規(guī)范“任期制”克服干部“走馬燈”現(xiàn)象

■ 辛慧敏

規(guī)范“任期制”克服干部“走馬燈”現(xiàn)象

■ 辛慧敏

2014年1月14日，中共中央頒布實(shí)施《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，其中第十章“交流、回避”一節(jié)的第五十四條明確指出：“地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)成員原則上應(yīng)當(dāng)任滿一屆，在同一職位上任職滿十年的，必須交流”，“在同一職位連續(xù)任職達(dá)到兩個(gè)任期的，不再推薦、提名或者任命擔(dān)任同一職務(wù)”。這為黨政干部任期時(shí)限劃了一條紅線。

其實(shí)，自2006年中共中央辦公廳出臺(tái)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》以來，各級(jí)黨委對(duì)于干部職務(wù)任期制就有嚴(yán)格規(guī)定。這一規(guī)定這些年貫徹執(zhí)行以來，比較好地實(shí)行了干部的新老交替和有序遞進(jìn)。但在一些地方和單位，主要領(lǐng)導(dǎo)變化頻繁，一些黨政領(lǐng)導(dǎo)任期過于短暫，人們稱之為干部“走馬燈”現(xiàn)象。特別是每到“五年一周期”的黨政班子換屆期間的前后一兩年，這一現(xiàn)象尤為突出。比如，近年來一些省市縣鄉(xiāng)主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)時(shí)隔很短，換人過頻，有的省五年換三個(gè)書記、五個(gè)省長(zhǎng)。還有調(diào)查表明，不少地方的縣(市)委書記、縣(市)長(zhǎng)一屆任職時(shí)間平均也只有兩年多一點(diǎn)。有的地市十年甚至換了七個(gè)市長(zhǎng)，平均一個(gè)干不到一年半。這樣的現(xiàn)象在全國(guó)不少地方也都存在。群眾對(duì)這種干部變動(dòng)頻繁的“走馬燈”現(xiàn)象頗有意見，甚至不滿?！白唏R燈”現(xiàn)象，弊端很大。

干部頻繁變動(dòng)的問題

干部變動(dòng)頻繁，出現(xiàn)“走馬燈”現(xiàn)象，主要產(chǎn)生這樣一些問題。

第一，不利于工作的持續(xù)性和穩(wěn)定性。群眾對(duì)此反映：領(lǐng)導(dǎo)干部在一個(gè)地方一年不到，很可能連這個(gè)地方或部門的基本情況都沒完全弄明白就又調(diào)動(dòng)了，對(duì)地方或者部門工作產(chǎn)生很大的不確定性，黨政班子乃至波及到人大、政協(xié)班子都會(huì)軍心不穩(wěn)，更不利于穩(wěn)定人心，造成逐級(jí)干部心神不定，隨時(shí)處于適應(yīng)新的領(lǐng)導(dǎo)人惶惶不可終日的狀態(tài)，挫傷群眾的積極性。主要領(lǐng)導(dǎo)一變，原有政策得不到持續(xù)執(zhí)行和有效推進(jìn)，不利于工作的持續(xù)性和穩(wěn)定性。

第二，助長(zhǎng)干部的浮躁心態(tài)和不實(shí)作風(fēng)，造成大量“形象工程”、“政績(jī)工程”。一個(gè)地方的重大問題是長(zhǎng)期形成的,涉及的

矛盾必然很復(fù)雜。要解決這些問題,既需要時(shí)間,又需要黨政領(lǐng)導(dǎo)干部有耐心。而一個(gè)地方要發(fā)展,也需要黨政領(lǐng)導(dǎo)干部長(zhǎng)時(shí)間摸索,掌握其規(guī)律。他們被頻繁變動(dòng)職務(wù)和頻繁調(diào)動(dòng)地方, 在一個(gè)崗位上任期過短，既不利于解決長(zhǎng)期存在的問題,又不利于真正發(fā)展,相反只會(huì)助長(zhǎng)他們的浮躁心態(tài)和短期行為，熱衷于“形象工程”、“政績(jī)工程”，只顧眼前名利和業(yè)績(jī)，不顧地方和部門長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)，使名目繁多的各種責(zé)任書、責(zé)任制蛻變成應(yīng)景的道具,使經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)失去操作的目標(biāo),為不負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人提供了許許多多推卸責(zé)任的理由。

第三，有違選人用人的權(quán)威性、嚴(yán)肅性。地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，其黨內(nèi)職務(wù)是根據(jù)《黨章》由黨代會(huì)或全委會(huì)選舉產(chǎn)生的,而其行政職務(wù)則是按《選舉法》由人民代表大會(huì)選舉出來的，都具有神圣的意義。但是,選舉過后任期未滿,卻由上級(jí)組織頻繁變動(dòng),突顯出權(quán)大于法的問題。同時(shí)，干部任期太短，組織部門調(diào)任太隨意，也是對(duì)組織制度的不尊重，降低了規(guī)章制度的嚴(yán)肅性。

