稅收征管改革的歷史演進(jìn)及其現(xiàn)狀*

□ 羅一帆

（湖南稅務(wù)高等?？茖W(xué)校，湖南 長沙 410116）

一 稅收征管改革的歷史演進(jìn)

自建國起至現(xiàn)在，中國稅收征管模式經(jīng)歷了以下幾個五個發(fā)展階段（見下表，具體內(nèi)容見表后敘述）：

征管模式 時間 特點 優(yōu)點 缺點稅務(wù)專管員專責(zé)管理模式 1950－1990 一人進(jìn)廠、各稅統(tǒng)管、征管查合一 與計劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng) 征納雙方權(quán)利義務(wù)不清；權(quán)力缺乏制約分離模式 1991－1996 征收、管理、稽查三分離，或征收（管）、檢（管）查兩分離基本劃清征管查各環(huán)節(jié)的職責(zé)及分工征納雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系模糊自行申報模式 1997－2003 30字的征管模式 以計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托實行集中征收查錯能力不高；稽查震懾力不強(qiáng)強(qiáng)化管理模式 2004－2011 34字的征管模式＋稅管員制度通過納稅服務(wù)、納稅評估審計管控稅源信息管稅能力不足風(fēng)險管理模式 2012－現(xiàn)在 引入風(fēng)險管理理念；推行稅源專業(yè)化管理閉環(huán)式管理團(tuán)隊化運作風(fēng)險識別與分析能力低

（一）稅務(wù)專管員專責(zé)管理模式（1950～1990）

自1950年至1990年間，我國實行了稅務(wù)專管員專責(zé)管理模式，其基本特征表現(xiàn)為“一人進(jìn)廠、各稅統(tǒng)管、征管查合一”。這是一種全能型的管理制度。該模式的征管組織架構(gòu)比較簡單，征評管核查等事項由專管員一人承擔(dān)，按經(jīng)濟(jì)成份、行業(yè)等設(shè)置征管工作崗位，由稅務(wù)專管員上門收稅。該模式的優(yōu)點是與計劃經(jīng)濟(jì)條件下經(jīng)濟(jì)性質(zhì)單一、企業(yè)分工簡單、經(jīng)濟(jì)規(guī)模較小、稅制結(jié)構(gòu)簡單、征管專業(yè)化水平不高相適應(yīng)。然而，當(dāng)經(jīng)濟(jì)類型、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與稅制結(jié)構(gòu)發(fā)生較大變化后，該制度逐漸顯現(xiàn)出了不足。例如，稅收征管各環(huán)節(jié)的涉稅事項全部由專管員一人完成，專管員的自身業(yè)務(wù)素質(zhì)決定了征管質(zhì)效；專管員集征、評、管、核、查于一身，行政裁量權(quán)過大，缺乏監(jiān)督制約機(jī)制，征納雙方權(quán)利義務(wù)不清；隨著納稅人數(shù)量的不斷增加，單純依靠增加專管員數(shù)量已難以滿足征管現(xiàn)實需要。

（二）“征、管、查”三分離模式（1991 ～1996）

為了克服稅務(wù)專管員專責(zé)管理模式的缺陷，1989年，國家稅務(wù)局印發(fā)《關(guān)于全國稅收征管改革的意見》。根據(jù)該意見，1990年全國征管工作會議確立了“征收、管理、稽查三分離或征收（管）、檢（管）查兩分離”的征管模式。1991年在全國范圍推廣“兩分離”或“三分離”。分離模式是由全能型的管理制度向按征管職能分工的專業(yè)化管理轉(zhuǎn)變。在稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部分設(shè)征收、管理和稽查三個不同的職能部門，三類崗位的人員具有各自不同的職責(zé)權(quán)限。從組織內(nèi)部而言，該模式明確了三個機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍、業(yè)務(wù)流程與工作規(guī)范，根據(jù)人員的不同特點、專長配置三個崗位，優(yōu)化了組織結(jié)構(gòu)，形成了分權(quán)制衡機(jī)制，提高了稅源管理質(zhì)效；從組織外部而言，分離模式適應(yīng)了當(dāng)時中國市場經(jīng)濟(jì)改革不斷深入、納稅人數(shù)量增多、市場分工和專業(yè)化水平不斷發(fā)展的形勢。但是，該模式未將管理方式由“管戶”變?yōu)椤肮苁隆?，那些本該由納稅人承擔(dān)的涉稅事項依然由稅務(wù)人員包攬著，致使稅務(wù)機(jī)關(guān)人手不夠的矛盾沒有得到根本性解決，部分地區(qū)的矛盾反而更加突出了。

