國外政府特設(shè)機構(gòu)對規(guī)范我國政府融資平臺的啟示

吳有紅

新型城鎮(zhèn)化要求在穩(wěn)步提高城鎮(zhèn)化率的同時全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，提升城市可持續(xù)發(fā)展水平，從而需要各級政府加大公共投資力度。然而，相對于巨大的城鎮(zhèn)化融資需求，公共投資建設(shè)資金來源仍然面臨嚴重短缺。在地方政府直接舉債的“前門”尚未敞開的條件下，通過政府融資平臺對外舉債不得已成為地方政府融資的普遍做法。綜合看，政府融資平臺在促進地方經(jīng)濟發(fā)展、推動城鎮(zhèn)化進程中發(fā)揮了巨大作用。盡管政府融資平臺在發(fā)展中出現(xiàn)一些問題，但也要看到，當前我國城市建設(shè)融資渠道狹窄，與巨大的城鎮(zhèn)化融資需求之間存在突出矛盾，今后一個時期，公共工程建設(shè)領(lǐng)域仍需政府融資平臺繼續(xù)發(fā)揮重要作用，對融資平臺的科學(xué)態(tài)度應(yīng)是規(guī)范中發(fā)展，發(fā)展中規(guī)范。

縱觀世界各國，盡管從形式和名稱上看，沒有政府融資平臺，但很多國家特設(shè)的政府機構(gòu)（包括一些公營企業(yè)）實際上承擔了政府融資平臺的職能，與我國地方政府融資平臺的作用類似，總結(jié)這些國家的經(jīng)驗，對當前我國地方政府融資平臺的規(guī)范發(fā)展和風險防范具有重要意義。

設(shè)立政府特設(shè)機構(gòu)代替政府履行公共工程投資建設(shè)的特定職能，是各國較為普遍的做法

公共工程建設(shè)領(lǐng)域普遍存在一定程度的市場失靈，彌補市場失靈或由政府直接投資建設(shè)，或由特設(shè)機構(gòu)代替政府履行相關(guān)職能。從世界范圍看，由中央或地方政府成立特殊目的機構(gòu)代替政府行使公共工程投資建設(shè)的職能，是一種比較普遍的做法，如美國田納西河流域管理局、日本公團和南非國家道路公司等。這些特設(shè)機構(gòu)的共同特點是，代表政府投資建設(shè)公共工程，雖有經(jīng)營性收入但并非以盈利為主要目的。與由政府直接投資建設(shè)公共工程相比，特設(shè)機構(gòu)搭建了政府與金融市場之間的橋梁，較好地解決了非經(jīng)營性公共工程的市場化運作問題。例如，田納西河流域管理局的主要職責之一是向田納西河流域內(nèi)的企業(yè)、政府機構(gòu)、居民等提供廉價、穩(wěn)定的電力。聯(lián)邦政府還設(shè)置包括電力零售價格、消費者滿意度調(diào)查指數(shù)等指標，來考核其職責履行情況。自成立至今，田納西河流域管理局既享有政府資源又兼具私人企業(yè)靈活性和主動性，經(jīng)營成績斐然。

既然融資平臺因特殊目的而設(shè)立，當與特殊目的相關(guān)的環(huán)境發(fā)生變化或特殊目的已經(jīng)實現(xiàn)時，政府便需要對融資平臺的職能定位進行調(diào)整甚至將其撤銷。例如，在二戰(zhàn)后日本經(jīng)濟恢復(fù)和高速增長時期，民營企業(yè)實力較弱，僅依靠民間資本不足以支撐高速公路、機場等基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)需求，日本公團應(yīng)運而生。隨著經(jīng)濟發(fā)展到一定水平、城鎮(zhèn)化完成后，公團也就基本完成了其歷史使命，公團運作中長期隱藏的問題和弊端也日益顯現(xiàn)。從20世紀90年代起，日本政府對包括公團在內(nèi)的各類特殊法人進行撤銷、私有化、轉(zhuǎn)制、整合等改革。

通過立法程序，明確規(guī)定特設(shè)機構(gòu)的職責、宗旨、經(jīng)營邊界、公司治理、信息披露、監(jiān)督機制等重要事項

發(fā)達國家普遍通過制定專門的法律法規(guī)，對特設(shè)機構(gòu)的職責、經(jīng)營范圍等重要事項加以明確規(guī)定，相關(guān)事項的調(diào)整也需履行法定程序。如美國國會通過的《田納西河流域管理局法》，從法律層面明確規(guī)定了田納西河流域管理局作為聯(lián)邦特設(shè)機構(gòu)的職責、責權(quán)利及運作機制。1999年起聯(lián)邦政府停止對田納西河流域管理局非電力項目的預(yù)算撥款、2003年調(diào)整董事會構(gòu)成等事項，也是先由國會通過相關(guān)法案后再施行。又如，澳大利亞昆士蘭州議會1988年通過的昆士蘭州國庫公司法，對該國庫公司的法律地位、目標、職責、權(quán)利、公司治理、組織結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)運作、監(jiān)管等相關(guān)事項，做出了明確的規(guī)定。

