特種設備安全技術規(guī)范后評估方法的研究

陳若蒙張東勝(.中國特種設備檢測研究院 北京 0009)(. 北京化工大學 北京 0009）

特種設備安全技術規(guī)范后評估方法的研究

陳若蒙1張東勝2
(1.中國特種設備檢測研究院 北京 100029)
(2. 北京化工大學 北京 100029）

特種設備安全技術規(guī)范的立法后評估是檢驗其立法效果和提高其立法質量的重要途徑。本文分析了國內外立法后評估的現狀和特點，根據安全技術規(guī)范的立法目的，在充分調研和專家評議的基礎上，明確了評估原則和標準，構建了多維度多層次的評估指標體系及其要素集，設計了評價模型和評估程序，形成并確定了定性和定量分析相結合的基于層次分析方法的特種設備安全技術規(guī)范后評估方法。通過評估案例的實踐和驗證，證明了該方法的適用性和實效性。

特種設備安全技術規(guī)范 立法后評估 層次分析 評估指標體系

立法后評估是立法工作的繼續(xù)和延伸，是檢驗立法效果、提高立法質量的必要途徑。立法后評估，重在評估立法實踐，評估法律法規(guī)對經濟、社會和環(huán)境的實際影響，評估社會執(zhí)法、司法和守法的具體問題。發(fā)達國家在上世紀中后期就陸續(xù)開展了立法后評估的研究與應用，相對而言，我國在這方面起步較晚，積累不足，有待在不同領域開展深入研究和應用實踐，本文圍繞安全技術規(guī)范的實施效果，研究建立科學、可行的評估方法。

1 國內外立法后評估概況

1.1 國外立法后評估概況

美國：20世紀60年代就開始適用3E標準，即經濟(Economy)、效率(Efficiency)、效益(Effectiveness)的評估比率來進行評價，后來又增加了公平性(Equity)和環(huán)境性(Environment)審計，但是當前美國還是普遍使用3E的標準。其偏重于經濟成本和效益的評估體系，尚不能全面地體現立法質量和影響。其確立明確的評估標準和指標體系以及制度化等特點，值得加以借鑒。

隨著市場經濟的發(fā)展和歐洲政治經濟一體化進程的加快，歐盟的立法評估制度在市場軌制、提高立法質量與增進社會公共福利方面發(fā)揮著愈來愈重要的作用。自20世紀80年代中期開始運用立法效果評估的相關方法，并于2005年確定了立法評估的標準化程序，2009年1月15日，歐盟委員會公布了最新修正的《影響評估指南》，其中包括了評估目標、主體、對象、主要內容、標準、指標問題和程序步驟等，形成了完整的制度框架體系。

日本《評估政策法》中特別規(guī)定“循環(huán)型行政管理”的基本指導思想，不斷促進立法質量的提高。其特點在于：

1）立法后評估的一個標準就是依據市民的滿意度來制訂、修訂、實施或放棄某項法律。

2）立法后評估多采用定性分析，缺乏客觀準確的數據資料分析。

3）針對不同的評估對象和目的采用不同的標準，但主要圍繞法律政策的必要性、有效性、效率性及實施情況來設計。

4）立法后評估首先從地方發(fā)展起來，在地方試點成功后，再由中央政府加以推廣。

美國、歐盟、日本等都先后經歷了大量的立法后評估理論和實踐研究，在評估主體、標準、內容、方法和程序等方面漸趨成熟[2~7]，逐步形成了系統化和規(guī)范化的立法后評估標準體系。具體表現在：

