浙江省流動人口計劃生育基本公共服務均等化的現(xiàn)狀及實現(xiàn)途徑

摘 要：社會管理已成為當下我國社會發(fā)展的關(guān)鍵詞。要適應社會管理體制變革，必須創(chuàng)新流動人口計劃生育基本公共服務均等化政策機制，不斷探索構(gòu)建新型的流動人口計劃生育基本公共服務模式和發(fā)展路徑。本文立足于浙江省實際，對浙江省流動人口計劃生育基本公共服務均等化的現(xiàn)狀和存在的問題進行分析，提出了全面推進浙江省流動人口計劃生育基本公共服務均等化的實施途徑和對策建議。

關(guān) 鍵 詞：浙江；流動人口；計劃生育；基本公共服務；均等化

中圖分類號：C923 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）01-0047-05

收稿日期：2013-10-15

作者簡介：金碧華（1978—），男，浙江富陽人，浙江理工大學法政學院副教授，社會學博士，研究方向為城市社會學、社會管理與社會建設。

基金項目：本文系浙江省2012度軟科學研究計劃一般項目“社會管理視閾下流動人口計劃生育基本公共服務均等化的路徑和策略研究”的階段性成果，項目編號：2012C35037。

推進基本公共服務均等化是貫徹落實科學發(fā)展觀的內(nèi)在要求，是著力保障和改善民生、調(diào)整利益格局、化解社會矛盾、促進社會和諧與公平正義的基礎性工程。當前，隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，社會成員流動已成為常態(tài)，流動人口為城市建設和發(fā)展做出了巨大貢獻，應當成為城市改革發(fā)展成果的分享者。但事實上，流動人口市民化的躑躅不前和不斷凸顯的社會資源分配“公平悖論”問題，使得規(guī)模龐大的流動人口長期被排除在城市社會保障和公共服務體制之外，嚴重損害了流動人口的社會權(quán)益。本文立足于浙江省的實踐探索，側(cè)重于流動人口計劃生育基本公共服務均等化的討論，既有從理論層面對流動人口計劃生育基本公共服務均等化內(nèi)涵的重新界定，又有對浙江模式的總體現(xiàn)狀、問題和發(fā)展路徑的挖掘。從某種程度上說，推進流動人口計劃生育基本公共服務均等化，是打破城鄉(xiāng)二元公共服務體制、促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的有效途徑，對于完成新時期的目標任務，統(tǒng)籌解決人口問題，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，維護流動人口合法權(quán)益，促進人口與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，具有十分重要的意義。

一、流動人口計劃生育基本公共服務均等化的內(nèi)涵

討論流動人口計劃生育基本公共服務均等化問題，應厘清基本公共服務均等化的概念。從目前來看，學者們對基本公共服務均等化內(nèi)涵的理解和表述可謂是眾說紛紜，莫衷一是。結(jié)合各位學者的觀點，筆者認為，基本公共服務均等化實質(zhì)表征為基本公共服務的價值取向和結(jié)果狀態(tài)，其真正內(nèi)涵應該是全體公民不論地域、民族、性別、收入及身份差異如何，都能獲得與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應、結(jié)果大致均等的基本公共服務。[1]其特點有基本權(quán)益性、公共負擔性、政府負責性、公平性、公益性和普惠性。它所強調(diào)的核心是機會和效果均等，而不是簡單的平均化和無差異化。當然，對基本公共服務均等化的內(nèi)涵大體有三個層面的延展：一是全體公民享有基本公共服務的機會應該均等；二是全體公民享有基本公共服務的結(jié)果應該大體相等；三是在提供大體均等的基本公共服務的過程中，需要尊重社會成員的自由選擇權(quán)。[2]從我國的現(xiàn)實情況出發(fā)，基本公共服務均等化的內(nèi)容主要包括：基本民生性服務，如就業(yè)服務、社會救助等；公共事業(yè)性服務，如公共教育、公共衛(wèi)生等；公益基礎性服務，如公共設施、環(huán)境保護等；四是公共安全性服務，如社會治安、生產(chǎn)安全等。

開展流動人口計劃生育服務是實現(xiàn)基本公共服務均等化的落腳點之一，也體現(xiàn)了社會公平與發(fā)展的內(nèi)涵。所謂流動人口計劃生育基本公共服務均等化，是指在政府主導下，按照“基本、平等、普遍、均衡”的要求，為穩(wěn)定低生育水平、統(tǒng)籌解決人口問題、促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和維護流動人口計劃生育合法權(quán)益，滿足流動人口計劃生育、生殖健康、家庭保健需求，提供基本而有保障的以計劃生育基本公共服務或產(chǎn)品為主要目標的機構(gòu)設置和制度安排。流動人口計劃生育基本公共服務均等化的目的是在基本公共服務領(lǐng)域盡可能使流動人口與戶籍人口一樣，享有在宣傳倡導、計劃生育、優(yōu)生優(yōu)育、生殖健康、獎勵優(yōu)待等方面同樣的計劃生育權(quán)益和享受水平大致相當?shù)挠媱澤竟卜?。當然，流動人口計劃生育基本公共服務均等化并不是強調(diào)所有流動人口都享有完全一致的基本公共服務，而是在承認地區(qū)、城鄉(xiāng)、人群間存在差別的前提下，保障流動人口享有一定標準的計劃生育基本公共服務。[3]

