái)源多樣

一是來(lái)源于獨(dú)立學(xué)院合作辦學(xué)收入。作為國(guó)家推進(jìn)高等教育大眾化而產(chǎn)生的新生事物，獨(dú)立學(xué)院近年來(lái)發(fā)展迅速，但是對(duì)于獨(dú)立學(xué)院體制機(jī)制規(guī)范方面的軟件建設(shè)卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于硬件的發(fā)展，特別是與主體學(xué)校的責(zé)權(quán)利關(guān)系、資源配置等。實(shí)際運(yùn)作中，主體院校以資源使用費(fèi)、合作辦學(xué)款、投資收益等多種名目，根據(jù)需要非常隨意地從獨(dú)立學(xué)院收取費(fèi)用，主要用于預(yù)算外經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，其中很大一部分開(kāi)支是超規(guī)定發(fā)放津補(bǔ)貼。二是國(guó)有資源有償使用收入，主要是房屋出租出借收入。近年來(lái)，關(guān)于事業(yè)單位房屋出租出借收入是否應(yīng)繳財(cái)政問(wèn)題一直未得到明確，甚至是財(cái)政部門(mén)內(nèi)部都未有定性的說(shuō)法。按照財(cái)政部門(mén)國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)有關(guān)規(guī)定，事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)出租出借取得的收入納入單位預(yù)算統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理，與行政單位取得的此項(xiàng)收入要“按照政府非稅收入管理的規(guī)定，實(shí)行‘收支兩條線(xiàn)’管理”形成鮮明的對(duì)比，不上繳財(cái)政。而根據(jù)財(cái)政部門(mén)預(yù)算管理機(jī)構(gòu)關(guān)于將按預(yù)算外資金管理的收入納入預(yù)算管理的規(guī)定，各部門(mén)各單位國(guó)有資產(chǎn)出租出借收入全部上繳同級(jí)國(guó)庫(kù)，財(cái)政部門(mén)關(guān)于事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)出租出借取得的收入管理政策內(nèi)部形成沖突。正因政策制度的不明晰，且隨著近年來(lái)各高?；ㄒ?guī)模的大肆擴(kuò)張，很多高校利用國(guó)有資源有償使用收入特別是房屋出租出借收入作為其預(yù)算撥款之外調(diào)劑收支的平衡器，其中主要用于超規(guī)定發(fā)放津補(bǔ)貼。據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，27所存在超規(guī)定發(fā)放津補(bǔ)貼行為的高校中，過(guò)半數(shù)有利用國(guó)有資源有償使用收入超規(guī)定發(fā)放津補(bǔ)貼的問(wèn)題。三是來(lái)自于后勤食堂等經(jīng)營(yíng)性收入。教育部等五部門(mén)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高等學(xué)校學(xué)生食堂工作的意見(jiàn)》中要求“學(xué)生食堂按照非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理…對(duì)服務(wù)實(shí)體實(shí)行‘零租賃’，免收管理費(fèi)…學(xué)校不得以任何形式從學(xué)生食堂盈利?！钡{(diào)研發(fā)現(xiàn)，尚有部分高校置此禁令于不顧，公然或變相向服務(wù)實(shí)體收取費(fèi)用，充實(shí)“腰包”后擅自開(kāi)支。如某高校近年來(lái)以干洗費(fèi)、蒸汽費(fèi)、消毒費(fèi)等之名、行管理費(fèi)之實(shí)向食堂承包戶(hù)收取費(fèi)用146.99萬(wàn)元。四是截留其他非稅收入，如應(yīng)繳財(cái)政專(zhuān)戶(hù)學(xué)費(fèi)款、培訓(xùn)費(fèi)收入、聯(lián)合辦學(xué)學(xué)費(fèi)等，大部分用于超規(guī)定發(fā)放津補(bǔ)貼、提高職工待遇。

