我國公職人員財產(chǎn)公開的阻礙因素及消解

楊 洋，徐玉生

（江南大學(xué)，江蘇無錫 214122）

十八屆三中全會提出推行新提任領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)事項公開制度試點，學(xué)界和社會公眾對公開領(lǐng)導(dǎo)干部的家庭財產(chǎn)的關(guān)注和呼聲也越來越高，目前也有一些地方自主性的試驗，但諸多因素阻礙著這一制度的推行，只有鏟除或消除這些阻礙才能實現(xiàn)財產(chǎn)公開國家層面的破冰之旅。

一、我國實施公職人員財產(chǎn)公開的必要性

在我國實施公職人員財產(chǎn)公開對建設(shè)社會主義民主政治、防止利益沖突、加大防治腐敗力度、提高黨和政府的公信力等是十分必要的。

1.是推進社會主義民主政治建設(shè)進程的必然要求

中國經(jīng)過三十多年的對外開放和經(jīng)濟社會的發(fā)展，人民的物質(zhì)生活需求基本得到了滿足，政治參與的熱情和期望不斷提高，對當下中國政府的政治體制改革提出了更高要求。我國作為人民民主專政的社會主義國家，也決定了一切權(quán)力屬于人民，人民享有知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參政議政權(quán)等一系列民主權(quán)利。黨的十八大提出，要推進政治體制改革，就必須要發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。而公職人員財產(chǎn)公開制度將國家公職人員的家庭財產(chǎn)狀況置于廣大群眾的監(jiān)督之下，是社會主義民主政治發(fā)展和進步的直接體現(xiàn)，是人民群眾參政議政的重要途徑，是密切聯(lián)系黨和人民群眾關(guān)系的必要形式，能夠真正將人民知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)落到實處。

2.是建立健全防止利益沖突的內(nèi)在要求

利益沖突一般特指國家公職人員身上代表的公共利益與其個人私利之間的博弈或沖突，國際社會已證實大量的腐敗案件都跟利益沖突有著必然聯(lián)系。出于預(yù)防腐敗的需要，國外很多國家建立有防止利益沖突制度，即為了保證公職人員對公權(quán)力的運用不受其私人利益的影響，進而對其行為采取一定限制措施的制度。在我國，出于新形勢下防腐反腐的需要，黨的十七屆四中全會首次提出要建立健全防止利益沖突制度。防止利益沖突就是要事先發(fā)現(xiàn)可能滋生腐敗的節(jié)點并采取防范措施來擠出腐敗收益，重點在于事先預(yù)防腐敗發(fā)生的可能，而財產(chǎn)公開制度在本質(zhì)上就具備這樣的功能，即通過對公職人員的家庭財產(chǎn)狀況這一“私人利益”的公開和監(jiān)督，找出其職能和職責(zé)中暗藏的可能利益沖突點來事先加以避免，通過這種先期對腐敗收益空間的擠壓就能在很大程度上有效預(yù)防腐敗發(fā)生的可能性。

3.是加大防治腐敗力度的迫切要求

2013年1月23日在中紀委委員學(xué)習(xí)貫徹黨的十八大精神研討班上，王岐山強調(diào)：“要深刻認識黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的長期性、復(fù)雜性和艱巨性。堅持標本兼治，當前要以治標為主，為治本贏得時間?！盵1]“治標”是當前反腐敗工作的重點，紀檢監(jiān)察機關(guān)要根據(jù)黨風(fēng)廉政建設(shè)和豐富斗爭的需要抓主業(yè)、實現(xiàn)“三轉(zhuǎn)”。公職人員財產(chǎn)公開制度就是實現(xiàn)“三轉(zhuǎn)”切實有效的制度手段。應(yīng)該說，財產(chǎn)公開制度與懲治腐敗之間并非是必然的因果關(guān)系，其主要功能更多的還是在于未來對腐敗問題的預(yù)防，立足于將來從根本上防治腐敗。因為不管財產(chǎn)公開制度實施與否，腐敗問題都要懲治，當前也在大力懲治。當然，反腐不能光靠懲治，懲治不是目的，有效預(yù)防腐敗還能節(jié)省大量行政資源和執(zhí)法成本。公職人員財產(chǎn)公開制度的實施，能夠在一定程度上擠出腐敗獲得的收益，從源頭上發(fā)現(xiàn)和預(yù)防腐敗。