1）統一的制度化、系統化和標準化；

2）評估標準和指標元素科學且成體系；

3）評估主體多元化，尤以獨立第三方評估機構作為主體的合法化為突出；

4）重視立法相關利益方的意見和反響，尤其是不斷擴大的立法后評估的公眾參與度，不斷地提高立法的公民滿意度。

1.2 國內立法后評估概況

2004年國務院發(fā)布《全面推進依法行政實施綱要》（國發(fā)[2004]10號文件）初步確立了我國立法后評估的基本制度。一些地方政府和行業(yè)領域也先后在各個法律層面上，開展了大量的立法后評估實踐，例如，民航、國土資源、船檢、建筑、防疫、金融等部門都在不同法律層面上進行了多種多樣的立法后評估，在評估標準、對象、內容、程序、方法、指標和評估報告的規(guī)范格式上各不相同[8～10]。開展評估初期以定性分析方法為主，近幾年來引入定量分析方法，但多不成熟。評估主體是以官方行政為主導，社會各界相關方參與其中，且在評估標準、內容、程序、方法、指標等方面，尚沒有統一規(guī)范[10]。經歷了一個階段的立法后評估活動之后，眾多評估主體不約而同地在多個層面上得出了較為一致的認識，主要體現在：

1）評估的方式多以定性評估為主，以定量為輔，定性和定量相結合的評估手段得到應用；

2）系統化和規(guī)范化的評估體系正在逐步確立；

3）立法后評估的法制化正在完善進程中；

4）在某些特定行業(yè)和領域，第三方參與或直接作為評估主體已具備可行性。

1.3 國內外特征比較

通過對國內外相關資料、文獻和案例等的分析和研究，綜合考慮立法后評估的主體、對象、標準、程序、指標、方法等元素，現將國內外立法后評估的現狀特點可歸納如下，見表1。

2 特種設備安全技術規(guī)范后評估方法的研究思路及技術路線

2.1 研究思路（如圖1所示）

圖1 研究思路

2.2 技術路線（如圖2所示）

圖2 技術路線

3 后評估方法的研究與建立

特種設備安全技術規(guī)范是特種設備法規(guī)標準體系的重要組成部分，其作用是把法律、法規(guī)、部門規(guī)章的原則規(guī)定具體化，它規(guī)定了特種設備安全性能和節(jié)能基本要求，以及達到這些要求在設計、制造、安裝、修理、改造、使用、故障檢測等方面采取的措施和規(guī)則，具有強制性約束力，目前已頒布110多項[14、15]。特種設備安全技術規(guī)范的后評估，側重點在于評估安全技術規(guī)范中比較重要、影響面廣的監(jiān)察規(guī)程類的“基本安全要求”和“管理要求”。建立一種以主體框架為基礎，可以面向具體的某一特種設備安全技術規(guī)范，針對研究對象特點進行靈活修訂而又不失科學化的可共享評估方法及模式程序是筆者本次研究的主要目的。

3.1 后評估方法分析

立法后評估以法的實施績效為評價基礎和中心，以實證分析為主要途徑，評估方法不外乎定性和定量兩種手段。定性分析法，主要依靠專家豐富的經驗、完備的學識和強大的判斷分析能力，推斷出事物的性質和發(fā)展趨勢，主要適用于沒有或不具備完整的歷史資料和數據的事項決策。常用的定性分析方法主要包括文獻調查法、調查問卷法、專家研討法、德爾菲法和案例分析法等[10]。定量分析法，是依據統計數據，建立數學模型，并用數學模型計算出分析對象的各項指標及其數值[11]。常用的比率分析法是基礎，結構分析和對比分析等方法是延伸，數學模型法代表了定量分析的發(fā)展方向[12]。事實上，定性與定量分析應該是統一的，相互補充的[13]。定性分析是定量分析的基本前提，沒有定性的定量是盲目且無效的；而定量分析使定性更加具體、科學和準確，它可以促使定性分析得出廣泛而深入的結論。二者相輔相成，結合起來靈活運用才能取得最佳效果。