盡管我國省市縣級政府均有履行政府投融資職責的融資平臺，但迄今為止，對數(shù)目眾多、債務(wù)余額龐大、投資建設(shè)任務(wù)繁重的融資平臺的職責、投資邊界、融資來源、決策機制、考核機制、問責機制等重要事項，并無明確、系統(tǒng)的法律規(guī)定。建議借鑒有關(guān)國家為政府特設(shè)機構(gòu)專門立法的經(jīng)驗和做法，由地方政府通過制定地方性法規(guī)，對政府融資平臺的上述重要事項做出明確規(guī)定。

建立強制性信息披露制度，提高信息透明度

美國田納西河流域管理局、澳大利亞地方國庫公司和南非國家道路公司等特設(shè)機構(gòu)，均被要求披露詳盡的經(jīng)營和財務(wù)信息。如田納西河流域管理局須按照《政府績效和結(jié)果法》的要求，定期向國會和總統(tǒng)提交經(jīng)營和財務(wù)方面的報告，并在官方網(wǎng)站公開披露上述報告，供社會公眾下載和閱讀。強制性信息披露制度提高了特設(shè)機構(gòu)的信息透明度，有助于防范財務(wù)風險、提升運營效率、保護債權(quán)人利益，方便對其有效監(jiān)管。

當前，我國地方政府融資平臺的運作幾乎是個“黑箱”，除部分平臺公司在債券募集說明書中披露有限信息外，公眾幾乎無法了解平臺公司的經(jīng)營和財務(wù)狀況。在信息嚴重不對稱的情況下，公眾甚至監(jiān)管部門對部分融資平臺資產(chǎn)質(zhì)量良莠不齊、資產(chǎn)價值高估、債權(quán)保全措施薄弱、融資擔保不規(guī)范等問題并不十分清楚，潛藏了很大風險。信息的不透明還容易帶來融資平臺的經(jīng)營低效、關(guān)聯(lián)方利益輸送、政府官員尋租腐敗等諸多問題。建議借鑒國際經(jīng)驗和做法，參考我國上市公司信息披露制度，建立并逐步完善政府融資平臺的強制性信息披露制度，明確融資平臺應(yīng)當披露和報告的信息范圍，形成對違規(guī)信息披露的懲罰機制。

明確特設(shè)機構(gòu)與政府的責權(quán)利關(guān)系，健全法人治理機制

從美國、澳大利亞、南非等國家特設(shè)機構(gòu)的運作機制看，特設(shè)機構(gòu)雖由政府設(shè)立，但仍保持獨立的法人實體，與政府之間的責權(quán)利也比較明確，具體體現(xiàn)為以下兩方面：一是普遍以專門法律為基礎(chǔ)，明確特設(shè)機構(gòu)與政府之間的責權(quán)利關(guān)系。在法律層面對融資平臺和政府的責權(quán)利作出明確規(guī)定，既有利于防止融資平臺出于盈利目的而隨意調(diào)整經(jīng)營范圍，也可約束政府對融資平臺的不當干預(yù)。如田納西河流域管理局與美國國會、其他聯(lián)邦政府機構(gòu)等各方的責權(quán)利關(guān)系就很明確地體現(xiàn)在《田納西河流域管理局法》中。日本公團、澳大利亞地方國庫公司和南非國家道路公司與政府的責權(quán)利關(guān)系也分別體現(xiàn)在特定法律中。二是確保特設(shè)機構(gòu)的獨立法人地位。董事會在公司治理和經(jīng)營管理中居于核心地位，且運作較規(guī)范。政府或政府主管部門與董事會之間有較清晰、合理的邊界，政府通常擁有董事會成員任命、績效考核等權(quán)利，而投融資決策、經(jīng)理層人事任命等其他重要事項則由董事會負責，政府不能干預(yù)。

我國地方政府融資平臺與政府之間的責權(quán)利關(guān)系不清晰、平臺公司法人治理結(jié)構(gòu)不健全等問題非常普遍，亟須依法約束政府行為，確保融資平臺的獨立法人地位，并在此基礎(chǔ)上健全以董事會為中心的法人治理結(jié)構(gòu)。