4.是提高黨和政府公信力的應(yīng)然要求

歷史上，吏治腐敗導(dǎo)致的亡黨亡國經(jīng)驗教訓(xùn)表明：腐敗盛行必然會使執(zhí)政者喪失人民的信任，必然會動搖執(zhí)政地位的合法性，概莫能外。人民是黨和政府的執(zhí)政根基，執(zhí)政隊伍內(nèi)部一些腐敗的滋生嚴重破壞了黨和領(lǐng)導(dǎo)干部在群眾中的形象，導(dǎo)致一些黨群信任危機時有發(fā)生。這些都是十分嚴峻的信號，倘若處理不好這些問題，就有重蹈歷史覆轍的可能。因此，近年來社會公眾和學(xué)界要求公職人員公開家庭財產(chǎn)狀況的呼吁之聲愈來愈高，不容忽視。一個干部就是一面旗幟，通過對其家庭財產(chǎn)的公開，讓越來越多的通過群眾監(jiān)督的公職人員履任新職，將逐漸重新樹立起黨的執(zhí)政隊伍廉潔奉公的形象，重建黨群互利互信的基礎(chǔ)，更加鞏固黨和政府的執(zhí)政地位。

二、當前實施公職人員財產(chǎn)公開仍面臨的阻礙因素

習(xí)近平為總書記的新一屆黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體執(zhí)政以來，全面深化改革是新時期全黨和全國人民的任務(wù)凸顯出來。十八屆三中全會提出推行我國新提任領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)公開制度的試點，但當前仍然存在推進公職人員財產(chǎn)公開制度的阻礙因素。

1.引發(fā)社會不穩(wěn)定的可能性

社會穩(wěn)定是國家發(fā)展的前提，否則來之不易的改革發(fā)展成果會受到嚴重的損失。公職人員財產(chǎn)公開涉及面廣、敏感性強，倘若稍有差池就可能會引發(fā)不可預(yù)知的社會動蕩，表現(xiàn)在：（1）普通民眾對于公職人員擁有的大額財產(chǎn)，不具有理性面對的心態(tài)，會自覺或不自覺地將這些財產(chǎn)和貪腐行為進行關(guān)聯(lián)，這種心理失衡和心態(tài)落差會對社會的穩(wěn)定造成一定沖擊；（2）擔(dān)心貪腐財產(chǎn)被曝光的部分人員可能抱團取暖、集體抵制，貿(mào)然采取一些具體措施，同樣會危及到政權(quán)的穩(wěn)定；（3）當前處于改革攻堅期，周邊領(lǐng)土爭端和民族分裂恐怖主義等問題日趨嚴重，如果國內(nèi)局勢不穩(wěn)定很有可能間接導(dǎo)致外部勢力的介入和干涉，甚至危及國家統(tǒng)一?？v觀國際歷史，從上世紀70年代香港警察沖擊廉政公署大樓事件和90年代韓國突然采取金融實名制后導(dǎo)致國內(nèi)社會動蕩的事例來看，腐敗問題的不當處置所造成的社會混亂給一個國家(地區(qū))的發(fā)展帶來的傷害無疑是巨大的。

2.既得利益者的抵制

所謂既得利益者主要有三類：“（1）有很大審批和管制權(quán)的部門中的一部分人，即所謂的強力政府部門中的部分官員；（2）一些地方政府及相關(guān)官員；（3）部分國有壟斷企業(yè)特別是央企和地方重要國企中的一些高管。”[2]他們通過手中的公共權(quán)力尋租，謀取不正當私人利益。美國的社會和經(jīng)濟學(xué)家曼瑟爾·奧爾森曾說過:“如果社會中的典型組織只代表其中一小部分人的利益，則該組織必然不肯為增加全社會的利益而作出自我犧牲。它們在采取集體行動時，不會關(guān)心社會總效益的下降或公共損失。”[3]改革，自古以來往往就是利益的重新分配，我國推進全面改革，就是要革既得利益者的不當?shù)靡妗６鹊美嬲邥氡M一切辦法利用手里現(xiàn)有的權(quán)勢去破壞改革，竭盡所能在體制內(nèi)公開或暗地里抵制防止他們尋租、謀取私利的各項制度，也在一定程度上影響了改革措施的推行。