二、浙江省流動人口計劃生育基本公共服務均等化的總體現(xiàn)狀

改革開放以來，由于經(jīng)濟發(fā)展較快，綜合經(jīng)濟實力較強，浙江已成為全國重要的流動人口集聚區(qū)。特別是新世紀以來，浙江省委、省政府高度重視流動人口服務管理工作，貫徹落實“公平對待、服務至上、合理引導、完善管理”方針，為流動人口營造了良好的生存發(fā)展環(huán)境，全省流動人口迅速增加。自2000年以來，流動人口總量已連續(xù)11年居全國第2位，尤其是2000年至2009年，浙江省流動人口年均增長為19.07%，屬于高速增長。2011年，全省流動人口總量為2535萬人，其中來自省外1937萬人，流出省外383萬人，省內(nèi)流動215萬人。[4]

當前，保障和改善民生已成為浙江省各級黨委、政府全局工作的重中之重，建立具有浙江特色的流動人口計劃生育社會管理新模式，其出發(fā)點和落腳點就是要實現(xiàn)流動人口基本公共服務均等化。經(jīng)過多年的努力，浙江省在創(chuàng)新社會管理方式，開展流動人口計劃生育基本公共服務均等化方面做了積極探索并取得了初步成效，初步創(chuàng)建了“全覆蓋、同待遇、共享受、促融合”的流動人口計劃生育基本公共服務均等化體系，初步形成了適應城鎮(zhèn)化、促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的流動人口計劃生育服務管理新體制，為流動人口提供了優(yōu)質(zhì)的服務，改善了流動人口的生存發(fā)展狀況，促進了流動人口市民化。

⒈建構(gòu)了流動人口計劃生育基本公共服務管理體制。堅持“公平對待、服務至上、合理引導、完善管理”的方針，將流動人口計劃生育工作融入流動人口社會管理新格局，納入政府流動人口工作考核體系，進一步落實全省流動人口“一盤棋”工作職責，初步形成了“政府統(tǒng)籌、公安登記、計生服務、部門協(xié)作”的計劃生育綜合管理工作體制。

⒉改革運行機制，初步確立了雙向共管的協(xié)作機制。以落實流入地、流出地責任為著力點，逐步健全聯(lián)動機制，完善協(xié)作制度，明確雙向職責，加強同流動人口聚集重點區(qū)域的協(xié)作，基本建立了“信息互通、服務互補、管理互動、責任互擔、經(jīng)費互結(jié)”的“一盤棋”工作機制。從2009年開始，浙江省將流入已婚育齡婦女登記管理率和流出已婚育齡婦女信息掌握率兩項指標納入年度計劃生育目標管理責任制考核中，對各市“一盤棋”績效進行抽查評估，建立了流入、流出人口大縣（市、區(qū)）重點管理制度。

⒊推進服務創(chuàng)新，基本建立了優(yōu)質(zhì)均等的服務體系。按照屬地化管理、市民化服務的要求，實行流動人口與戶籍人口同宣傳、同管理、同服務，流動人口計劃生育均等化服務體系建設進展良好，流動人口的合法權(quán)益得到了較好的維護。如2010年， 浙江省共為流入人口提供免費孕檢346.5萬人次，免費放取宮內(nèi)節(jié)育器4.5萬例，免費人工終止妊娠術(shù)4.4萬例，結(jié)扎0.29萬例，免費生殖健康檢查183.6萬人次，浙江省免費服務率達到100%。[5]堅持一切從實際出發(fā)，初步制定、實施了合理的流動人口計劃生育基本公共服務均等化標準；通過優(yōu)化配置公共資源，提高了流動人口計劃生育基本公共服務的供給效率和水平；量力而行，試點初期重點滿足群眾要求最迫切的計劃生育基本項目技術(shù)服務、優(yōu)生優(yōu)育、藥具服務、出生缺陷干預、生殖健康咨詢指導、生殖健康檢查、隨訪服務等基本公共服務需求。

⒋發(fā)揮社會作用，形成了“政府主導、社會參與”的行動模式。充分發(fā)揮各方優(yōu)勢，加強人口計生與財政、人力資源和社會保障、綜治、公安等相關(guān)部門的政策、信息資源的整合；同時發(fā)揮市場和社會的作用，鼓勵引導各方力量共同參與，從而形成了“政府主導、公共財政為主體、市場和社會各方參與”的流動人口計劃生育基本公共服務供給模式。例如：積極依托計生協(xié)會開展服務管理，浙江省已經(jīng)建立企業(yè)協(xié)會1.4萬余個，流動人口協(xié)會1000多個，其中全省百強民營企業(yè)都建立了計生協(xié)會。各地也積累了一些經(jīng)驗，如臺州市依托商會在全國126個城市建立了流動人口協(xié)會，溫州、湖州、嘉興等地探索了建立兩地聯(lián)合計生協(xié)會和小企業(yè)聯(lián)合計生協(xié)會管理外來人口、以外管外、“網(wǎng)格化管理、組團式服務”等工作模式。