層次分析法以其系統定性完整和指標定量簡潔為突出特征，它和人們決策過程的思維方式很一致，正是定性和定量分析相結合的典型，尤其適合于對決策結果難以直接準確計量的場合，而立法后評估確屬其類。故此，本文在全面且深入地分析特種設備安全技術規(guī)范的內容和特點的基礎上，依據其立法目的和目標，把調查問卷法、專家研討法、德爾菲法和案例分析法等定性分析手段，融入到層次分析的定量框架內，形成定性和定量有機結合，對安全技術規(guī)范立法的本質、影響因素及其內在關系等進行全面和深入的分析，利用較少的定量信息，使評估過程數學思維化，面對安全技術規(guī)范的復雜結構特性，建立了多目標、多準則、多層次和多指標的簡便評估模式。

3.2 后評估時機的選取

●3.2.1 一般情形

安全技術規(guī)范在其生效實施1年期滿時，評估主體應當對其進行評估。評估的總期限為3個月。此次的評估可以稱為初次評估。初次評估之后，每經過5～8年，就應當評估一次。主要是考慮到當前我國的經濟體制、政治體制都處在不斷的改革與完善階段，而且整個社會的發(fā)展和變化也是日新月異，加之制定規(guī)范的水平還有待進一步提高等，因此，評估時間的選擇，筆者權衡考慮，認為可以采取初次評估與定期評估相結合的方式。

●3.2.2 特殊情況

在安全技術規(guī)范的制定部門做出廢止、修改的決定之前必須進行評估。針對我國安全技術規(guī)范的制定現狀以及后評估中存在的若干問題，評估也是趨于形式。本應為“準備—評估—決定”的過程變?yōu)榱恕皼Q定-評估”。因此，筆者認為在打算或者說意圖廢止、修改一項安全技術規(guī)范之前必須首先進行科學、正確的評估，要按照評估的程序、方法、原則、內容等進行，便于得出正確的結果，為廢止、修改決定的做出打下堅實的基礎。

3.3 后評估專家組的組成及任務

安全技術規(guī)范的立法后評估具有相當大的復雜性和難度。建立專家組，利用其豐富的經驗、完備的學識和優(yōu)秀的科研素養(yǎng)，通過科學系統的定性和定量分析，完成評估過程并保障評估質量，是不可或缺的。依據特種設備安全技術規(guī)范內容與特點，在監(jiān)督和檢驗、設計和研發(fā)、制造和銷售、使用和維護以及行業(yè)法律法規(guī)及標準等5個領域內，公開選聘2～5名專家，他們應分別來自相關研究院所、高校、企事業(yè)單位、行業(yè)協會（學會）及國家行政機關，建立專家檔案及數據庫，并全程開通無障礙信息溝通渠道。

專家組與評估主體人員進行協作和分工，按照后評估的評價程序協同完成如下任務：

1）完成特種設備安全技術規(guī)范的內容分析和特點歸納；

2）制定評估原則和標準；

3）確定評估方法與方案；

4）構建評估指標體系；

5）建立因素集與評判準則；

6）形成統計調查問卷；

7）進行反饋信息的統計與分析；

8）做出評估回應。

3.4 后評估的原則與標準

課題組通過與多方面相關專家的深入研討，為了保證評估質量，確定了四項基本評估原則，即：客觀公正、公開透明、民主參與、科學系統與實效，在評估全過程中予以遵循。同時也確定了八項評估標準，簡述如下：

1）合法性標準——立法的各項規(guī)定是否與上位法一致，是否符合立法精神和原則；

2）適應性標準——立法是否適應經濟社會發(fā)展需要，在相關社會關系調整中是否必需；

3）協調性標準——與同階位的立法是否存在沖突，制度之間是否銜接，配套是否完備；

4）合理性標準——立法的各項規(guī)定是否符合立法目的，是否符合公平、公正原則，所規(guī)定的措施和手段是否適當和必要；有關法律責任設定是否適當；

5）可操作性標準——立法規(guī)定的執(zhí)法體制和機制是否明確、具體、高效和具有針對性；

6）技術性標準——立法技術是否規(guī)范，邏輯結構是否嚴密，表述是否準確而完整；

7）實效性標準——立法是否得到普遍遵守和執(zhí)行，是否實現立法預期的效果；

8）效益性標準——在實施過程中，所投入的成本與所取得的立法效益和社會效益如何。

在遵循以上四項原則的基礎上，將八項標準全部融入評估過程和層次分析指標體系中。

3.5 后評估的維度及層次指標

目前安全技術規(guī)范的后評估主要是從對社會沖擊性的角度進行研究的，針對評估對象特點，確立了規(guī)范自身、經濟影響、社會及安全影響和環(huán)境影響4個評估維度。