（三）納稅人自行申報模式（1997～2003）

1995年，國家稅務(wù)總局提出了“以納稅申報和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收，重點稽查”的30字的征管模式。為實現(xiàn)這一模式的要求，1997年國家稅務(wù)總局在《關(guān)于深化稅收征管改革方案》提出了建立“一個制度，四個體系”的總體改革目標(biāo)。一個制度，就是建立納稅人自行申報納稅制度。四個體系，就是建立以稅務(wù)機(jī)關(guān)和社會中介組織相結(jié)合的服務(wù)體系、以計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托的管理監(jiān)控體系、人工與計算機(jī)結(jié)合的稽查體系和以征管功能為主的機(jī)構(gòu)設(shè)置體系。

實踐證明，這一時期的稅收征管出現(xiàn)了“責(zé)任淡化、疏于管理”的問題。一方面，1997年取消專管員之后，征收、管理和稽查部門之間脫節(jié)，稅源分析與監(jiān)控弱化；另一方面，當(dāng)時的稅務(wù)機(jī)關(guān)并不具備及時發(fā)現(xiàn)與處理應(yīng)報未報、申報有誤等問題的能力，稅務(wù)稽查也未起到對偷、逃、抗、騙稅等嚴(yán)重違法行為的震懾作用?？傊?，舊的制度（專管員制度）已經(jīng)取消，新的制度（納稅人自行申報與“征、管、查”三分離）又帶來新的問題，致使稅收征管工作陷入尷尬境地。

（四）強(qiáng)化管理模式（2004～2011）

為打破征管工作的尷尬境地，國家稅務(wù)總局于2003年提出稅收管理要走“科學(xué)化、精細(xì)化”的道路，這一工作思路引領(lǐng)了2004年至2011年的稅收征管改革。2004年，國家稅務(wù)總局在原30字征管模式中加入了“強(qiáng)化管理”，變成了34字征管模式。在具體做法上，同時采取恢復(fù)老辦法與嘗試新辦法兩種改革路徑。

恢復(fù)老辦法，就是建立稅收管理員制度。2005年國家稅務(wù)總局制定了《稅收管理員制度（試行）》（國稅發(fā)［2005］40號文）。雖然恢復(fù)了管理員的老辦法，但這一時期的稅收管理員工作職責(zé)范圍更廣。其主要職責(zé)可概括為稅收管理員要當(dāng)好“十員”，即當(dāng)好政策宣傳員、辦稅輔導(dǎo)員、戶籍管理員、調(diào)查核實員、催報催繳員、信息采集員、評估約談員、日常檢查員、檔案管理員、文書（資料）送達(dá)員。但稅收管理員制度規(guī)定稅管員不直接征收稅款、不直接審批減免稅、不開展稅務(wù)稽查和不直接進(jìn)行稅務(wù)行政處罰的“四不管”。所以，它與建國初期的稅收專管員制度有明顯的不同。

嘗試新辦法，就是在縱向（納稅服務(wù)、納稅評估、風(fēng)險管理等）與橫向（選擇部分地區(qū)進(jìn)行稅源管理專業(yè)化改革試點）上同時推進(jìn)多項改革舉措。