3.公職人員隱私權(quán)范圍難以界定

在我國，大多數(shù)公職人員在面對財產(chǎn)公開制度時，往往擔(dān)心自己的隱私權(quán)可能會受到侵犯而給自己的家庭私人生活帶來不必要的麻煩。但恩格斯說過：“個人隱私應(yīng)受法律的保護，但個人隱私甚至陰私與重要的公共利益——政治生活發(fā)生聯(lián)系的時候，個人隱私就不是一般意義上的私事，而是屬于政治的一部分，它不再受隱私權(quán)的保護，它應(yīng)成為歷史記載和新聞報道不可回避的內(nèi)容?！盵4]我們應(yīng)當承認，公職人員的個人隱私確實需要保護，但其“公職”這一身份屬性又必然要求其一部分隱私權(quán)的犧牲，那么如何在這兩者之間進行一個有效的平衡以及范圍的界定是個難以把握的分寸。倘若片面強調(diào)隱私權(quán)的保護而將財產(chǎn)公開的范圍設(shè)定的很小，那么這一制度又將流于形式。而如果對財產(chǎn)公開的范圍沒有做出明確詳細的界定，以及財產(chǎn)公開后的隱私保護措施沒有設(shè)計好，又可能會給公職人員的私人生活造成困擾，甚至于會招致不法分子的覬覦與威脅。因此，財產(chǎn)公開的范圍界定尚需要仔細科學(xué)地驗證，盲目地強調(diào)對公職人員隱私權(quán)的限制而忽略一定程度的保護也是不適宜的。

4.相關(guān)配套制度的不完善

從當前的形勢來看，從2013年11月國務(wù)院決定由國土資源部統(tǒng)一全國不動產(chǎn)登記，建立全國聯(lián)網(wǎng)查詢系統(tǒng)，以及公安部在2014年2月決定用3年時間實現(xiàn)全國戶口和公民身份號碼惟一性等一系列中央新舉措，可以積極地看到與財產(chǎn)公開制度相關(guān)的配套制度正在不斷完善。但截至目前，防止資金外逃及追逃體系尚未健全。北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心的研究表明，過去10年逃往北美和歐洲等地的中國腐敗官員高達1萬多人，攜帶出逃款項高達6500億元人民幣以上[5]。如果資金外流的黑色渠道不能堵住，一旦財產(chǎn)公開措施發(fā)布，勢必會加速腐敗資金的急劇外流，給國家的財富和經(jīng)濟帶來巨大損失。除此之外，我國的儲蓄實名制并不能完全代替金融實名制，個人信用制度沒有建立，大筆現(xiàn)金交易和洗錢仍然無法做到有效監(jiān)管，贈與稅和遺產(chǎn)稅的相關(guān)法律也尚未頒布，貪腐人員仍有機會利用復(fù)雜社會關(guān)系對財產(chǎn)實施“贈與”轉(zhuǎn)移，這些都使得財產(chǎn)的核查十分困難。

三、推行公職人員財產(chǎn)公開制度的路徑

公職人員財產(chǎn)公開制度的實施必須消解以上那些阻礙因素，采取遞進戰(zhàn)略逐步推進這一制度的試點和確立。其路徑如下：

1.堅持有限原則

(1)公開的對象和目標的有限性。改革效果不是一蹴而就或立竿見影的，它本身就是一個相互妥協(xié)和讓步的漸進過程。公職人員財產(chǎn)公開制度的實施不能具有非此即彼、徹底清算和“一竿子打死”的思維，要明白該制度的實施重點是為了減小將來腐敗發(fā)生的可能性，并不能狹隘地認為財產(chǎn)公開就能一次性徹底地治理好腐敗問題。因此，首先，從新提拔干部先行公開，以減小制度的推行阻力。其次，對既得利益者采取“無罪假定”，以降低改革的成本和阻力。再次，將相關(guān)配套制度的完善放在制度正式實施前的首要位置上，將會擠壓黑錢外流和藏匿的空間以提高制度的實際成效。最后，對于公職人員財產(chǎn)公開制度，其主要意義在于提供一個信息透明公開平臺，其操作機構(gòu)不應(yīng)具有執(zhí)法權(quán)或準司法權(quán)。該操作機構(gòu)僅僅負責(zé)申報材料的受理、審核以及公開，對于審核中發(fā)現(xiàn)問題的按照一定手續(xù)移交相關(guān)權(quán)力或司法部門進行處理。