二、高校超規(guī)定發(fā)放津補(bǔ)貼原因分析

為規(guī)范收入分配、平衡薪酬水平并體現(xiàn)獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的指導(dǎo)思想，各級(jí)政府在不斷探索完善事業(yè)單位薪酬管理制度。2006年，人事部、財(cái)政部印發(fā)《事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革方案》（國(guó)人部發(fā)[2006]56號(hào)），并配套以《事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革實(shí)施辦法》（國(guó)人部發(fā)[2006]59號(hào)）和《關(guān)于公務(wù)員工資制度改革和事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革實(shí)施中有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》（國(guó)人部發(fā)[2006]88號(hào)），結(jié)合當(dāng)前國(guó)情推行績(jī)效工資制度改革。績(jī)效工資改革方案確立了事業(yè)單位實(shí)行分級(jí)管理、總量核定、自主分配、激勵(lì)約束的崗位績(jī)效工資制度，明確新的收入分配制度如并軌后，各地區(qū)、各部門(mén)和各事業(yè)單位要嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家的政策規(guī)定，一律不得在國(guó)家收入分配政策以及工資列支渠道之外，直接或變相發(fā)放津貼、補(bǔ)貼和獎(jiǎng)金。高等教育學(xué)校作為公益類(lèi)事業(yè)單位，實(shí)行績(jī)效工資后教職工收入大幅增加，但為何還要冒天下之大不韙，屢屢違反規(guī)定多方籌措、巧立名目發(fā)放津補(bǔ)貼呢？調(diào)研發(fā)現(xiàn)其原因主要有：

（一）體制變化的衍生品

在教育產(chǎn)業(yè)化特別是高等教育產(chǎn)業(yè)化體制下，民間資本打破政策制度壁壘，本著“逐利”的目的如開(kāi)閘洪水般涌入高等教育行業(yè)。各高校也紛紛舉起產(chǎn)業(yè)化大旗，大肆引入民間資本，聯(lián)合辦學(xué)、合作經(jīng)營(yíng)、商業(yè)活動(dòng)等盈利性行為逐漸增加。原來(lái)體制下長(zhǎng)期墨守清規(guī)、一心教書(shū)育人的高校儼然成為一個(gè)商業(yè)機(jī)構(gòu)，投資收益、辦學(xué)分紅、培訓(xùn)收入等體制外的收入源源不斷，使得原本屬于“窮廟”的高校一夜暴富。在政策制度對(duì)高校產(chǎn)業(yè)化形成收入尚未有明確規(guī)定的前提下，提高職工待遇、改善辦學(xué)環(huán)境成為各高校經(jīng)營(yíng)所得資金最合理的流向，超規(guī)定發(fā)放津補(bǔ)貼也就順理成章。

（二）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)影響的結(jié)果

雖然高校教職工薪酬水平近年來(lái)不斷提高，尤其是實(shí)施績(jī)效工資改革后更是明顯增加，但橫向相對(duì)于金融、地產(chǎn)、能源、電信等其它市場(chǎng)熱門(mén)產(chǎn)業(yè)單位相比總體上是依然偏低，這與高校知識(shí)技術(shù)密集、高層次人才集中、國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展的特點(diǎn)不相適應(yīng)。即使是同行業(yè)內(nèi)，考慮地區(qū)、學(xué)校、學(xué)科、崗位以及績(jī)效工資改革方案的因素，高校教師個(gè)體間薪酬水平差距也很大。在人才資源流動(dòng)頻繁的今天，各高校提高薪酬待遇以留住人才，成為迫不得已的選擇。調(diào)研中了解到，某高校近十年來(lái)由于薪酬待遇問(wèn)題，有大約120余名教師選擇離職，紛紛奔赴待遇水平更高的“北上廣”或沿海城市高校任教。另一重點(diǎn)高校2013年計(jì)劃招聘5名博士研究生，但即使給出無(wú)償提供住房、有津補(bǔ)貼發(fā)放等條件，但也僅僅招收到1名。

（三）缺乏有效監(jiān)管的后果

眾所周知，凡是所謂“體制內(nèi)單位”，“隱性福利”是一個(gè)國(guó)人皆知的“秘密”，全社會(huì)如此，高校也如此。雖然各級(jí)監(jiān)管主體針對(duì)濫發(fā)津補(bǔ)貼的問(wèn)題進(jìn)行過(guò)無(wú)數(shù)次的清理整頓，甚至舉起“對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)、直接責(zé)任人要嚴(yán)肅處理，按照組織程序一律先予以免職，再依據(jù)黨紀(jì)政紀(jì)和有關(guān)法律規(guī)定追究責(zé)任”的大棒，但受法不責(zé)眾、不患寡而患不均等思維的影響，治理整頓效果平平，超規(guī)定發(fā)放津補(bǔ)貼的“韭菜”割了一茬長(zhǎng)一茬，相關(guān)人事、工資及行業(yè)主管和行政監(jiān)察部門(mén)并未起到應(yīng)有的監(jiān)管作用。監(jiān)管缺乏約束力和長(zhǎng)效性，也是違規(guī)發(fā)放津補(bǔ)貼屢禁不止的原因。

