新型城鎮(zhèn)化背景下的農(nóng)民利益保護(hù)

張遠(yuǎn)索，仲濟香

(1.北京聯(lián)合大學(xué) 人居研究中心，北京 100191；2.北京大學(xué) 城市與環(huán)境學(xué)院，北京 100871；3.中國土地勘測規(guī)劃院，北京 100035)

李克強總理在多個場合多次提出新型城鎮(zhèn)化建設(shè)問題。2013年“兩會”以后，關(guān)于新型城鎮(zhèn)化問題的研究日漸增多，有學(xué)者就新型城鎮(zhèn)化“新”在哪里做了解讀，認(rèn)為新在均等化待遇、提升質(zhì)量、因地制宜、以人為本、產(chǎn)業(yè)支撐、土地征收等方面[1]。有觀點認(rèn)為應(yīng)該通過工業(yè)化與城鎮(zhèn)化雙輪互動、以人為本推進(jìn)農(nóng)民工市民化、推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)、走集約和環(huán)保之路等途徑提升新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量[2]。隨著由征地拆遷補償?shù)纫l(fā)的群體事件備受關(guān)注，部分學(xué)者開始關(guān)注在城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民利益的保護(hù)問題，認(rèn)為做好失地農(nóng)民的社會保障工作事關(guān)重大[3]，要保證農(nóng)民失地不失業(yè)，加強技能培訓(xùn)創(chuàng)造條件再就業(yè)[4]，構(gòu)建就業(yè)、多元化補償和社會保障三位一體的利益保障體系[5]，推動戶籍制度的全面改革，破除農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的制度性障礙[6]，同時必須對現(xiàn)行集體土地征收制度進(jìn)行重大改革，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例[7]。但相對于新型城鎮(zhèn)化強烈的“以人為本”的理念需求，關(guān)于新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中如何保護(hù)農(nóng)民利益問題的研究成果還顯薄弱。在此背景下，本文擬從剖析新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵入手，在分析城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民利益保護(hù)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)民利益保護(hù)的政策建議，以期為政府部門制定后續(xù)相關(guān)政策提供參考。

一、新型城鎮(zhèn)化的概念解析

解析新型城鎮(zhèn)化概念，需從“城市化”談起。城市化一詞起源于拉丁文urbanization的概念，最早源于1867年西班牙工程師A SERDA的著作《城市化基本理論》，這一概念被用來大致描述鄉(xiāng)村向城市演變的過程[8]。20世紀(jì)90年代，國內(nèi)有學(xué)者將該詞譯為“城鎮(zhèn)化”[9]。長期以來，“城市化”與“城鎮(zhèn)化”在理論界混用，比如百度百科里將城市化定義為“城市化也有的學(xué)者稱之為城鎮(zhèn)化、都市化，是由農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會向以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為主的現(xiàn)代城市社會逐漸轉(zhuǎn)變的歷史過程，具體包括人口職業(yè)的轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變、土地及地域空間的變化”，而維基百科將城鎮(zhèn)化定義為“城鎮(zhèn)化又稱城市化、都市化，是指人口向城鎮(zhèn)聚集、城鎮(zhèn)規(guī)模擴大以及由此引起一系列經(jīng)濟社會變化的過程, 其實質(zhì)是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)的變遷”，由此可見在很多人眼里，兩者是等同的。李克強總理在20世紀(jì)90年代讀博士時，其博士論文研究的是中國經(jīng)濟的三元結(jié)構(gòu)，即城市、農(nóng)村，以及在城市和農(nóng)村之間的過渡地帶——“鎮(zhèn)”。從字面上看，本可以將“城市化”與“城鎮(zhèn)化”如此區(qū)別對待：前者系指鄉(xiāng)村向城市的演變，后者系指鄉(xiāng)村向城市及“鎮(zhèn)”演變。一定程度上，由于前期理論界將兩者的混用，另一個新詞“新型城鎮(zhèn)化”應(yīng)運而生。當(dāng)然，在涵蓋上述地域范圍轉(zhuǎn)變之外，本輪新型城鎮(zhèn)化還被賦予了更多的歷史使命。中央多次強調(diào)，新型城鎮(zhèn)化是人的城鎮(zhèn)化，是重質(zhì)量、重內(nèi)涵的城鎮(zhèn)化。因此避免借城鎮(zhèn)化之名興房地產(chǎn)開發(fā)之實，提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和內(nèi)容，尤其保障農(nóng)民在城鎮(zhèn)化進(jìn)程之中的土地權(quán)益非常重要。