一是建立與完善納稅服務(wù)制度。2003年總局征管司下設(shè)納稅服務(wù)處；2005年出臺《納稅服務(wù)工作規(guī)范（試行）》；2008年，總局成立獨立的納稅服務(wù)司，將原稅收征管司、辦公廳、信息中心的納稅服務(wù)職能進(jìn)行整合；2009年7月9日，全國稅務(wù)系統(tǒng)納稅服務(wù)工作會議在浙江召開。以納稅服務(wù)為主題召開全國性稅務(wù)工作會議，標(biāo)志著我國納稅服務(wù)工作步入了科學(xué)化、規(guī)范化的發(fā)展階段。國務(wù)院原副總理李克強(qiáng)對會議召開作出了重要批示：“要優(yōu)化稅收服務(wù)，堅持公平、公正執(zhí)法，保障納稅人合法權(quán)益?！?012年出臺了《十二五時期納稅服務(wù)發(fā)展規(guī)劃》。這一時期的納稅服務(wù)主要通過辦稅服務(wù)廳、稅務(wù)網(wǎng)站、12366納稅服務(wù)熱線三個平臺加以實現(xiàn)。

二是建立納稅評估制度，引入風(fēng)險管理理念，推行稅源專業(yè)化管理。2005年國家稅務(wù)總局出臺《納稅評估管理辦法（試行）》；2009年引入風(fēng)險管理理念，制定了《大企業(yè)納稅遵從風(fēng)險管理指引》。2009年6月全國稅收征管和科技工作會議提出要建立“信息化、專業(yè)化、立體化”的稅源管理體系”，指出稅源管理專業(yè)化就是突破現(xiàn)有按屬地、劃片管戶的單一方式，根據(jù)稅源的實際情況和管理的不同特點，優(yōu)化人力資源配置，實行對外按納稅人屬地、規(guī)模、行業(yè)、風(fēng)險等分類，對內(nèi)在堅持管戶與管事相結(jié)合的同時探索按重要事項、環(huán)節(jié)等實行個人和團(tuán)隊相結(jié)合的專業(yè)化管理。2009年12月全國稅務(wù)工作會議提出積極探索和研究稅源專業(yè)化管理要求。2010年10月國家稅務(wù)總局決定在安徽國稅、廣東國稅、江蘇國稅、河南國稅、上海國稅、青島國稅、廣東地稅、山東地稅等8家單位開展稅源專業(yè)化管理試點。為深入開展試點工作，國家稅務(wù)總局印發(fā)了《關(guān)于開展稅源專業(yè)化管理試點工作的指導(dǎo)意見》，對稅源專業(yè)化管理的重要意義、指導(dǎo)思想、基本原則、主要內(nèi)容和試點的實施要求進(jìn)行了明確。2010年12月全國稅務(wù)工作會議提出必須堅持稅源專業(yè)化管理工作方式。至此，稅源專業(yè)化管理已由基層稅務(wù)部門自發(fā)開展的探索實踐上升為總局推進(jìn)全國新一輪稅源管理改革的戰(zhàn)略決策部署。2011年9月全國稅收征管科技工作會議在安徽省合肥市召開，會議的主題是積極穩(wěn)妥地推進(jìn)稅源專業(yè)化管理。

三是加快信息化建設(shè)?！耙粋€平臺、兩級處理、三個覆蓋、四個系統(tǒng)”的金稅工程是我國稅收征管信息化的代表性成果。在信息化建設(shè)過程中，特別注重加強(qiáng)信息資源整合，包括現(xiàn)有信息資源的整合與利用以及信息數(shù)據(jù)的集中處理。

四是初步明確納稅人的權(quán)利與義務(wù)。2011年，國家稅務(wù)總局發(fā)布《國家稅務(wù)總局關(guān)于納稅人權(quán)利與義務(wù)的公告》。公告明確了納稅人（或扣繳義務(wù)人）的十四項權(quán)利與十項義務(wù)。