三、幾點(diǎn)建議

對(duì)于高校當(dāng)前普遍存在的超規(guī)定發(fā)放津補(bǔ)貼問(wèn)題，調(diào)研認(rèn)為應(yīng)該立足于當(dāng)前國(guó)情、兼顧高等教育行業(yè)特點(diǎn)、綜合考慮當(dāng)前社會(huì)薪酬水平等多種因素，甄別對(duì)待、疏堵結(jié)合，堅(jiān)持規(guī)范與清理相結(jié)合的原則進(jìn)行。

（一）將普遍發(fā)放的校內(nèi)津貼規(guī)范化，納入到績(jī)效工資范疇，適度提高高校教職工總體薪酬水平

總體而言，高校教職工薪酬水平總體偏低，這也成為部分偏遠(yuǎn)地區(qū)高校教師“北上南下”或校外兼職的主要原因。留不住“高精尖”人才、缺失高端生產(chǎn)要素的人才培育機(jī)構(gòu)，產(chǎn)出的產(chǎn)品自然質(zhì)量不高，制約著高等教育事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。因此，有關(guān)部門(mén)應(yīng)正確認(rèn)識(shí)和理性對(duì)待高校超規(guī)定發(fā)放津補(bǔ)貼問(wèn)題，在綜合調(diào)研的基礎(chǔ)上將目前各高校普遍發(fā)放的校內(nèi)津貼分類(lèi)分級(jí)予以合法化，從而達(dá)到提高高校教職工總體薪酬水平、解決高校留不住人才的問(wèn)題。這也符合《教育法》和事業(yè)單位工資制度改革方案中社會(huì)資源向教育行業(yè)傾斜的設(shè)定。

（二）完善高校產(chǎn)業(yè)化后新生事物配套管理政策，規(guī)范高校資金管理使用

一是要盡快規(guī)范高校合作辦學(xué)有關(guān)規(guī)定，明確主體院校和獨(dú)立學(xué)院的責(zé)權(quán)利，將合作辦學(xué)收入列入政府非稅收入范疇，納入政府預(yù)算統(tǒng)一管理。二是制定后勤社會(huì)化改革后高校后勤管理、資產(chǎn)配置使用等管理制度，避免高校借后勤社會(huì)化的幌子行經(jīng)營(yíng)牟利之實(shí)。三是完善高校科研、培訓(xùn)等收入管理政策。四是合理配置高校資產(chǎn)配置，相關(guān)有償使用收入明確納入預(yù)算。通過(guò)以上幾種途徑，多管齊下扎緊高?！板X(qián)袋子”，較為徹底地堵塞高校濫發(fā)津補(bǔ)貼的口子。

（三）推進(jìn)部門(mén)預(yù)算科學(xué)化精細(xì)化水平，逐步促進(jìn)高校內(nèi)部管理控制制度完善

預(yù)算編制要進(jìn)一步摸清高校預(yù)算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的底子，尤其是全面掌握各高校預(yù)算收入的能力，并按照“量入為出”的原則，科學(xué)精細(xì)安排高校財(cái)政支出預(yù)算。同時(shí)，有關(guān)部門(mén)要督促指導(dǎo)各高校完善預(yù)算內(nèi)收入、經(jīng)營(yíng)性收入管理控制制度，規(guī)范高校經(jīng)費(fèi)開(kāi)支審核制度，強(qiáng)化對(duì)濫發(fā)津補(bǔ)貼行為的控制。

（四）加強(qiáng)高校濫發(fā)津補(bǔ)貼行為監(jiān)督檢查和懲處力度

對(duì)于津補(bǔ)貼發(fā)放合理規(guī)范后仍想方設(shè)法籌措資金、千方百計(jì)巧立名目發(fā)放津補(bǔ)貼的，教育行業(yè)主管部門(mén)應(yīng)加大監(jiān)督檢查和懲處力度，強(qiáng)化對(duì)主要校領(lǐng)導(dǎo)的問(wèn)責(zé)，并建立與人事選調(diào)、考核評(píng)優(yōu)相互聯(lián)系的懲處機(jī)制?！?/p>

山西省會(huì)計(jì)服務(wù)中心、山西省財(cái)政廳駐太原市財(cái)政監(jiān)察處）

（本欄目責(zé)任編輯：阮靜）