新型城鎮(zhèn)化背景下的農(nóng)民工住房狀況

范雷

在新型城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)自有住房的獲得關(guān)系到他們?cè)诔擎?zhèn)的定居及社會(huì)融入。從目前情況看，城鎮(zhèn)外來(lái)農(nóng)業(yè)戶籍家庭在城鎮(zhèn)的住房狀況并不樂(lè)觀。他們?cè)谧》慨a(chǎn)權(quán)擁有、住房類型、住房質(zhì)量、住房面積，以及城鎮(zhèn)保障性住房擁有等方面，均落后于城鎮(zhèn)本地農(nóng)業(yè)戶籍家庭和非農(nóng)戶籍家庭。在我國(guó)目前的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)村人口在住房市場(chǎng)中市場(chǎng)能力的缺乏，以及戶籍制度影響下的城鎮(zhèn)保障性住房獲得條件的阻隔，嚴(yán)重影響著農(nóng)村居民在城鎮(zhèn)獲得住房的可能性，也阻礙著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的進(jìn)一步發(fā)展。因此，建立有利于推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，使外來(lái)人口獲得住房保障的住房制度尤為重要。

農(nóng)民工群體是我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的主力，他們?cè)诔擎?zhèn)的有效融入、公平享受公共服務(wù)和社會(huì)福利成為我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵。長(zhǎng)期以來(lái)，在城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的影響下，農(nóng)民工群體以往返于城鄉(xiāng)的方式在城鎮(zhèn)務(wù)工，雖然極大地推進(jìn)了我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展，但其自身卻無(wú)法真正在城鎮(zhèn)落戶。其中，除了戶籍制度等因素的影響外，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)住房市場(chǎng)化背景下，缺乏市場(chǎng)能力，且難以享受城鎮(zhèn)保障性住房等，也是其難以真正落戶的重要原因。改革以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)居民住房在延續(xù)建國(guó)后再分配住房體制基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)再分配與市場(chǎng)化并軌住房體制，最終走向了市場(chǎng)化住房體制。城鎮(zhèn)居民的住房條件得到較大改善，城鎮(zhèn)居民的住房自有率得到較大提高，住房的市場(chǎng)化程度不斷增加，住房?jī)r(jià)值持續(xù)攀升。而農(nóng)民工群體則在參與城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中，并未有效享受城鎮(zhèn)住房市場(chǎng)化的成果，無(wú)論是其在城鎮(zhèn)的住房自有率、還是住房質(zhì)量及居住設(shè)施條件，均處于城鎮(zhèn)住房市場(chǎng)的邊緣。本文通過(guò)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所主持的中國(guó)社會(huì)狀況綜合調(diào)查2011年和2013年數(shù)據(jù)（CSS2011、CSS2013），對(duì)農(nóng)民工群體的住房狀況進(jìn)行描述和分析，以引起社會(huì)對(duì)新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)民工在城鎮(zhèn)住房問(wèn)題的關(guān)注。

就一般情況而言，城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展將有效推進(jìn)城鎮(zhèn)住房市場(chǎng)化的提高，城鎮(zhèn)化所帶來(lái)的巨大的增量住房需求得以釋放，農(nóng)村人口從農(nóng)村向中小城鎮(zhèn)、由中小城鎮(zhèn)向大中城市、由大中城市向特大型城市梯度轉(zhuǎn)移、定居。城鎮(zhèn)人口的增加不僅推動(dòng)著城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)大，也帶來(lái)了住房市場(chǎng)化條件下龐大的住房需求。但在我國(guó)目前的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)村人口在住房市場(chǎng)中市場(chǎng)能力的缺乏，以及戶籍制度影響下的城鎮(zhèn)保障性住房獲得條件的阻隔，嚴(yán)重影響著農(nóng)村居民在城鎮(zhèn)獲得住房的可能性，也阻礙著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的進(jìn)一步發(fā)展。就目前我國(guó)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的住房狀況看，主要表現(xiàn)為以下特點(diǎn)：

