東北地區(qū)國有林業(yè)資源枯竭型城市發(fā)展問題及轉(zhuǎn)型思路研究

李雨停，張友祥

（1.東北師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，吉林 長春130117；2.東北師范大學(xué) 資源型城市研究中心，吉林 長春130117）

一、問題的提出

依據(jù)生命周期理論，在沒有外部條件干擾情況下，隨著資源的枯竭，依賴資源開發(fā)成長起來的資源型城市將會面臨“消亡”。然而，出于對資源型城市問題社會性質(zhì)［1］及其連帶效應(yīng)的重視，多數(shù)國家普遍采取措施促進(jìn)資源型城市或地區(qū)的“轉(zhuǎn)型”與“復(fù)興”。例如，英國、法國、德國在資金籌集、就業(yè)化解、替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面對資源型城市的支持①國家發(fā)改委東北司網(wǎng)站.關(guān)于對英國、法國、德國資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展情況的考察報告.http：//dbzxs.ndrc.gov.cn/zxjb/t20110711＿422678.htm。。我國出臺了《東北振興規(guī)劃》、《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》（國發(fā)【2007】38號）等發(fā)展戰(zhàn)略與政策文件，并進(jìn)一步給予中央財政財力性轉(zhuǎn)移支付政策，支持資源枯竭型城市開展轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展試點。相較之下，從解決不同類型資源型城市問題來看，除中國外，國外鮮見將林業(yè)資源型城市/地區(qū)納入資源型城市問題范疇來認(rèn)識。

顯然，林區(qū)發(fā)展在中國是存在問題的。與礦產(chǎn)類資源枯竭型城市類似，林業(yè)資源枯竭型城市同樣面臨著資源枯竭、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、失業(yè)下崗嚴(yán)重等問題；但也存在顯著差異，礦產(chǎn)類資源型城市面臨的基本是礦產(chǎn)資源的功能性枯竭問題，林業(yè)資源枯竭型城市則是林木資源的階段性枯竭問題，隨著林木資源的可持續(xù)演替，其將會逐步走出困境。其一般與特殊屬性使有必要深入認(rèn)識我國林業(yè)資源枯竭型城市的轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展問題，而林區(qū)發(fā)展的自然與區(qū)域特性決定我國林業(yè)資源枯竭型城市問題更加集中于東北大小興安嶺和長白山國有林區(qū)。

二、東北地區(qū)是國家林業(yè)資源枯竭型城市重要集聚區(qū)

王青云學(xué)者等宏觀經(jīng)濟(jì)研究院課題組基于定量、定性分析與判斷，對我國資源型城市數(shù)量與分類進(jìn)行了確定，其中森工類城市為21座，占全國118座資源型城市的18%，通過深入分析，他們進(jìn)一步界定了60座典型資源型城市，并確定10座典型森工類城市［2］（見表1）。《東北振興規(guī)劃》使推進(jìn)資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)入實踐階段，截至目前，國家發(fā)改委相繼確定了69座資源枯竭轉(zhuǎn)型試點城市，其中林業(yè)資源枯竭轉(zhuǎn)型試點城市為16個，占試點城市總數(shù)的23.2%（見表2）。映射到地理空間上，國家林業(yè)資源枯竭型城市基本分布在東北地區(qū)的大小興安嶺及長白山地區(qū)。

表1 我國森工類資源型城市數(shù)量及分布

表2 國家確立的林業(yè)資源枯竭型試點城市

三、東北地區(qū)國有林業(yè)資源枯竭城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的成效

得益于國家政策支持，東北地區(qū)國有林業(yè)資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展在經(jīng)濟(jì)、社會和林區(qū)改革等方面取得初步成效：

一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體水平有較大提高。2005年以來，林業(yè)資源枯竭城市經(jīng)濟(jì)在總量規(guī)模與增長速度上均有較大程度提升（見圖1），并且一些林業(yè)資源枯竭型城市經(jīng)濟(jì)增長顯著高于同期該省平均水平，比如，2005—2010年白山市，GDP年均增長率達(dá)到22%，高于同期吉林省3個百分點；2005—2010年大興安嶺地區(qū)GDP年均增長率達(dá)到17%，高于同期黑龍江省3.5個百分點。