二、傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民利益保護(hù)存在的問題

我國以往的城市化或城鎮(zhèn)化是與房地產(chǎn)業(yè)的大繁榮緊密相關(guān)的，從1998年房改，尤其是2003年以來，各地城鎮(zhèn)化實現(xiàn)了大踏步前進(jìn)。房價飆升，土地出讓價格急漲，開發(fā)商賺得盆滿缽溢，地方政府以地生財，財政收入大為可觀。各地方推動城鎮(zhèn)化熱情高漲，“征地拆遷——儲備開發(fā)——出讓建設(shè)——高價出售”的利益鏈條成了城鎮(zhèn)化的主要表征。在這個過程中，多數(shù)失地農(nóng)民按照當(dāng)?shù)卣鬯銟?biāo)準(zhǔn)用宅基地?fù)Q得新樓房，大多地方保證農(nóng)民生活水平較上樓前“不降低”，但總體來看，對城鎮(zhèn)化過程中集體土地增值收益部分的分配還是存在一些問題。

(一)農(nóng)民所獲補償還有較大提升空間

現(xiàn)階段，很多失地農(nóng)民在獲得新樓房時，一般是通過放棄原有宅基地使用權(quán)，“上樓”獲取一套新樓房，有些地方甚至還要支付部分現(xiàn)金才能購得一套新房。新樓房與舊有平房相比，干凈明亮、安全舒適，是保證原有生活水平不降低的重要標(biāo)志。集體土地增值的分享主體，一般認(rèn)為有政府、開發(fā)商、村集體、農(nóng)民個人，其中開發(fā)商是追求商業(yè)利潤的一個特殊主體，其不應(yīng)算作增值收益分享主體，則實際上只有政府、村集體、農(nóng)民個人三大主體。目前利益分配的模式一般是，政府拿走部分增值收益后，剩下的增值收益給村集體，村集體留下部分公共資金外，再將增值收益分補給失地農(nóng)民。有研究顯示，在以往征地過程中，全國35個城市平均來看，政府與農(nóng)村集體土地收益分配比例為17.4∶1[10]。政府作為組織提高公共基礎(chǔ)設(shè)施水平的主體，帶動地段增值，分享土地增值收益理所應(yīng)當(dāng)，但村集體和農(nóng)民個人作為土地所有者和使用者，在很大程度上放棄土地權(quán)利的情況下，其所獲補償還有很大的提升空間。

(二)農(nóng)民利益保護(hù)程度不同地區(qū)間差別較大

憑感性經(jīng)驗，我國不同地區(qū)失地農(nóng)民所獲補償不盡相同。以農(nóng)民上樓模式為例，北京、天津、山東等地多是一處宅基地能換得一套新房，深圳為代表的南方城市，則一處宅基地可以換幾套住房，西北某些地方則需要補繳部分成本后才能用宅基地?fù)Q取一套新房。各地新增土地價值不同、新建樓房容積率不同等，都是產(chǎn)生上述區(qū)別的原因，但最主要原因還是主觀上導(dǎo)致的政府和集體分配比例不同。還是根據(jù)王法俊[10]上述研究成果，以?？凇⒒葜荨⒛暇?、廣州為代表的華南地區(qū)，政府與農(nóng)村集體土地收益分配比例為10.5∶1，而以北京、太原、呼和浩特、天津、石家莊為代表的華北地區(qū)，這一比例高達(dá)28.1∶1。這一定程度上體現(xiàn)了不同地區(qū)政府的強弱勢程度不同。

(三)農(nóng)民利益保護(hù)問題日益受到中央政府的重視

近些年來，由于部分地區(qū)農(nóng)民所獲補償不到位，地方政府在征地環(huán)節(jié)工作方法失當(dāng)， 激化了干群矛盾，出現(xiàn)自焚、跳樓、斗毆等不和諧現(xiàn)象。農(nóng)民利益保護(hù)問題導(dǎo)致發(fā)生社會群體事件，已經(jīng)引起中央政府的高度重視。2011年12月27日中央農(nóng)村工作會議對集體土地征收制度改革的定調(diào)為“大幅提高農(nóng)民在集體土地增值收益中的分配比例”，十八大報告再次強調(diào)了此說法。2013年7月12日，第5輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話框架下經(jīng)濟對話聯(lián)合成果情況說明中提到“中方將在‘十二五’時期將社會保障和就業(yè)支出占財政支出比重提高2個百分點左右。中方將改革征地制度，依法保障農(nóng)民合法權(quán)益，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”。這些政策信號緊密釋放，說明中央政府將致力于此問題的有效解決。

三、新型城鎮(zhèn)化中農(nóng)民利益保護(hù)對策

(一)加速與深化農(nóng)村集體土地確權(quán)

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵及其權(quán)利主體的模糊和不確定性，是導(dǎo)致集體土地增值利益難以量化分配的最主要原因。集體土地所有權(quán)、土地使用權(quán)和他項權(quán)利的確認(rèn)、確定，亟需盡快完成，不僅要對土地權(quán)屬來源、權(quán)屬性質(zhì)進(jìn)行確認(rèn)，還要包括制定和完善確定土地權(quán)屬方面的法規(guī)和政策，處理土地權(quán)屬爭議和辦理土地權(quán)屬的登記造冊、核發(fā)證書等。更為重要的是集體土地所有權(quán)權(quán)利如何細(xì)化，是賦予其與城市土地所有權(quán)同等權(quán)利的內(nèi)涵，還是有條件性所有權(quán)，這些約束性條件給權(quán)利帶來多大的折損，需要有量化標(biāo)準(zhǔn)，而不宜再由地方政府和村民進(jìn)行主觀博弈。