（一）住房產(chǎn)權(quán)方面，農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員的城鎮(zhèn)住房自有產(chǎn)權(quán)比例較低。

調(diào)查結(jié)果表明，目前城鎮(zhèn)常住人口家庭中，有70.7%的人居住在自有住房，有20.7%的人雖有自有住房但目前租住各類住房，有8.6%的人沒(méi)有自有住房。從戶籍及流動(dòng)情況看，表5顯示，城鎮(zhèn)常住人口中，現(xiàn)住房自有產(chǎn)權(quán)方面，本地非農(nóng)戶籍居民最高，84%的人擁有現(xiàn)住房的產(chǎn)權(quán)；其次為本地農(nóng)業(yè)戶籍，其現(xiàn)住房產(chǎn)權(quán)自有率為79.4%；而外來(lái)非農(nóng)戶籍人群中有54%的人租住住房，其現(xiàn)住房現(xiàn)住房產(chǎn)權(quán)自有率為46%；而外來(lái)農(nóng)村戶籍人群有76.8%的人租住住房，表明農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員在城鎮(zhèn)的住房產(chǎn)權(quán)狀況較差（見(jiàn)表1）。

表1：分戶籍及流動(dòng)狀況現(xiàn)住房產(chǎn)權(quán)擁有情況 單位：%

表2：分戶籍及流動(dòng)狀況現(xiàn)住房構(gòu)成情況單位：%

表3：分戶籍及流動(dòng)狀況現(xiàn)住房質(zhì)量情況 單位：%

表4：分戶籍及流動(dòng)狀況現(xiàn)住房面積情況 單位：%

表5：不同戶籍分類的自有住房產(chǎn)權(quán)所有者單位：%

表6：分戶籍及流動(dòng)狀況現(xiàn)住房不平等狀況

（二）住房構(gòu)成方面，本地農(nóng)村戶籍人群的居住狀況相對(duì)較差，外來(lái)農(nóng)村戶籍人群次之。

調(diào)查結(jié)果顯示，從房屋類型看，本地農(nóng)村戶籍的現(xiàn)住房類型以3層以下樓房和平房占多，合計(jì)為57.5%；外來(lái)農(nóng)村戶籍人群次之，其現(xiàn)住房類型為3層以下樓房和平房合計(jì)為33.4%；而本地非農(nóng)戶籍和外來(lái)非農(nóng)戶籍的現(xiàn)住房類型則主要以6層以下樓房居多。

從房屋結(jié)構(gòu)看，本地農(nóng)村戶籍人群現(xiàn)住房中，20.5%的人住房為磚木結(jié)構(gòu)；外來(lái)農(nóng)村戶籍人群因在城鎮(zhèn)務(wù)工而租用城鎮(zhèn)居民住房，因此在房屋結(jié)構(gòu)上與本地非農(nóng)戶籍差別不大（見(jiàn)表2）。

（三）住房質(zhì)量方面，外來(lái)農(nóng)村戶籍居民居住質(zhì)量較差。

調(diào)查結(jié)果顯示，從廚房、廁所、自來(lái)水、洗浴等方面的獨(dú)用情況看，本地非農(nóng)戶籍居民的居住質(zhì)量較高，86.9%的人擁有全部的獨(dú)用設(shè)施；而外來(lái)農(nóng)村戶籍居民居住質(zhì)量較差，61.5%的人擁有全部的獨(dú)用設(shè)施，而18.7%的人則無(wú)一項(xiàng)獨(dú)用設(shè)施（見(jiàn)表3）。盡管外來(lái)農(nóng)村戶籍人群大部分租用城鎮(zhèn)居民住房，而在住房構(gòu)成上與本地非農(nóng)戶籍人群沒(méi)有表現(xiàn)出明顯差別，但在住房質(zhì)量上出于居住成本考慮，外來(lái)農(nóng)村戶籍人群更易選擇低租金的居住質(zhì)量較差的住房居住。