1）技術規(guī)范自身——融入并體現合法性、合理性、可操作性和立法技術性

2）對經濟的影響——融入并體現實效性、效益性、適應性和協調性

3）對社會的影響——融入并體現適應性、效益性、協調性和實效性

4）對自然環(huán)境的影響——融入并體現協調性、效益性和適應性

在每個維度內，設立和分解多級指標，體現在該領域內立法條款的具體控制與抽象影響之間的結構層次性和邏輯關系，逐級分解而形成多層次的指標體系，本文確定的層級分布及數量見表2。

表2 各維度層次指標數量分布

一級指標——是在某個評估維度中反應評估對象性質的基本要素，是評估對象性質的基本概括，抽象性較強，數量少，概括性強。本文一級指標要素集涵蓋前述8項評估標準。

二級指標——是對一級指標要素的具體分解描述，兼有補充和說明的作用，是反應評估對象性質或性能的具體要素。本文在規(guī)范自身和環(huán)境影響兩個維度上，分解至二級指標為止，不再往下分解。

三級指標——是對二級指標性質要素的再分解，更加具體化和條款化，主要針對結構復雜和影響因素多的二級指標，數量較大，一般作為末級指標，要給出評判項或賦值。

無論是二級或三級指標，若處于末級，即可作為評判級調查指標，它既要被分配權數，又可給出評判項或賦值。根據不同的評估對象或目的，指標層級及其數量可酌情裁度。

3.6 權數的確定原則

維度和各級指標均設權數，以表達其重要度和影響度，權數在0～1之間取值，同級權數的代數和為1。確定權數的方法有多種，各有優(yōu)缺點，本文采用快捷實效的經驗法，即，通過實施德爾菲分析法由專家組集合意見而獲得，同時用假設檢驗等定量分析驗證，使之恰當和適用。確定權數重要度的關聯依據主要考慮以下幾個方面：

1）凡與安全第一的方針密切或直接關聯者則重；

2）能體現立法目的和立法目標者則重；

3）與立法條款法理相合或疑為有悖者則重；

4）評估目的和目標所確定的關注點則重；

5）專家研討確定的關注點則重；

6）指標分解與條款嵌接時出現的頻度大則重；

7）影響廣泛或后果嚴重者則重。

3.7 調查問卷的基本要求

1）調查問卷的基本要求。

根據具體評估對象和特定評估目的或目標，確定維度、層級指標及其各自權數，為末級指標設定適當的表達形式并附上其相應的評判項，形成調查條目，將適當表達并附有評判項的調查條目順序合理編號（以備統計所用），形成彼此無級別分層和無明顯關聯的調查問卷。

值得一提的是，調查條目不可過多，否則被調查者會失去興趣和耐性，而影響調查效果。另外，應當采用適當的形式，將調查條目與法規(guī)條款之間建立合理關聯，使得被調查者有的放矢，不會茫然或籠統應付，這樣可以大大提高調查質量和效率，并利于引導調查者和被調查者按圖索驥，生發(fā)新看法，發(fā)現新問題和給出更具體和更有價值的意見或建議。

2）末級指標的評判項。

對末級指標一般可以形成具體評判，評判的類型有多種，本文確定為4選項評判，即（1）正面評價、（2）負面評價、（3）無影響以及（4）開放定性描述。正面和負面評價的評判詞可依據具體指標條目的問答形式來確定，但須保持一致性，以免產生正負面混淆而影響統計分析和結果判定。對于開放定性描述項，被調查人可進行簡要文字陳述，一則可彌補前面三類選項不足；二則可以反映較為嚴重或突出的影響；三則可以提出建議或意見。

