化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)需“組合拳”

巴曙松

2013年12月30日，審計(jì)署公布了《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》，從總量上來(lái)看總體風(fēng)險(xiǎn)可控，但一些結(jié)構(gòu)性變化值得關(guān)注。

近年來(lái)，城投債平均期限有下降趨勢(shì)。數(shù)據(jù)顯示，2013年城投債的加權(quán)發(fā)行年限為6年，期限較前幾年有所下降，票面利率為6.1%。2014年城投債到期量大于2013年，現(xiàn)有存量城投債償債高峰在2017年—2019年，2018年達(dá)峰值。現(xiàn)有發(fā)行未到期的城投債約3.2萬(wàn)億元，從到期的結(jié)構(gòu)上來(lái)看，2014年、2015年兩年暫未達(dá)償付高峰期，高點(diǎn)出現(xiàn)在2017年—2019年，這3年占比達(dá)全部未償付債務(wù)的64%，其中高峰為2018年，當(dāng)年需償還的債務(wù)達(dá)到8017億元。就短期來(lái)看，2014年的償債壓力略高于2015年，2014年、2015年的到期量分別為3245億元和2341億元。

對(duì)于地方政府債務(wù)，當(dāng)前的共識(shí)是不存在整體償債風(fēng)險(xiǎn)，但是存在流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。從分級(jí)政府角度看，風(fēng)險(xiǎn)最大的是縣級(jí)和市級(jí)政府，但是加權(quán)全部的債務(wù)，償債壓力最大的則是省級(jí)政府，其次是市級(jí)政府。背后的原因是政府的層級(jí)越高，信用等級(jí)越高，其負(fù)債模式更多的是或有負(fù)債，而低等級(jí)的政府則更多地依賴直接負(fù)債，加之財(cái)政收入在各等級(jí)政府之間的不均衡分配，就導(dǎo)致如上差異的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況。當(dāng)前流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)高于國(guó)際警戒線水平（10%），存在一定債務(wù)壓力。但筆者認(rèn)為，償債壓力將逐年遞減，2015年之后償債指標(biāo)應(yīng)落在10%以內(nèi)。

總體判斷，債務(wù)化解之道應(yīng)用長(zhǎng)短期政策組合拳發(fā)力。

當(dāng)前中國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)集中表現(xiàn)為流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，但在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中樞下移疊加局部性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)亦不容忽視。存量債務(wù)可通過(guò)“長(zhǎng)久期債務(wù)替換短久期債務(wù)”等債務(wù)重組來(lái)應(yīng)對(duì)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，在財(cái)政部的有效監(jiān)管下，地方債的發(fā)行權(quán)可探索下放至省一級(jí)政府，使發(fā)債主體和償債主體逐步一致。

長(zhǎng)期來(lái)看，則需財(cái)稅、土地、金融多方面改革配套組合發(fā)力，建立地方政府融資的可持續(xù)機(jī)制。筆者建議：

加強(qiáng)債務(wù)擴(kuò)張的行政考核約束。目前新的地方政府考核辦法將政府負(fù)債作為政績(jī)考核的重要指標(biāo)，把積極化解歷史遺留債務(wù)問(wèn)題作為考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，從源頭上有利于遏制債務(wù)的快速增長(zhǎng)。

加快理順中央和地方的財(cái)權(quán)事權(quán)分配，為地方政府開(kāi)征新的稅種。近期財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于調(diào)整和完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制的意見(jiàn)》，意味著財(cái)稅體制改革邁出了實(shí)質(zhì)性一步。未來(lái)應(yīng)逐步完善省級(jí)以下財(cái)政體制，加大對(duì)縣級(jí)基本財(cái)力保障的投入力度，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。加快推出房產(chǎn)稅，為地方政府提供穩(wěn)定、可持續(xù)的收入流。同時(shí)，強(qiáng)化財(cái)政紀(jì)律約束，嚴(yán)格政府舉債程序。

健全市場(chǎng)化投融資機(jī)制。首先，未來(lái)金融部門繼續(xù)支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，需要提高直接融資占比。發(fā)揮企業(yè)債、市政債、中票等融資工具的作用，強(qiáng)化信息披露和市場(chǎng)化的競(jìng)價(jià)機(jī)制；其次，應(yīng)當(dāng)新設(shè)立專門的政策性銀行，發(fā)揮其貸款期限長(zhǎng)、利率相對(duì)較低的作用，降低債務(wù)壓力；再次，放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入，引導(dǎo)多元化資金參與城鎮(zhèn)化建設(shè)，拓展ABS、ABN、城市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)基金等新型融資方式在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的應(yīng)用。endprint