（四）住房面積方面，外來(lái)農(nóng)村戶籍人群的家庭人均居住面積最少。

我們將城鎮(zhèn)常住人口家庭人均居住面積分為五等分。其中，最低組平均為10.7平方米，次低組平均為21.1平方米，中間組平均為29.1平方米，次高組平均為40.8平方米，最高組平均為87.7平方米。城鎮(zhèn)常住人口家庭人均住房建筑面積平均為32.5平方米。

表4顯示，以戶籍及流動(dòng)情況看，本地農(nóng)村戶籍居民人均居住面積最高，人均44.9平方米；本地非農(nóng)戶籍居民其次，人均32.5方平米；而外來(lái)農(nóng)村戶籍居民居住面積最低，人均21.1平方米，56%的家庭人均面積處于最低組。

（五）城鎮(zhèn)保障性住房分配過(guò)程中，農(nóng)村戶籍居民難以獲得。

隨著中國(guó)城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，人口向大城市的流動(dòng)加劇了大城市居住緊張狀況；同時(shí)住房市場(chǎng)化過(guò)程中住房?jī)r(jià)格的快速上漲也使得城市低收入居民的居住狀況日益惡化。為解決上述問(wèn)題，各地政府自2000年代中期借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，開(kāi)始了面向城鎮(zhèn)中低收入住房困難家庭提供保障性住房的建設(shè)，并在2010年代初期加快了這一進(jìn)程。

保障性住房是指政府為中低收入住房困難家庭所提供的限定標(biāo)準(zhǔn)、限定價(jià)格或租金的住房。到2010年底，中國(guó)城鎮(zhèn)保障性住房覆蓋率已達(dá)7%到8%，1140萬(wàn)戶城鎮(zhèn)低收入家庭和360萬(wàn)戶中等偏下收入家庭住房困難問(wèn)題得到解決。據(jù)CSS2013數(shù)據(jù)，目前城鎮(zhèn)常住人口家庭中租住廉租房比例為5.1%，購(gòu)買保障房比例為2.9%。

從調(diào)查結(jié)果看，由于保障性住房的制度設(shè)計(jì)較多地考慮到本地非農(nóng)業(yè)戶籍家庭的住房需求，致使農(nóng)業(yè)戶籍人口家庭無(wú)法獲得城鎮(zhèn)保障性住房。調(diào)查顯示，本地農(nóng)村戶籍和外來(lái)農(nóng)村戶籍家庭目前自有住房產(chǎn)權(quán)住房中，購(gòu)買保障性住房的比例僅分別為0.5%和0.1%，而本地非農(nóng)戶籍及外來(lái)非農(nóng)戶籍家庭購(gòu)買保障性住房比例則分別為3.1%和1.6%，遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)戶籍家庭。

綜合上述指標(biāo)看，除住房構(gòu)成一項(xiàng)外來(lái)農(nóng)村戶籍群體與非農(nóng)戶籍群體較為一致外，在住房產(chǎn)權(quán)、住房質(zhì)量、住房面積方面、保障性住房擁有率均低于其他群體。而從在本地居住時(shí)間看，外來(lái)農(nóng)村戶籍群體中53.2%的人在本地居住時(shí)間達(dá)5年以上，平均居住時(shí)間為6.6年。2013年底，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口73111萬(wàn)人。經(jīng)計(jì)算，外來(lái)農(nóng)村戶籍人口在城鎮(zhèn)常住人口中的比例為14.8%，其人口規(guī)模估計(jì)達(dá)到10820萬(wàn)人。因此，改善這一群體在城鎮(zhèn)的居住條件成為一項(xiàng)巨大的社會(huì)工程。