第四，不利于形成干事創(chuàng)業(yè)、注重實(shí)績(jī)、群眾公認(rèn)的用人導(dǎo)向。雖然干部調(diào)動(dòng)，有工作需要和培養(yǎng)干部的考慮,但干部在任期內(nèi)頻繁調(diào)動(dòng)，使一些心術(shù)不正者有了更多的鉆營(yíng)機(jī)會(huì)。一些有背景的人，對(duì)某地或某個(gè)職務(wù)中意，就點(diǎn)著到某地任某職，組織部門就照其要求作出任免安排。同時(shí)，也不能排除其中一部分可能出于決策者的私情,即讓自己中意的干部迅速走完副科、正科、副處、正處、副廳、正廳甚至更高級(jí)臺(tái)階,達(dá)到將某些干部盡快提拔的目的。這樣的組織行為被“上行下效”，波及面甚廣，負(fù)面影響很大，助長(zhǎng)了選人用人的不正之風(fēng)，也帶來了大量的官場(chǎng)腐敗。

解決干部“走馬燈”現(xiàn)象的對(duì)策建議

首先，各級(jí)黨委及組織部門要嚴(yán)肅落實(shí)干部任期制規(guī)定，切實(shí)減少干部任職期間過快變動(dòng)的情況。推進(jìn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期制度，既是干部管理的制度安排，又是深化干部人事制度改革的重要內(nèi)容。改革開放以來，我國(guó)在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期問題上已經(jīng)探索了不少好的做法。在上世紀(jì)90年代后，國(guó)家先后頒布《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》和其他相關(guān)法律法規(guī)，從不同角度對(duì)干部任期作出了規(guī)定。2006年，中共中央辦公廳出臺(tái)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》，把任期制的適用范圍擴(kuò)大到黨的系統(tǒng)，進(jìn)一步明確了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的職務(wù)任期、任期內(nèi)保持相對(duì)穩(wěn)定等。《任期規(guī)定》中明確規(guī)定:黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)每個(gè)任期為5年；黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在任期內(nèi)應(yīng)當(dāng)保持穩(wěn)定，在一個(gè)任期內(nèi)因工作特殊需要調(diào)整職務(wù)，一般不得超過一次；沒有特殊情況，領(lǐng)導(dǎo)干部必須任期屆滿，實(shí)現(xiàn)任期目標(biāo)，才能調(diào)動(dòng)或升遷。這一規(guī)定，對(duì)于抑制領(lǐng)導(dǎo)干部“短期”任職行為，保證干部屆內(nèi)穩(wěn)定，具有明顯的約束力。中央還出臺(tái)了《2010－2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》，這份《綱要》針對(duì)干部任期問題也明確提出，要“實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任期制。抓緊制定任期制法規(guī)。在嚴(yán)格執(zhí)行《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》和有關(guān)法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，完善選任制干部的任期制?？h以上黨委、政府工作部門和其他工作機(jī)構(gòu)的委任制領(lǐng)導(dǎo)干部，也要逐步實(shí)行任期制”。這些規(guī)定在實(shí)際工作中都在運(yùn)用，需要的是嚴(yán)格貫徹落實(shí)。

其次，上級(jí)機(jī)關(guān)在執(zhí)行任期制上要做好表率。廢除領(lǐng)導(dǎo)干部終身制，中央領(lǐng)導(dǎo)同志的表率作用具有重要的引導(dǎo)和示范作用，所以執(zhí)行得很好。那么對(duì)于克服領(lǐng)導(dǎo)干部任職短期化，也需要重要部門和上級(jí)單位做好表率。即使是某些領(lǐng)導(dǎo)干部由于工作需要，在任職期間需要委以重任而調(diào)動(dòng)，也要嚴(yán)格程序，盡量減少干部在任職期間出現(xiàn)過快調(diào)動(dòng)的情況。文革前，我們?cè)S多黨的高級(jí)干部在地方工作一干就是十多年，對(duì)地方工作十分了解，也扎扎實(shí)實(shí)做了許多對(duì)人民有益的事情，贏得了人民的尊敬。而現(xiàn)在，不少高級(jí)干部過于頻繁調(diào)動(dòng)，能夠記得全國(guó)各省省委書記、省長(zhǎng)名字的群眾恐怕并不是很多。因此，要像貫徹中央“八項(xiàng)規(guī)定”一樣，在執(zhí)行干部任期規(guī)定上上下一致，做好樣板。

第三，加強(qiáng)制度配套，約束“走馬燈”行為?！度纹谝?guī)定》明確要求，如因工作特殊需要調(diào)整職務(wù)，一般不得超過一次。這種硬性的次數(shù)規(guī)定，不僅有助于克服官員任職時(shí)間過短帶來的諸多弊端，逼迫黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在一個(gè)固定的時(shí)限內(nèi)“扎根”于其任職的地方或

