泰州市生態(tài)紅線區(qū)域劃分及保護(hù)

丁祥

(泰州市環(huán)境保護(hù)局，江蘇 泰州 225300)

2013年5月24日，中央政治局就大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)行第六次集體學(xué)習(xí)，習(xí)近平在會上強(qiáng)調(diào)“在生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題上，就是要不能越雷池一步，否則就應(yīng)該受到懲罰”，明確指出中國要“劃定并嚴(yán)守生態(tài)紅線”，并將生態(tài)紅線制度上升為國策[1]。2013年8月，江蘇省率先推出《江蘇省生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃》，劃定15大類779塊生態(tài)紅線區(qū)域，生態(tài)紅線區(qū)域總面積24 103.49 km2，占全省國土面積的22.2%[2]。按照國家及省有關(guān)文件要求，泰州市啟動了生態(tài)紅線區(qū)域劃分及保護(hù)工作。

1 生態(tài)紅線的定義

生態(tài)紅線是指對維護(hù)國家和區(qū)域生態(tài)安全及經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義、必須實行嚴(yán)格保護(hù)的國土生態(tài)空間。生態(tài)紅線主要分為重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)以及生物多樣性保育區(qū)3大區(qū)域。其中重要生態(tài)功能區(qū)是指在涵養(yǎng)水源、保持水土、防風(fēng)固沙、調(diào)蓄洪水等方面具有重要作用，關(guān)系到國家或區(qū)域生態(tài)安全的地域空間，是國家生態(tài)安全的底線，能夠從根本上解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中資源開發(fā)與生態(tài)保護(hù)之間的矛盾。生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)是指對外界干擾和環(huán)境變化反應(yīng)敏感，易于發(fā)生生態(tài)退化的區(qū)域，建立這條紅線，可以為城市、城市群提供生態(tài)屏障，減輕外界對城市生態(tài)的影響和風(fēng)險。生物多樣性保育區(qū)是關(guān)鍵物種與生態(tài)資源的基本生存線，為保護(hù)的物種提供最小生存面積，為生物資源保護(hù)與持續(xù)利用提供基本保障[3]。

2 泰州市生態(tài)紅線區(qū)域劃分及保護(hù)措施

2.1 生態(tài)紅線區(qū)域劃分方法

(1)編制完善生態(tài)保護(hù)總體規(guī)劃。按照“人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會生態(tài)效益相統(tǒng)一”的原則，在有機(jī)銜接城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，綜合考慮環(huán)境資源承載能力、發(fā)展?jié)摿烷_發(fā)強(qiáng)度的基礎(chǔ)上，將全市域規(guī)劃為重點開發(fā)、優(yōu)化開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)4類功能區(qū)，明確管控要求、管理機(jī)制和政策措施，明確生態(tài)紅線區(qū)域建設(shè)與保護(hù)重點工程。

(2)科學(xué)劃分生態(tài)紅線保護(hù)區(qū)域。首先根據(jù)泰州市自身特點明確風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、飲用水源保護(hù)區(qū)、清水通道維護(hù)區(qū)、重要濕地、特殊物種保護(hù)區(qū)、重要漁業(yè)水域、生態(tài)公益林等9類生態(tài)紅線區(qū)域；其次對生態(tài)紅線區(qū)域按照分級管理的原則進(jìn)行保護(hù)，明確要求一類紅線區(qū)實行最嚴(yán)格的保護(hù)，禁止一切資源開發(fā)利用活動，二類紅線區(qū)實行有限準(zhǔn)入的資源開發(fā)利用活動，嚴(yán)格限制區(qū)內(nèi)有損主導(dǎo)生態(tài)功能的資源開發(fā)利用活動；最后針對各類生態(tài)紅線區(qū)域的空間分布，由各市(區(qū))人民政府按照各自發(fā)展規(guī)劃和紅線劃分不遺漏的原則，提出符合市(區(qū))發(fā)展的生態(tài)紅線保護(hù)區(qū)域。

(3)核實完善各類生態(tài)紅線區(qū)域信息。對各類生態(tài)紅線區(qū)域范圍、保護(hù)對象及支撐文件逐一進(jìn)行核實，并將信息錄入地理信息系統(tǒng)，通過ArcGIS軟件核定生態(tài)紅線區(qū)域面積，完善各類生態(tài)紅線區(qū)域信息，匯總生成泰州市生態(tài)紅線保護(hù)區(qū)域。