(二)創(chuàng)新城鎮(zhèn)化模式，保證農(nóng)民自愿原則

鑒于農(nóng)民是集體土地所有權(quán)的主體組分，在進(jìn)行城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，涉及農(nóng)用地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”需要征地的，要在確保是為“公共利益”服務(wù)的前提下，充分尊重農(nóng)民意愿。愿不愿意搬遷、補償?shù)胶畏N水平愿意搬遷，是政府需要做足的功課。在農(nóng)村土地綜合整治過程中，可以因地制宜，模式多樣，比如在成都等地區(qū)，農(nóng)民居住分散，則可以將細(xì)化后的補償標(biāo)準(zhǔn)公之于眾，部分不滿足標(biāo)準(zhǔn)的可以原址生產(chǎn)生活，以后再找機會搬遷，完全憑自愿原則進(jìn)行。這種能觸摸到村民心理底線的標(biāo)準(zhǔn)的制定，可以給其他地區(qū)制定標(biāo)準(zhǔn)提供參考。

(三)重視土地集約節(jié)約利用，維護(hù)改善生態(tài)環(huán)境

以往城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城市土地利用集約水平總體較低，尤其是城市郊區(qū)，地方政府為了招商引資，會大比例規(guī)劃出工業(yè)用地，同時對入駐企業(yè)建筑的容積率要求很低，造成大量的土地利用效率低下。新型城鎮(zhèn)化提出重視“質(zhì)量”，對集約利用水平提出要求，可以通過加強土地節(jié)約集約利用制度建設(shè)、構(gòu)建責(zé)任和獎勵機制、提高土地取得成本和土地出讓金上繳標(biāo)準(zhǔn)、推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治等途徑實現(xiàn)土地集約節(jié)約利用。另外，維護(hù)和改善城鎮(zhèn)化地區(qū)的生態(tài)環(huán)境非常重要。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展追求的利益不應(yīng)該僅僅是經(jīng)濟效益，社會效益和生態(tài)效益也應(yīng)被提到重要位置。

(四)成立監(jiān)督委員會，開辟民眾利益訴求通道

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必然趨勢，也是廣大農(nóng)民的普遍愿望，富裕農(nóng)民、造福人民是其直接作用。但實踐證明，任何好的制度和政策，在實施過程中必須有有力到位的監(jiān)管，才可能使政策初衷得以實現(xiàn)。新型城鎮(zhèn)化以農(nóng)民為本，重視農(nóng)民利益的保護(hù)，這樣的政策定位需要相關(guān)部門或授權(quán)給相應(yīng)組織成立新型城鎮(zhèn)化工作監(jiān)督委員會，督促各項相關(guān)政策、經(jīng)費來源及使用的完全透明化。高層政府應(yīng)想方設(shè)法開辟民眾利益訴求通道，并確保隨時暢通。唯有如此，才能避免監(jiān)督委員會的設(shè)立和工作流于形式，為新型城鎮(zhèn)化科學(xué)、有效地開展保駕護(hù)航。

四、結(jié)語

以往的城鎮(zhèn)化在拉動國民經(jīng)濟發(fā)展的同時，出現(xiàn)了很多問題。十八大報告提出“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，……促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，共同分享現(xiàn)代化成果”，實質(zhì)上定位了今后城鎮(zhèn)化的價值取向，也是有別于以往城鎮(zhèn)化模式的主要特征所在。為突出城鎮(zhèn)化中“人”的要素，更確切地說是為重視農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)問題，中央層面賦予本輪城鎮(zhèn)化新的內(nèi)涵，被解讀為“新型城鎮(zhèn)化”。新型城鎮(zhèn)化是新一屆政府力推的重大戰(zhàn)略，它強調(diào)不再是建筑物的城鎮(zhèn)化，而是人的城鎮(zhèn)化；不再是集中向大城市集中的城鎮(zhèn)化，而是中小城市、城鎮(zhèn)及其附帶區(qū)域發(fā)展的城鎮(zhèn)化；不再是追求速度的城鎮(zhèn)化，而是追求質(zhì)量和內(nèi)涵的城鎮(zhèn)化。

新型城鎮(zhèn)化立意為民，初衷良好，但要有具體的實施措施和有效監(jiān)管方能落地。明晰集體土地產(chǎn)權(quán)、尊重農(nóng)民意愿、追求多元利益、實行全面監(jiān)管等是保障新型城鎮(zhèn)化實施效果的措施。中央政府力推新型城鎮(zhèn)化、強調(diào)保護(hù)農(nóng)民利益的政策信號頻出，可以預(yù)見，本輪城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)民利益會得到高度重視和切實保護(hù)。

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