3.8 評價模型

在獲取維度和層次指標的權數以及末級指標的判值（得分）的前提下，按照如下模型對調查結果進行統計分析和定量計算，以二級指標的計算模型為例，每個二級指標的評估值由其對應分解的三級指標加權求和而得，計算公式如式（1）。

式（1）中Nij是第ij個二級指標的評估值；Ck是第k個三級指標的權系數；xij(k)是第k個三級指標的判值得分。

依此模型計算，可以獲得任一維度和層級指標的評估值，以備評估分析所用。

4 后評估數據處理與結果分析

4.1 反饋信息的統計

在對反饋信息的統計處理過程中，判定調查問卷的有效性是必要的，否則會影響評估結果的質量，判定無效問卷的依據參考如下：

1）所有勾選的選項都一樣；

2）勾選的選項不完整，出現較大比例的未選空項，且無任何說明；

3）選項亂勾畫，形成矛盾勾選；

4）選項勾畫位置歸屬不明確，尤以紙質問卷突出。

為了保障評估調查的客觀性和代表性，有效調查問卷樣本的數量必須有保障，50個樣本可以被看作是底線。在判定調查問卷的有效性后，應建立反饋信息數據庫并保存樣本。

4.2 后評估結果及分析

調查條目的判值最為關鍵，它是形成定量分析的信息數據源，并為定性分析提供量化的對比信息。本文針對評估結果的評判方法如下：

1）采用更符合人們判別思維習慣的100分制評判（評估分級及結論和建議見表3）；

2）量化統計僅針對前三項，且只扣分，不加分；

3）扣分發(fā)生在負面評價上，若某調查條目的負面評價統計頻次占總頻次（前三項之統計和）的百分比為多少，則扣除多少分，例如負面評價頻次占30%，則扣除30分；

4）原文抄錄開放性選項的文字描述，并與調查條目相對應；

5）針對扣分超過40分的條目（不及格）和開放性選項的意見或建議，視其嚴重程度或根據評估考察重點，進行專項或專題研討，確屬嚴重者，可進一步進行實地調研等類型的評估考察；

6）給出評估結果和意見或建議，并形成評估報告。

5 特種設備安全技術規(guī)范后評估方法試應用

運用本文確立的評估指標體系和模式方法，對安全技術規(guī)范中的《固定式壓力容器安全技術監(jiān)察規(guī)程》TSG R0004-2009（以下簡稱“新容規(guī)”）和《電梯監(jiān)督檢驗和定期檢驗規(guī)則——曳引與強制驅動電梯》TSG T7001-2009（以下簡稱“新檢規(guī)”）進行了立法后評估實踐。

5.1 “新容規(guī)”的評估試點

“新容規(guī)”是對1999年《壓力容器安全技術監(jiān)察規(guī)程》的修訂， 2009年8月31日頒布實施。本次立法后評估的內容包括，從設計、制造、安裝改造維修、使用、檢驗檢測等方面提出的基本安全要求到修訂過程中調整的過于剛性的規(guī)定及吸收新科技成果（例如，基于風險的檢驗技術RBI等），前后共計修訂的41個條款，是否合法、合理、是否具有實效性，是否需要進一步完善等方面問題。

“新容規(guī)”后評估調查問卷主要針對舊版容規(guī)變動較大的24個條款，涉及到經濟影響維度14個評價指標條目，社會及安全影響維度7個評價指標條目，共計21個評價指標條目?！靶氯菀?guī)”的評估通過實地調研、召開座談會等形式廣泛征求設計、制造、檢驗檢測等相關單位的意見，建立公眾參與機制，發(fā)放調查問卷593份，限時定期回收313份。