2.2 生態(tài)紅線區(qū)域劃分結(jié)果

目前，泰州市省、市兩級生態(tài)紅線區(qū)域共有9類65個(表1)，面積達(dá)1 182.82 km2，占國土面積的20.44%[4-5]。

表1 泰州市生態(tài)紅線區(qū)域的類型和面積

2.3 生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)措施

堅持“節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主”的方針，著力構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系，在保護(hù)區(qū)內(nèi)積極發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)和特種水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)，努力實現(xiàn)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善。

(1)飲用水源保護(hù)紅線區(qū)內(nèi)：嚴(yán)禁一切形式的開發(fā)建設(shè)活動，通過取締現(xiàn)有的污染隱患，使全市各飲用水源地得到有效保護(hù)，飲用水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率保持在100%。

(2)長江流域地區(qū)：將分散的化工、電鍍、重金屬生產(chǎn)加工等企業(yè)逐步遷入工業(yè)園區(qū)，實行集中治理，達(dá)標(biāo)排放。在保護(hù)靖江馬洲島濕地、泰興天星洲濕地、高港沿江濕地等生態(tài)紅線區(qū)域生物多樣性的同時，開發(fā)特種養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)和生態(tài)旅游業(yè)。

(3)里下河生態(tài)紅線保護(hù)區(qū)域：以發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)為主體，合理開發(fā)生態(tài)旅游業(yè)。溱湖濕地保護(hù)區(qū)圍繞“生態(tài)、水、鄉(xiāng)情”三大主題，先后投入4.8億元，累計恢復(fù)濕地近萬畝。隨著溱湖生態(tài)環(huán)境的改善，溱湖濕地已逐步成為各種鳥類和野生動物的棲息地。

2.4 生態(tài)紅線補(bǔ)償措施

生態(tài)紅線劃定后限制了區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此必須給予相應(yīng)的補(bǔ)償，以保證此項政策能夠長期執(zhí)行。為此，泰州市制定了生態(tài)補(bǔ)償辦法，進(jìn)一步協(xié)調(diào)保護(hù)生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

(1)明確補(bǔ)償區(qū)域。經(jīng)市、縣級市(區(qū))有關(guān)部門確定，并報本級人民政府批準(zhǔn)的水稻田、生態(tài)公益林、重要濕地、集中式飲用水水源保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)以及市和縣級市(區(qū))人民政府批準(zhǔn)的其他區(qū)域納入生態(tài)補(bǔ)償范圍。

(2)明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展需求，統(tǒng)籌考慮地區(qū)國民生產(chǎn)總值、財政收入和物價指數(shù)、農(nóng)民人均純收入和生態(tài)服務(wù)功能等因素制定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

(3)明確資金承擔(dān)方式。生態(tài)補(bǔ)償資金分級落實、分級管控。對于生態(tài)補(bǔ)償區(qū)域位于縣級市的，由縣級市人民政府承擔(dān)；生態(tài)補(bǔ)償區(qū)域位于市轄區(qū)的，根據(jù)市人民政府確定的比例由市、區(qū)人民政府分擔(dān)；縣級市(區(qū))人民政府?dāng)U大生態(tài)補(bǔ)償區(qū)域或者提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的，由縣級市(區(qū))人民政府承擔(dān)。

(4)明確資金撥付、使用與監(jiān)管。明確生態(tài)補(bǔ)償資金撥付程序、期限與用途。建立健全補(bǔ)償信息公開制度，監(jiān)督生態(tài)補(bǔ)償資金的轉(zhuǎn)撥和使用。審計部門對生態(tài)補(bǔ)償資金發(fā)放、轉(zhuǎn)撥和使用情況進(jìn)行審計，并將審計結(jié)果向社會公開。

3 存在問題及原因分析

生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中面臨的全新課題，在自然環(huán)境稟賦缺乏、生態(tài)資源總量有限、生態(tài)承載能力脆弱、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施較為薄弱的情況下，要實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會與生態(tài)保護(hù)協(xié)調(diào)統(tǒng)一，還需要解決好一些突出問題。

3.1 生態(tài)紅線保護(hù)與建設(shè)規(guī)劃有待進(jìn)一步加快

由于傳統(tǒng)的高污染、高能耗行業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中仍占相當(dāng)比重，工業(yè)化、城市化進(jìn)程帶來的污染物剛性排放還在不斷增加，環(huán)境承載壓力越來越大。面對日趨從緊的減排政策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢，加快生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)與建設(shè)規(guī)劃任務(wù)重、壓力大。