（五）風(fēng)險管理模式（2012～現(xiàn)在）

2012年7月全國稅務(wù)系統(tǒng)深化稅收征管改革會議提出了深化稅收征管改革的總體戰(zhàn)略部署是，“以鄧小平理論、三個代表’重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，牢記為國聚財、為民收稅的神圣使命，圍繞服務(wù)科學(xué)發(fā)展、共建和諧稅收的工作主題，構(gòu)建以明晰征納雙方權(quán)利和義務(wù)為前提、以風(fēng)險管理為導(dǎo)向、以專業(yè)化管理為基礎(chǔ)、以重點稅源管理為著力點、以信息化為支撐的現(xiàn)代稅收征管體系?！睍h要求各級稅務(wù)機(jī)關(guān)圍繞上述改革總體目標(biāo)，強(qiáng)化工作措施，具體組織實施，確保稅收征管改革任務(wù)的落實。2012年11月總局出臺《稅源管理辦法（討論稿）》《關(guān)于進(jìn)一步深化稅收征管改革的方案（討論稿）》《十二五時期稅收征管工作規(guī)劃（討論稿）》三個文件的討論稿。2012～2013年，總局出臺了《關(guān)于規(guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán)工作的指導(dǎo)意見》《國家稅務(wù)總局關(guān)于加強(qiáng)納稅人權(quán)益保護(hù)工作的若干意見》（稅總發(fā)［2013］15號）的規(guī)范性文件。

二 現(xiàn)行稅收征管現(xiàn)狀及存在的主要問題

過去幾十年特別是2004年以來，中國稅收征管改革取得了一系列重要成果，但從目前稅收征管現(xiàn)狀看，仍存在一些深層次的問題。

（一）缺乏一以貫之的改革目標(biāo)

從上世紀(jì)90年代開始，我國的稅收征管領(lǐng)域進(jìn)行了多次改革，并取得了很多成功經(jīng)驗，總體改革思路與方向是對的，先后提出了“普遍推行納稅申報，積極推行稅務(wù)代理，建立征、管、查三位一體的新格局”，“30字征管模式”到“34字征管模式”，期間還提出了“集中征收、分類管理、一級稽查”和“集中征收、屬地管理、統(tǒng)一稽查”，以及“專業(yè)化加信息化”、“科技加管理”、“一加三”，實施科學(xué)化、精細(xì)化管理到推行專業(yè)化、信息化管理。通過上述措施，使征管模式具有了一些現(xiàn)代化的特點與理念。但總體來看，征管改革方案總體上缺乏科學(xué)性和系統(tǒng)性，在具體目標(biāo)設(shè)計和具體改革舉措上，一直沒有形成一個長期的、統(tǒng)一的、穩(wěn)定的提法，階段性、碎片化現(xiàn)象明顯，多數(shù)改革成果屬于“干中學(xué)”的產(chǎn)物，缺乏一個明確的一以貫之的改革目標(biāo)。各項改革多屬于單兵突進(jìn)的狀態(tài)，即使部分內(nèi)容有橫向聯(lián)系，但也不夠緊密，缺少系統(tǒng)性，在客觀上造成了各地稅務(wù)機(jī)關(guān)在認(rèn)識和思想上的不統(tǒng)一，也造成了各地稅務(wù)機(jī)關(guān)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、崗責(zé)分工、征管方式、工作規(guī)程和具體做法上的不統(tǒng)一，制約和影響了稅收征管改革一體化的進(jìn)程和質(zhì)量。

（二）現(xiàn)代化的納稅服務(wù)體系還未真正建立起來

現(xiàn)代化的納稅服務(wù)體系應(yīng)當(dāng)包括以納稅人需求理論和稅法遵從理論為支撐的理論體系；以法律、法規(guī)為依據(jù)的制度體系；以標(biāo)準(zhǔn)化的辦稅服務(wù)廳、規(guī)范化的稅務(wù)網(wǎng)站群、專業(yè)化的納稅服務(wù)熱線為載體的平臺體系；以“稅法宣傳、納稅咨詢、辦稅服務(wù)、權(quán)益保護(hù)、信用管理、社會協(xié)作”六項任務(wù)為導(dǎo)向的業(yè)務(wù)體系；以科學(xué)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、專業(yè)的人才隊伍為重點的保障體系；以減輕辦稅負(fù)擔(dān)、持續(xù)提高納稅人滿意度、稅法遵從度為目標(biāo)的考評體系。