圖1 2005—2010年東北國有林業(yè)資源枯竭城市GDP總量規(guī)模與增長率變化

二是產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)逐步向多元化方向轉(zhuǎn)變。伊春市通過構(gòu)筑“接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)”，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步實現(xiàn)優(yōu)化升級，2012年森林食品北藥業(yè)實現(xiàn)增加值33億元，成為該市第一大引擎產(chǎn)業(yè)；旅游業(yè)實現(xiàn)全年接待游客543萬人次，旅游收入達(dá)43.6億元，與2011年相比分別增長12.7%和23.5%；在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)上，構(gòu)建“循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式”，科學(xué)推進(jìn)礦產(chǎn)開發(fā)與冶金建材業(yè)發(fā)展；通過接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的培育與發(fā)展，全市規(guī)模以上工業(yè)實現(xiàn)增加值44億元，同比增長13.6%③2013年伊春市政府工作報告。http：//www.yc.gov.cn/cs/hzxw/2013/01/99323.html.。白山市通過接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)培育及產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的多元化發(fā)展，2012年資源型工業(yè)比重比2007年下降5.7個百分點，高新技術(shù)和精深加工業(yè)提升5.9個百分點④政府工作報告：2012年12月20日在白山市第七屆人民代表大會第一次會議上。。

三是城鄉(xiāng)居民收入增長明顯。以第一批國有林業(yè)資源枯竭城市為例，伊春市、大興安嶺地區(qū)和白山市農(nóng)民人均純收入分別從2005年的3 791元、3 552元和3 347元提高到2010年的7 280元、6 822元和6 134元，增長幅度高于全國平均水平；伊春市、白山市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入分別從2005年的6 994元和8 674元提高到2010年的10 317元和16 356元⑤大興安嶺地區(qū)2010年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入各相關(guān)統(tǒng)計年鑒沒有收錄，故在此沒有列出。，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長盡管低于全國平均水平，但從自身發(fā)展來看，增長幅度明顯。

四是國有林區(qū)制度改革獲得有益探索。以國有林權(quán)制度改革試點城市伊春市為例，2006年、2007年春季造林期間，全市承包職工分別完成自費造林5 000hm2和3 313hm2，占國有森工造林面積的75%和58%，成活率都在95%以上，保存率100%；改革增加了林區(qū)就業(yè)，提高了林區(qū)職工的居民收入，伊春烏馬河林業(yè)局3個試點林場（所）發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)職工戶數(shù)達(dá)117戶，職工平均年收入增加3 000多元［3］。

四、東北地區(qū)國有林業(yè)資源枯竭城市發(fā)展面臨的困境

（一）國家尺度區(qū)域生態(tài)功能強化與地方轉(zhuǎn)型發(fā)展經(jīng)濟(jì)約束

國家生態(tài)安全保障紅線［4］以及實施“全國主體功能區(qū)劃”決定了東北國有林業(yè)資源枯竭型城市“注定”成為中國生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的重要支撐區(qū)，并承擔(dān)國家尺度的實施“天保工程”、“三北防護(hù)林建設(shè)”和推進(jìn)主體功能區(qū)劃“限制和禁止開發(fā)區(qū)域”建設(shè)等“生態(tài)保護(hù)”職能。

可以見得，地區(qū)林業(yè)資源枯竭型城市的經(jīng)濟(jì)功能在國家層面是被弱化的，進(jìn)一步，基于國家層面的在經(jīng)濟(jì)資源配置方面將難以傾向于這些地域，盡管地方政府在規(guī)劃與發(fā)展森林旅游、林特食品加工等產(chǎn)業(yè)與生態(tài)經(jīng)濟(jì)方面實現(xiàn)較多突破，但轉(zhuǎn)型資金缺乏①根據(jù)我們實地調(diào)研，根河市、伊春市、汪清縣等林業(yè)資源枯竭型城市普遍屬“吃飯財政型”地方政府。顯然成為阻滯城市轉(zhuǎn)型與發(fā)展的重要因素。林區(qū)地方政府陷入國家尺度生態(tài)保護(hù)與地方尺度發(fā)展經(jīng)濟(jì)的兩難困境之中。

（二）市場配置資源的困境：地理區(qū)位障礙

“人地關(guān)系作用”遵循一個基本的經(jīng)濟(jì)地理過程，即經(jīng)濟(jì)活動強度、密度總是從發(fā)展條件較好、地理成本障礙較小向發(fā)展條件較差、地理成本障礙較大地域逐級遞減分布，客觀上表現(xiàn)為市場配置資源的地理選擇過程。從東北國有林業(yè)資源枯竭型城市的空間分布格局來看，其地理區(qū)位明顯遠(yuǎn)離區(qū)域經(jīng)濟(jì)集聚中心區(qū)，這種客觀的邊緣性決定了追求高額投資收益的市場資本將難以“進(jìn)入”相關(guān)地域，從反映市場活躍程度的不同區(qū)域外商直接投資情況比較即可見一斑（見圖2）。

圖2 不同區(qū)域條件下的外商直接投資比較分析

（三）轉(zhuǎn)型發(fā)展面臨經(jīng)濟(jì)地理空間約束

一般來看，推進(jìn)工業(yè)化與城市化是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地區(qū)居民福利水平提升的重要方式和手段，但是，林業(yè)資源枯竭型城市明顯缺乏支撐工業(yè)化和城市化的經(jīng)濟(jì)地理空間。具體體現(xiàn)在：