(2)設(shè)定“緩沖期”實現(xiàn)改革軟著陸

公職人員財產(chǎn)公開制度在我國難產(chǎn)的原因在很大程度上是既得利益者們的阻撓，也是社會普遍認為該制度實施可能引發(fā)社會不穩(wěn)定的一個最主要的因素，自然也就是制度改革中最大的阻力因素，處理好這個問題事關(guān)財產(chǎn)公開制度的成敗。因此，為了維護社會的穩(wěn)定，也是為了更順利地推進公職人員財產(chǎn)公開制度的實施，只能舍小局顧大局，設(shè)定“緩沖期”實現(xiàn)改革軟著陸。這在我國歷史上是有成功經(jīng)驗可循的，例如新中國社會主義改造時期“一化三改”對資本家的和平贖買政策。具體說來就是，除去新提拔干部和自愿公開的人員以外，剩余需要財產(chǎn)申報公開的主體，在對他們財產(chǎn)公開之前設(shè)定一個“緩沖期”。在此期間，主動上繳以前違法違紀所得的財產(chǎn)，視情節(jié)輕重可以減輕或免除相關(guān)紀律處分和刑事處罰，但堅決不再允許其繼續(xù)擔(dān)任公職。等“緩沖期”時限一到，其財產(chǎn)必須全部強制公開，并接受審查和人民群眾的監(jiān)督。

2.完善相關(guān)配套制度和技術(shù)

（1）建立國際合作，截斷黑錢外流。中國2005年就簽署了《聯(lián)合國反腐敗公約》，政府應(yīng)該與一些資金外流去向較為集中的國家建立有效的外逃人員和外逃資金引渡機制，隨時保持對國內(nèi)“裸官”的資金流動進行嚴格的限制和嚴密的監(jiān)控。同時還要配合反洗錢制度，力圖通過金融監(jiān)管手段的技術(shù)創(chuàng)新，有效截斷黑錢的漂白和外流出口。

（2）公民身份證號惟一性。在2014年全國“兩會”上，公安部副部長黃明再次強調(diào)：實現(xiàn)身份證的惟一性，為建立統(tǒng)一的國家征信體系提供基礎(chǔ)。因此，確保公民身份證號碼惟一性是保證對財產(chǎn)流動審查和監(jiān)控等其他制度有效實施的前提和基礎(chǔ)。

（3）實施金融實名制。為了更為全面地核查公職人員及其家庭人員的財產(chǎn)狀況，在全國范圍內(nèi)要實現(xiàn)所有金融相關(guān)產(chǎn)品賬戶的實名制，這在目前的技術(shù)手段上已不是問題。

（4）不動產(chǎn)全國統(tǒng)一登記。2013年11月20日國務(wù)院常務(wù)會議已經(jīng)決定由國土資源部負責(zé)全國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，建立信息登記管理基礎(chǔ)平臺，并依法公開查詢系統(tǒng)。因此，在有審查需要的時候，可以在相關(guān)程序下對被審核公職人員的不動產(chǎn)信息進行查閱。

（5）大額現(xiàn)金交易備案，提倡信用卡交易。加強對大額現(xiàn)金交易的管控可以學(xué)習(xí)美國的經(jīng)驗，要求一定金額以上的交易必須實現(xiàn)銀聯(lián)信用卡操作，做到交易記錄在銀行備案可查。目前我國相關(guān)的制度規(guī)定是在2007年3月1日生效的《金融機構(gòu)大額交易和可疑交易報告管理辦法》，但執(zhí)行力度仍需進一步加強。與此同時，國家還應(yīng)制定一些利益誘導(dǎo)性政策來推廣信用卡交易。

（6）完善稅收制度。應(yīng)當早日建立遺產(chǎn)稅和贈與稅制度，健全個人所得稅制度，把涵蓋公職人員在內(nèi)的所有公民財產(chǎn)的來源、占有、轉(zhuǎn)移及處置等情況全部放在相關(guān)法律體系的有效監(jiān)控之中。