單位，促使官員們的行為對(duì)當(dāng)?shù)乩习傩肇?fù)責(zé)。從這一角度來看，《任期規(guī)定》在一定程度上確實(shí)是黨進(jìn)行自我約束的一種努力。要解決“走馬燈”問題，除了嚴(yán)格落實(shí)任期的規(guī)定外，還必須有領(lǐng)導(dǎo)干部考核制以及離任審核制等相關(guān)配套制度。

第四，將領(lǐng)導(dǎo)干部任期規(guī)定進(jìn)一步上升到法律層面?？朔刹款l繁變動(dòng)的“走馬燈”現(xiàn)象，保障任期制有效運(yùn)轉(zhuǎn)，需要把任期制納入民主和法治的軌道。落實(shí)科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政和建設(shè)現(xiàn)代政治文明的要求，科學(xué)、有效地解決經(jīng)過黨代會(huì)、人代會(huì)等選舉干部的任期內(nèi)變動(dòng)問題。同時(shí)，建議將任期制的條例從目前的“暫行規(guī)定”提升為黨和國(guó)家的法律制度，探索把任命制下的任期制逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檫x舉制下的任期制，使黨政干部在民主監(jiān)督中完成由法律所規(guī)定的任期。

（作者系資深媒體人）

干部任期制“期”到何時(shí)？

黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期制，俗稱干部任期制，又稱“限任制”，是指對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的任職期限和任期屆數(shù)進(jìn)行嚴(yán)格界定的一種制度。這一制度符合權(quán)力有限與制約原則，具有規(guī)范性、程序性和民主性的特點(diǎn)。實(shí)施干部任期制，有利于促進(jìn)干部隊(duì)伍交流，從根本上解決領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下的問題，并有利于加強(qiáng)監(jiān)督和避免干部官僚化和蛻變，這對(duì)于建立富有生機(jī)與活力的用人機(jī)制，實(shí)現(xiàn)干部管理的科學(xué)化、民主化、制度化具有重要意義。

建立黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期制，是改革開放以來我國(guó)干部人事制度改革的一個(gè)重要目標(biāo)。改革開放以前，我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)實(shí)際上是終身制。1982年黨的十二大和五屆全國(guó)人大五次會(huì)議都明確提出了廢止實(shí)際上存在的干部職務(wù)終身制的問題。1982年通過的憲法規(guī)定，國(guó)家主席、國(guó)務(wù)院總理、全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)委員長(zhǎng)、最高人民法院院長(zhǎng)、最高人民檢察院檢察長(zhǎng)等領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，實(shí)行任期制，每屆任期5年，連續(xù)任職不得超過兩屆。憲法對(duì)省以下各級(jí)地方人民政府、人大常委會(huì)、人民法院和人民檢察院的主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)也分別規(guī)定了任期和任屆。但是，地方國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)究竟如何實(shí)行限任制度，還需要長(zhǎng)時(shí)間的實(shí)踐。從80年代開始，浙江、四川、天津、山東等地開始了黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任期制的試點(diǎn)。黨的十四屆四中全會(huì)以來，我們黨在許多重大會(huì)議上都明確提出要建立黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期制。2000年8月，中共中央下發(fā)的《深化干部人事制度改革綱要》明確提出：要“實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任期制。抓緊制定任期制法規(guī)。在嚴(yán)格執(zhí)行《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》和有關(guān)法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，完善選任制干部的任期制?？h以上黨委政府工作部門和其他工作機(jī)構(gòu)的委任制領(lǐng)導(dǎo)干部，也要逐步實(shí)行任期制?！彪m然還缺乏進(jìn)一步的論述和做出相關(guān)具體規(guī)定，但這已是向全面實(shí)施干部任期制邁出的關(guān)鍵性一步，對(duì)深化全黨對(duì)任期制的認(rèn)識(shí)具有開創(chuàng)性意義。更具有歷史意義的是，黨的十六大報(bào)告明確提出要“實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期制”。黨的十六屆四中全會(huì)決定再次重申：要“實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期制度”。實(shí)行任期制已逐漸成為全黨的共識(shí)和干部制度改革的一個(gè)重要目標(biāo)。2006年8月6日，中共中央辦公廳印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避暫行規(guī)定》三個(gè)法規(guī)文件，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際情況，認(rèn)真貫徹執(zhí)行。其中，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》明確了實(shí)施任期制的目的、范圍、任期、連任、考核等基本問題?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避暫行規(guī)定》兩個(gè)法規(guī)文件也對(duì)任期制具有補(bǔ)充作用。這些法規(guī)文件的頒布和實(shí)施，標(biāo)志著干部任期制的初步形成和全面實(shí)施。這對(duì)于深化我國(guó)干部制度改革，規(guī)范干部管理工作，具有重大實(shí)踐意義。