一是缺乏連片、適宜的建設(shè)用地空間（見圖3）。東北國有林業(yè)資源枯竭型城市基本處于丘陵、山地地帶，地勢起伏較大，與地勢平坦地區(qū)相比，開發(fā)與建設(shè)成本明顯偏高，再加上這些地區(qū)又處于高緯度地帶，惡劣的自然氣候條件在某種程度上又會強化其空間建設(shè)成本，這種狀況下市場資本將難以青睞這些地域［5］。

圖3 基于高程的東北國有林業(yè)資源枯竭城市分布

二是“林地占用”缺乏靈活機制引導(dǎo)。與其他類型城市擴(kuò)張將會占用“農(nóng)業(yè)用地”類似，地處重點林區(qū)林業(yè)資源型城市的工業(yè)化和城市化建設(shè)不可避免將會占有“林業(yè)用地”，但是，與前者可通過實施耕地“占補平衡”機制滿足城市擴(kuò)張土地需求不同，《森林法》②占用或者征用重點林區(qū)的林地的，由國務(wù)院林業(yè)主管部門審核?！吨腥A人民共和國森林法實施條例》第十六條（二）款之規(guī)定。中嚴(yán)格的林地占用審批制度使林區(qū)地方政府努力爭取的招商引資項目難以“落地”。

（四）居住空間分散，社會發(fā)展成本高昂

傳統(tǒng)的資源開發(fā)體制、林區(qū)的地形地貌結(jié)構(gòu)等決定了林區(qū)林業(yè)資源型城市林場（所）布局普遍存在“小、散、破”問題［6］。

林場規(guī)模小、居住空間分散意味著林場居民生產(chǎn)生活成本的高昂，同時也意味著道路、供排水、電網(wǎng)等公共產(chǎn)品設(shè)施建設(shè)投入的不足。根據(jù)統(tǒng)計，吉林省長白山林區(qū)212個國有林場中目前仍有29個林場沒通公路，2個林場沒通電，9個林場沒通電話，67個林場飲水存在困難。公共產(chǎn)品投入不足帶來的是林場居民生活的貧困，以汪清縣大興溝林業(yè)局托盤林場為例，該林場有居民100戶，但取水設(shè)施僅有4眼手壓井，房舍破舊，居住條件差，缺乏基本的醫(yī)療、教育條件，貧困特征明顯。而林場貧困問題客觀上實際加劇了林場居民對林區(qū)生態(tài)環(huán)境的破壞，根據(jù)調(diào)查，內(nèi)蒙古根河市林區(qū)林場居民每年燒材用于做飯、取暖的木材量就達(dá)76萬立方米，與當(dāng)?shù)亓帜举Y源采伐指標(biāo)相當(dāng)，這顯然造成了林木資源極大浪費，同時也破壞了林區(qū)生態(tài)環(huán)境。

（五）轉(zhuǎn)型面臨體制和制度障礙

因國有林區(qū)“國有林業(yè)局∕林管局”與市縣級地方政府行政級別相當(dāng)，兩者之間缺乏有效協(xié)調(diào)機制成為困擾林業(yè)資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型的重要癥結(jié)。

一是生態(tài)可承載的資源開發(fā)協(xié)調(diào)機制缺乏。在可采林木資源的枯竭以及林業(yè)資源枯竭型城市缺乏支撐經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型增長點的狀況下，其必然會通過勘探和開發(fā)礦產(chǎn)資源彌合與補償財稅緊張困境①比如依托鋼鐵產(chǎn)業(yè)的伊春市、依托鉛鋅礦開發(fā)的根河市、依托石灰石等礦產(chǎn)加工的汪清縣等林業(yè)資源枯竭型城市。。盡管目前的新技術(shù)和新工藝足以使礦產(chǎn)資源開發(fā)與加工對生態(tài)環(huán)境的影響降到最低，但是，由于國有林區(qū)“地上”森林資源“國有林業(yè)局∕林管局”管理體制與“地下”礦產(chǎn)資源開發(fā)“地方政府”管理體制之間缺乏必要的協(xié)調(diào)機制，林業(yè)資源枯竭型城市通過礦產(chǎn)資源開發(fā)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型面臨體制約束（見圖4）。