對照上述體系的要求，現(xiàn)實工作中納稅服務(wù)的不足主要表現(xiàn)為：一是制度體系不健全，服務(wù)理念有了，但對應(yīng)的服務(wù)制度和體系還不完善，與納稅服務(wù)相適應(yīng)的崗位職責(zé)、工作流程、工作標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任追究、質(zhì)量管理、監(jiān)督控制等還沒有形成有機(jī)整體；二是納稅服務(wù)大多只重視稅中服務(wù)，忽視稅前、稅后服務(wù)；注重服務(wù)形式、不注重服務(wù)效果的現(xiàn)象較普遍，導(dǎo)致納稅服務(wù)專業(yè)化水平較低，對大企業(yè)的個性化服務(wù)明顯不足；三是納稅服務(wù)的社會化格局尚未真正建立，稅務(wù)代理機(jī)構(gòu)等社會化服務(wù)組織還沒有被大多數(shù)納稅人所接受，稅務(wù)中介服務(wù)不規(guī)范，制約了納稅服務(wù)業(yè)務(wù)的進(jìn)一步拓展。

（三）稅管員制度不適應(yīng)征管需要，基礎(chǔ)管理薄弱

1、《稅收管理員制度》（以下簡稱《制度》）不適應(yīng)現(xiàn)代稅收管理需要，管事太多，責(zé)任太重，風(fēng)險很大；《制度》的有些條款與相關(guān)法律、法規(guī)重復(fù)；《制度》中缺乏切實可行的績效考核辦法和激勵措施；不適應(yīng)稅源專業(yè)化管理需要。

2、對納稅申報的控管不力。主要表現(xiàn)在三個方面：一是申報的準(zhǔn)確率不高，增值稅零負(fù)申報、低稅負(fù)等異常申報率居高不下，少報、瞞報、錯報的情況比較普遍；二是申報管理流于形式，少數(shù)稅務(wù)人員對納稅申報的法律風(fēng)險認(rèn)識不足，當(dāng)期需要入庫多少稅款，就讓納稅人申報多少稅款，違背了應(yīng)收盡收的組織收入基本原則；三是稅務(wù)人員對申報資料分析利用不夠，片面地認(rèn)為只要完成納稅申報表的錄入并按表組織稅款入庫就萬事大吉，從而使得一些少申報、漏申報、不申報的問題不能得到及時發(fā)現(xiàn)及處理。

3、信息管稅能力不高。一是涉稅信息采集不全面，大多只有納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營范圍、經(jīng)營方式、資本金、職工人數(shù)、分支機(jī)構(gòu)等基礎(chǔ)登記信息，以及稅種申報信息、財務(wù)報表信息，而納稅人的原材料采購、單位產(chǎn)品料工費的消耗等信息則殘缺不全，甚至沒有。二是稅務(wù)機(jī)關(guān)務(wù)職能部門采集信息“各自為政”，采集的信息缺乏共享，造成納稅人對稅務(wù)機(jī)關(guān)的涉稅信息采集采取抵觸和敷衍塞責(zé)的態(tài)度。不同崗位的稅務(wù)人員對涉稅信息的抽樣分析比對“各自為戰(zhàn)”，沒有統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享平臺和統(tǒng)一的分析監(jiān)控標(biāo)準(zhǔn)，制約稅源管理專業(yè)化信息技術(shù)效能全面發(fā)揮。三是涉稅信息利用程度不高，僅僅在寫稅源分析報告或者調(diào)研文章時使用，對稅源監(jiān)控管理一線的指導(dǎo)作用不高。四是信息安全工作仍較薄弱。