5.2 “新檢規(guī)”的評估試點

2009年12月4日，由國家質檢總局頒布實施了《電梯監(jiān)督檢驗和定期檢驗規(guī)則——曳引與強制驅動電梯》TSG T7001-2009。本次立法后評估的內容包括考慮技術規(guī)范中的檢驗內容、方法和要求，在47項修訂條款中，挑選出18個變動較大的條款，就是否合法、合理、和可操作進行評估。

“新檢規(guī)”后評估調查問卷中主要涉及到經濟影響維度13個條目，社會影響維度5個條目，總計18個條目。

“新檢規(guī)”的評估通過實地調研、召開座談會、等形式廣泛征求相關職能部門及社會各界的意見，發(fā)放調查問卷100份，限時定期回收90份。

5.3 評估試點結果

利用“新容規(guī)”涉及的全部評估條款，按前述評估體系的構建模式和評判方法，給予相應的分布權重和指標評判賦值后，“新容規(guī)”評估總分達88分，屬良好；利用“新檢規(guī)”涉及的全部評估條款，按前述評估體系的構建模式和評判方法，重新分布權重和賦值后，“新檢規(guī)”的后評估總評分達90分，屬優(yōu)秀。

通過試用結果的分析，驗證和完善了本評估方法的適用性和有效性。主要表現在以下方面：

1）能夠全面真實和客觀地反映出法規(guī)實施的總體效果；

2）能夠量化地反映出負面影響的大小和強弱；

3）能夠量化地反映出正面影響效果；

4）能夠發(fā)現意料之外的新問題并收獲好建議。

根據前期循序進行的定性與定量相結合的綜合評估方法確立及其試用驗證結果和結論，經過評估主體和專家組會議論證，本次研究最終形成了《特種設備技術規(guī)范后評估辦法》草案和特種設備安全技術規(guī)范立法后評估辦法的維度和指標體系。

6 結論

1）立法后評估是立法工作的繼續(xù)和延伸，是檢驗立法效果、提高立法質量的必要途徑。歐、日、美為代表的工業(yè)發(fā)達國家已就此建立了各自的制度框架和評估方法標準體系；我國多個部門和行業(yè)也在此方面進行了大量的實踐，但與歐、日、美相比尚處于摸索階段，函待完善并實現規(guī)范化。

2）針對特種設備安全技術規(guī)范的特點，建立了多維度、多準則、多層次、多指標的綜合評估模式，確定了四項評估原則、八項評估標準，確定了四個維度及相應的層次指標與評判標準，提出了維度及指標權數的考慮原則及評價模型，首創(chuàng)建立了特種設備安全技術規(guī)范后評估方法。

3）選取“新容規(guī)”和“新檢規(guī)”對研究建立的“特種設備安全技術規(guī)范后評估方法”進行了示范應用，驗證了此方法的適用性和可操作性。

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Study on the Special Equipment Safety Technical Regulation Post Evaluation Method

Chen Ruomeng1Zhang Dongsheng2
（1. China Special Equipment Inspection ＆ Research Institute Beijing 100029)
(2.Beijing University of Chemistry Technology Beijing 100029)

The post-legislative evaluation of safety technical regulation of special equipments is an important way to verify the legislative effect and enhance the legislative quality. This article analyzes the post- legislative 's status and characteristics in China and abroad. According to the purpose of legislation and on the base of full investigation and expert reviews, this article shows the evaluation procedure and standard clearly, establishes the feature dataset and multi-dimensional, multi-level evaluation index system, designs evaluation procedure and model and confi rms a postlegislative evaluation method of safety technical regulation of special equipments which is the combination of qualitative and quantitative analysis basing on the AHP. This post- legislative evaluation method is effective and applicable through the assessment cases' practice and verifi cation.

Safety technical regulation of special equipments The post- legislative evaluation AHP Evaluation index system

X915.3

B

1673－257X(2014)10－04－07

10.3969/j.issn.1673-257X.2014.10.002

陳若蒙（1972～),女,主任,高級工程師,從事特種設備行政許可工作。

2014-08-15)