長(zhǎng)期以來(lái)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所導(dǎo)致的城鄉(xiāng)分離，使農(nóng)村居民無(wú)法在城鄉(xiāng)間流動(dòng)，更勿論其在城鎮(zhèn)的定居。隨改革進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)村居民進(jìn)城務(wù)工的障礙基本消除，但其在城鎮(zhèn)的定居則因住房問(wèn)題始終無(wú)法真正解決。由于農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人群被屏蔽在城鎮(zhèn)住房再分配體制之外，不能獲得城鎮(zhèn)住房再分配體制的福利，也就無(wú)法獲得再分配體制轉(zhuǎn)軌中所轉(zhuǎn)移的市場(chǎng)能力。而在城鎮(zhèn)住房全面市場(chǎng)化的狀態(tài)下，外來(lái)農(nóng)村戶籍人群唯有依靠其自身收入來(lái)實(shí)現(xiàn)其在城鎮(zhèn)的以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的住房貨幣化分配。相對(duì)于外來(lái)農(nóng)村戶籍人群在城鎮(zhèn)務(wù)工所受到的來(lái)自就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等公共服務(wù)限制，其在住房方面的狀況就更為艱難。這也是造成這一群體在城鄉(xiāng)間“候鳥(niǎo)式”流動(dòng)的關(guān)鍵性原因之一。相比住房再分配體制轉(zhuǎn)型過(guò)程中城鎮(zhèn)居民間所表現(xiàn)出的住房不平等，外來(lái)農(nóng)村戶籍人群面對(duì)貌似公平的住房市場(chǎng)所承受的住房不平等程度則更甚。因此，以往當(dāng)我們探討城鎮(zhèn)住房市場(chǎng)化獲得機(jī)制的時(shí)候，均是以再分配體制的存在為前提的。而真正需要以自身市場(chǎng)能力獲得城鎮(zhèn)住房分配的外來(lái)農(nóng)村戶籍人群，在住房市場(chǎng)化體制下卻表現(xiàn)出無(wú)能為力。

2000年代中期政府在解決城鎮(zhèn)中低收入住房困難居民住房問(wèn)題的同時(shí)，也意識(shí)到了外來(lái)農(nóng)村戶籍居民的城鎮(zhèn)住房需求。原建設(shè)部于2005年初首次將研究解決農(nóng)民工住房問(wèn)題列為年度工作重點(diǎn)，2006年《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》中明確表示，要多渠道改善農(nóng)民工居住條件。2007年原建設(shè)部《全國(guó)住房公積金繳存使用情況》首次提出，應(yīng)將住房公積金制度覆蓋范圍擴(kuò)大到包括在城市有固定工作的農(nóng)民工在內(nèi)的城鎮(zhèn)各類就業(yè)群體。但城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)依舊延續(xù)了再分配體制的特征，也就無(wú)法解決外來(lái)農(nóng)村戶籍人群的城鎮(zhèn)住房需求。

隨著住房市場(chǎng)化的推進(jìn)，原有的再分配體制中的相關(guān)因素淡出或合法轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)能力之后，保障性住房制度的成敗就成為衡量和評(píng)價(jià)市場(chǎng)化體制下住房平等的關(guān)鍵。因此，建立有利于推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，使外來(lái)人口獲得住房保障的住房制度尤為重要。我們必須認(rèn)識(shí)到，一個(gè)將外來(lái)農(nóng)村戶籍群體擯棄在外的住房市場(chǎng)化體制和保障性住房體制，就必然帶有再分配體制的印記，或者說(shuō)也只有再分配體制的變相存在，才會(huì)衍生出將外來(lái)農(nóng)村戶籍群體擯棄在外的住房市場(chǎng)化體制和保障性住房體制。

2013年底中央農(nóng)村工作會(huì)議將城鎮(zhèn)化時(shí)間表進(jìn)一步細(xì)化，提出了三個(gè)“1億”目標(biāo)。所謂三個(gè)“1億”，即到2020年，要解決約1億進(jìn)城常住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)、約1億人口的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村改造、約1億人口在中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化。因此，重新審視以往的保障性住房制度，放開(kāi)保障性住房申請(qǐng)者的戶籍限制，對(duì)保障性住房實(shí)施嚴(yán)格的準(zhǔn)入、退出機(jī)制設(shè)計(jì)并嚴(yán)格監(jiān)管，就成為今后保障性住房制度發(fā)展的必然方向。