4、過度依賴以票控稅的征管模式，征納成本偏高。一是以票控稅的征管成本和納稅成本高，發(fā)票的印制、保管、運輸、增值稅防偽系統(tǒng)開發(fā)、維護(hù)以及納稅評估、稽查等費用，企業(yè)購買的金稅工程設(shè)備、雇傭的發(fā)票管理人員等環(huán)節(jié)都發(fā)生較高的成本。二是稅務(wù)機(jī)關(guān)對不開票或者虛開發(fā)票或者非法代開發(fā)票的情況難以有效監(jiān)控，通過確保發(fā)票信息真實性的辦法已難以發(fā)揮作用。三是有些特殊的交易行為，存在確實難以取得增值稅專用發(fā)票的客觀情況。

（四）風(fēng)險管理不到位

風(fēng)險管理理念沒有貫穿于不同類型企業(yè)、不同事項管理的全過程；各層次稅務(wù)機(jī)關(guān)的風(fēng)險管理職能尚未科學(xué)清晰界定。風(fēng)險指標(biāo)特征庫、納稅評估模型體系建設(shè)不完備，預(yù)警指標(biāo)的時效性與完整性不夠；評估分析深度不夠，評估方法單一，風(fēng)險識別、分析工作效果不佳，難以發(fā)現(xiàn)深層次的不申報、少申報的問題。

（五）稅務(wù)稽查的震懾力不強(qiáng)

首先，稅務(wù)稽查過于強(qiáng)調(diào)對納稅行為的監(jiān)督檢查，片面重視查補(bǔ)稅款多少，“以查促管”的職能未能真正得到有效發(fā)揮。其次，稅務(wù)稽查的體制不健全，管理、稽查兩部門的職能、職責(zé)劃分模糊，納稅評估實地核查與稅務(wù)稽查職責(zé)交叉；管理部門和稽查部門在日常工作中配合意識不強(qiáng)，相互之間缺少工作焦點上的共同探討和信息上的彼此相互反饋，形成了各行其事、各自為陣的局面。第三，稅務(wù)稽查選擇待查案件的緣由與實際檢查后的違法原因之間經(jīng)常不吻合，損害了稽查工作的嚴(yán)肅性與科學(xué)性。

（六）組織機(jī)構(gòu)與人才隊伍建設(shè)滯后

一是我國現(xiàn)有稅務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置屬于混合型，有按稅種分設(shè)機(jī)構(gòu)、按征管功能分設(shè)機(jī)構(gòu)，還有按納稅人類型設(shè)置的大企業(yè)稅收管理部門，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)層級多，職能交叉重疊，內(nèi)部關(guān)系協(xié)調(diào)難，不適應(yīng)稅源專業(yè)化管理需要，征管質(zhì)效不高。二是稅務(wù)人員綜合素質(zhì)不適應(yīng)專業(yè)化改革需要。稅務(wù)人員的風(fēng)險管理能力、財務(wù)報表分析能力、應(yīng)對新問題的能力以及化解復(fù)雜矛盾的能力相對較弱。

［1］湖南省稅務(wù)學(xué)會編．稅源專業(yè)化管理研究論文集［C］．2012．

［2］河南省稅務(wù)學(xué)會稅源專業(yè)化管理課題組．稅源專業(yè)化管理理論與實踐［C］．中國稅務(wù)學(xué)會2013年度深化征管改革研究課題研討會論文集，2013．

［3］中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院課題組．中國稅收征管改革研究：從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代［C］．中國稅務(wù)學(xué)會2013年度深化征管改革研究課題研討會論文集，2013．

［4］四川省國際稅收研究會課題組．借鑒國際經(jīng)驗 完善我國稅收征管模式［J］．稅務(wù)研究，2013，（12）．

［5］謝志中．稅收征管改革基礎(chǔ)研究［J］．稅收參考，2013，（1）．