3.2 生態(tài)紅線保護(hù)投入有待進(jìn)一步加大

長期以來，生態(tài)紅線區(qū)域缺乏有效的長效管護(hù)，歷史欠帳較多，且沒有明確的資金投入渠道。由于部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力不足等原因，配套的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施如污水處理設(shè)施、垃圾中轉(zhuǎn)站等建設(shè)滯緩或建成后未能有效運行，給生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)帶來一定的隱患。

3.3 生態(tài)執(zhí)法體系有待進(jìn)一步健全和完善

生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)和政策體系還不夠完善，尚未形成健全的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法體系。對生態(tài)紅線區(qū)的執(zhí)法主體、管理對象、考核機(jī)制、管控標(biāo)準(zhǔn)和措施等沒有明確規(guī)定，不利于生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)工作的深入推進(jìn)。

3.4 生態(tài)紅線宣傳教育力度有待進(jìn)一步加強(qiáng)

由于生態(tài)紅線區(qū)域劃定工作起步較晚，部分公眾對生態(tài)紅線的理解還不透徹，甚至還存在認(rèn)識誤區(qū)。如何教育和引導(dǎo)全社會正確處理好長期與短期發(fā)展的關(guān)系，使生態(tài)環(huán)保理念從“全民覺醒”到“全民自覺”尚有一個過程。

4 推進(jìn)生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)的思考

4.1 加快生態(tài)紅線保護(hù)與建設(shè)規(guī)劃編制

指導(dǎo)和督促各地做好各類生態(tài)紅線區(qū)域的保護(hù)與建設(shè)規(guī)劃工作，科學(xué)劃定和明確“優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)”區(qū)域，并把開發(fā)建設(shè)的重點引向優(yōu)化開發(fā)和重點開發(fā)區(qū)域。落實敏感地區(qū)的生態(tài)修復(fù)與建設(shè)工程計劃，為保障生態(tài)紅線區(qū)域環(huán)境安全，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)。

4.2 加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型升級

把生態(tài)紅線作為制定發(fā)展規(guī)劃和調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局的“硬杠杠”，在保護(hù)區(qū)內(nèi)大力推動綠色發(fā)展、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)，積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)，調(diào)高、調(diào)優(yōu)制造業(yè)，大力發(fā)展生態(tài)旅游等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，努力實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相互協(xié)調(diào)、同步提升。

4.3 加大對生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)的投入

制定并實施有利于生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)的產(chǎn)業(yè)、財政、投資和環(huán)保等配套政策，探索建立環(huán)境資源綜合管理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。推進(jìn)資源環(huán)境價格改革、生態(tài)補(bǔ)償、綠色信貸等政策創(chuàng)新，進(jìn)一步拓展資金投入渠道，加快形成多元化的投入機(jī)制，強(qiáng)化生態(tài)紅線保護(hù)與建設(shè)資金保障。

4.4 加大生態(tài)紅線宣傳教育力度

充分發(fā)揮新聞媒體的宣傳引導(dǎo)作用，以5·22國際生物多樣性日、6·5世界環(huán)境日等節(jié)日為平臺，開展生態(tài)紅線專題宣傳，全面普及生態(tài)紅線科學(xué)知識，著力增強(qiáng)全民的生態(tài)紅線保護(hù)和生態(tài)文明意識。

[1] 習(xí)近平. 堅持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境基本國策 努力走向社會主義生態(tài)文明新時代[N].人民日報，2013-05-25(01).

[2] 劉浩浩. 江蘇劃定779塊生態(tài)紅線保護(hù)區(qū)域[EB/OL]. 2013-11-09[2013-11-09]. http://www.news365.com.cn/xwzx/gd/201311/t20131109_1699382.html.

[3] 袁端端.“劃紅線是折中妥協(xié)的過程”——訪環(huán)保部生態(tài)紅線劃分專家組組長高吉喜[EB/OL]．[2012-11-23]. http://www.infzm.com/content/83104.

[4] 江蘇省人民政府.省政府關(guān)于印發(fā)江蘇省生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃的通知[EB/OL].2013-08-30[2013-09-23].http://www.jiangsu.gov.cn/jsgov/tj/bgt/201309/t20130923_400467.html.

[5] 中國江蘇網(wǎng).泰州市新增12個生態(tài)保護(hù)區(qū)域[EB/OL].[2014-04-02].http:jsnews.jschina.com.cn/system/2014/04/02/020686909.shtml.