圖4 國有林區(qū)城市地方政府面臨體制障礙

二是“地方政府—林業(yè)”之間規(guī)劃協(xié)調(diào)機制缺乏。由于傳統(tǒng)上國有林區(qū)經(jīng)濟(jì)社會管理相對自成體系，因此，其經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展建設(shè)“不在”地方政府相關(guān)規(guī)劃考慮之內(nèi)，從而導(dǎo)致地方政府和“國有林業(yè)局∕林管局”在各自規(guī)劃其經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)過程中缺乏協(xié)調(diào)并形成“互不相干、各干各自”的境況，也使林區(qū)在相關(guān)設(shè)施建設(shè)方面存在許多尷尬景象，比如，道路設(shè)施建設(shè)方面的“繞彎路”、“斷頭路”、“平行路”，供水設(shè)施建設(shè)方面的“一路之隔，一方有水一方無水”等。這樣的結(jié)果是，一方面不利于林區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展，另一方也導(dǎo)致了林區(qū)轉(zhuǎn)型缺乏應(yīng)有的“效率”。

五、東北地區(qū)國有林業(yè)資源枯竭城市轉(zhuǎn)型思路與機制建設(shè)

針對林業(yè)資源枯竭型城市，國家除給予“中央財政財力性轉(zhuǎn)移支付”和“發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)項目預(yù)算內(nèi)資金投資專項”等政策外，并沒有形成清晰的可持續(xù)轉(zhuǎn)型機制體系。本文認(rèn)為，應(yīng)從以下方面創(chuàng)新林業(yè)資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展機制：

一是建立林區(qū)資源開發(fā)利益共享機制，探索林權(quán)市場化路徑。在保證不損害和影響林區(qū)生態(tài)功能的前提下，建立礦產(chǎn)開發(fā)企業(yè)與林業(yè)企業(yè)（企業(yè)一般隸屬于國有林業(yè)局或林管局）利益共享機制，激活固化的“林權(quán)管理制度”。在礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中，通過將資源開發(fā)林權(quán)使用作價入股、林業(yè)企業(yè)參股等方式，構(gòu)建林業(yè)企業(yè)與資源開發(fā)企業(yè)的利益共同體，并進(jìn)一步引導(dǎo)和鼓勵企業(yè)吸納林場職工就業(yè)，在保障林區(qū)與林業(yè)國有資產(chǎn)“保值與增值”的同時，實現(xiàn)林業(yè)企業(yè)—資源開發(fā)企業(yè)—林區(qū)政府之間的“共贏”，走出體制困境。

二是構(gòu)建針對林區(qū)“固碳生態(tài)貢獻(xiàn)”的區(qū)域生態(tài)補償機制。完善碳核算機制，將“造林”增加的“固碳量”與“停伐并撫育/營林”形成碳庫建設(shè)效應(yīng)等同起來，并作為是對“固碳增量”的貢獻(xiàn)，在此基礎(chǔ)上，一方面是國家設(shè)立碳排放稅目和生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付專項，對碳排放行為征稅，并將這部分資金以生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付專項形式補償給林區(qū)地方政府；另一方面完善碳排放權(quán)交易市場機制，在條件成熟情況下，探索設(shè)立第三方交易平臺，建立區(qū)域之間固碳與碳排放交易機制。通過生態(tài)補償機制構(gòu)建，有效增加林業(yè)資源枯竭型城市政府財力，為其轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展提供資金支撐。

三是依托森林資源，發(fā)展綠色生態(tài)—高附加值—工業(yè)經(jīng)濟(jì)。林業(yè)資源枯竭型城市豐富而優(yōu)質(zhì)的氣候及森林動植物資源為工業(yè)發(fā)展提供了天然基礎(chǔ)。創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織模式，搭建產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型融資平臺［7］，規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化開展林下種養(yǎng)殖業(yè)，通過政策引導(dǎo)引進(jìn)高新技術(shù)及人才，延長、精細(xì)化產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)鏈條，提高其附加值，使其資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，以產(chǎn)業(yè)促進(jìn)林區(qū)轉(zhuǎn)型。

四是優(yōu)化林區(qū)人口布局，引導(dǎo)人口向中心林場∕局址及重點城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。合并地理區(qū)位偏僻、人口規(guī)模小的林場，有效銜接國有林區(qū)與地方政府之間土地利用、公共設(shè)施建設(shè)及人口發(fā)展等各方面的規(guī)劃，促進(jìn)人口遷移。創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)機制［8］，探索建立林地與城市用地的異地置換機制，將林場合并整理出來的“林地建設(shè)用地”，通過“還林”異地置換城鎮(zhèn)周邊“林地”，拓展城市化建設(shè)空間，結(jié)合林區(qū)棚戶區(qū)改造與建設(shè)工程，實現(xiàn)林區(qū)人口的異地城市化。進(jìn)一步，將林場轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)、居住等與林業(yè)資源枯竭城市的工業(yè)化、城市化聯(lián)系起來，從而優(yōu)化轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展空間。

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