3.建立完善公職人員財產(chǎn)公開制度相關(guān)法律

在相關(guān)配套制度基本完善以后，正式實施這一制度的首要任務(wù)就是立法工作。由于法律體系中普通法律的位階要遠高于行政法規(guī)、地方規(guī)章，制定《公職人員財產(chǎn)申報公開法》將改變現(xiàn)行兩部《規(guī)定》普遍約束力不強的尷尬局面。只有將公職人員財產(chǎn)公開制度通過頂層設(shè)計然后通過國家立法的方式上升為國家意志，財產(chǎn)公開制度具有了法理依據(jù)才能真正推動這項制度的有效實施。其實，我國人大常委會早在1994年就將《財產(chǎn)申報法》列入立法規(guī)劃，說明在這方面我國早有立法理論基礎(chǔ)，只是過去缺乏實行的現(xiàn)實基礎(chǔ)。但是現(xiàn)在的局勢已越來越明朗，無論是民意基礎(chǔ)還是中央透露出的信號，都已表明公職人員財產(chǎn)公開制度的實施將為時不遠。因此，開始著手制定《公職人員財產(chǎn)申報公開法》是順時代之意，承改革之舉。

4.從新提任干部先行試點

為了減少對社會的沖擊，任何一項大的、觸及面廣泛的、涉及利益復(fù)雜的制度變遷都應(yīng)該是穩(wěn)中前進的，從新提任的干部中先進行財產(chǎn)公開不失為明智之舉。在十八屆三中全會的報告中就已經(jīng)提出，要推行新提任領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)事項公開制度試點。在干部履任新職之前，必須要接受個人及家庭財產(chǎn)的審查和公開。對于拒絕申報和公開家庭財產(chǎn)的，將堅決不予任用。對于主動申報個人家庭財產(chǎn)，并通過組織審查和人民監(jiān)督的，不僅可以履任新職，并且態(tài)度積極者可以在以后的提拔任用中優(yōu)先予以安排。如此以來，經(jīng)過一段時間的“血液更新”，我國公職人員體系中領(lǐng)導(dǎo)干部的品行和清廉指數(shù)將大幅提升，帶來的政治風(fēng)氣也必將煥然一新，黨和公權(quán)組織在群眾中的威信也會更加穩(wěn)固。

5.加強審查與責(zé)任追究，提高民眾參與意識

考慮到我國需要財產(chǎn)申報公開人員數(shù)量的眾多，每年申報材料的審查很難做到全面覆蓋。對此，可以采取重點“一把手”每年必查和其他人員系統(tǒng)隨機抽查相結(jié)合的方式，這樣既能提高審核機構(gòu)工作的效率，也是每份材料的審查工作做到扎實細致的必要保證，更是現(xiàn)實工作中可操作性的必然要求。其中，系統(tǒng)隨機抽查必須是由電腦軟件自動隨機篩選生成，要有嚴格的篩選程序，防止出現(xiàn)徇私舞弊的可能性。除此之外，自主審查是一方面，重點還要在于舉報的受理，這需要民眾的積極參與監(jiān)督。財產(chǎn)公開，不能光憑著審查機構(gòu)這一雙眼睛，而是要靠人民群眾的萬千雙眼睛盯著，才能最大程度的發(fā)揮財產(chǎn)公開制度的效力。因此，繼續(xù)加強我國的社會主義民主政治以及公職人員財產(chǎn)公開制度的宣傳教育工作，培養(yǎng)民眾參政意識，鼓勵和引導(dǎo)廣大民眾積極參與到我國的公職人員預(yù)防腐敗體系中來。

[1]濟南日報.中國反腐新思路初現(xiàn)“當前以治標為主,為治本贏 得 時 間 ”［OB/OL］.http://www.wenming.cn/djw/ffcl/zcjd/201302/t20130220_1076921.shtml.

[2] 鄧聿文.真的既得利益者是誰[J].同舟共濟，2012，（1）.

[3]曼瑟爾·奧爾森.國家興衰探源[M].北京:商務(wù)印書館，1999.

[4]《馬克思恩格斯全集》,第18卷[C].北京:人民教育出版社，1972.

[5]殷俊.貪官外逃全景掃描[J].決策與信息,2009,(5).