三、浙江省流動人口計劃生育基本公共服務均等化存在的主要問題

以社會管理創(chuàng)新為指導思想，浙江省大部分城區(qū)在流動人口公共服務方面做了很大努力，也取得了一定的成績，但與當前政府推進流動人口計劃生育基本公共服務均等化的需求還有差距，尚存在一些問題。

⒈流動人口計劃生育基本公共服務均等化的理念有待深化。目前，浙江省的流動人口規(guī)模越來越龐大，已接近戶籍人口的一半，使得服務管理的壓力不斷增大。首先，在推動流動人口計劃生育基本公共服務均等化過程中仍然有一些地方政府沒有把流動人口和戶籍人口的服務管理放在同等位置，思想認識有偏差，存在畏難情緒。對基本公共服務均等化的重要性及其長期性、艱巨性和復雜性認識不夠，還沒有真正認識到推動流動人口計劃生育基本公共服務均等化的重要性；其次，有相當一部分人對流動人口計劃生育基本公共服務均等化的概念還比較模糊，尤其是在部分基層干部的概念中，因外來人口流動性大、分布面廣，認為外來流動人口到浙江只是暫住。這就導致一些服務僅局限于上級指示或者某些片面的措施，還沒有上升到統(tǒng)籌統(tǒng)管、全局規(guī)劃的層面。群眾對流動人口的地域性隔閡也難以在短期內(nèi)消除，政府工作人員服務優(yōu)先的理念還未全面形成。

⒉流動人口計劃生育基本公共服務均等化的服務內(nèi)容不充分。推進流動人口計劃生育基本公共服務均等化是一項探索創(chuàng)新工作，綜合性強，涉及面廣，實施過程復雜，工作難度大。隨著人們生活品質(zhì)的提升，流動人口特別是新生代流動人口對服務的個性化、多樣化需求越來越多，傳統(tǒng)的服務管理模式已經(jīng)不能滿足他們的要求，這就需要在服務內(nèi)容等方面進行創(chuàng)新。從目前浙江省落實流動人口計劃生育基本公共服務均等化情況來看，受發(fā)展階段的影響和體制因素的制約（實質(zhì)是現(xiàn)實需求與公共資源差距拉大），目前只能大體兼顧六個方面的均等化服務，即免費宣傳教育服務、免費計生技術(shù)服務、免費生殖健康服務、免費供應避孕藥具和隨訪服務、免費婚檢和優(yōu)生檢測、落實獎勵優(yōu)待和生育關(guān)懷救助服務等。當然，事實上，這些服務內(nèi)容與真正意義上的“全覆蓋、同待遇、共享受、促融合”還有距離。

⒊流動人口計劃生育基本公共服務均等化的保障措施有待完善。為落實流動人口計劃生育基本公共服務均等化，浙江省各級政府都建立了外來人口服務管理機構(gòu)，也投入了不少經(jīng)費，但相對來說，流動人口計劃生育基本公共服務均等化在浙江省乃至全國都處于剛剛起步階段，這個階段也是我國公共服務事業(yè)發(fā)展最艱難時期，往往是宣傳到位，但硬件配套行動卻沒到位，配套設施與需求還存在差距。此外，由于政府人口管理職能分散在多個部門，少數(shù)綜合治理部門和單位對流動人口計劃生育意識不強，工作主動性不夠，沒有真正把流動人口計劃生育基本公共服務均等化擺在重要位置。加上長期以來流動人口計劃生育工作重管理、輕服務，導致流動人口計劃生育基本公共服務中許多服務內(nèi)容和要求還未上升到法律法規(guī)的層面，公共服務的法律保障機制還不健全。

⒋流動人口計劃生育基本公共服務服務均等化的合力有待增強。在流動人口計劃生育管理服務工作中，部門間的配合缺乏細化的協(xié)調(diào)工作機制和有力的監(jiān)督考核制度，配合的主動性不強。各職能部門之間以及部門與鎮(zhèn)街之間的聯(lián)系、溝通和協(xié)調(diào)不夠，合力不強，導致了管理成本的增加及社會資源的浪費和管理效率的低下等等。例如：由于各地自然資源、經(jīng)濟發(fā)展情況各不相同，流動人口的流入、流出量也不同，因而在資金投入上有多有少。經(jīng)濟條件好的，資金投入就多一些；經(jīng)濟條件差的，資金投入就少一些。少數(shù)地區(qū)流動人口資金投入不到位，因而造成了流動人口計劃生育基本公共服務均等化的不平衡性。又如推進流動人口計劃生育均等化工作涉及區(qū)、街、社區(qū)三個層面，涉及戶籍地、居住地、用工單位、房東等多方主體和人口計生、綜治、財政、公安、衛(wèi)生等十多個單位，關(guān)系復雜，需要眾多部門配合和社會力量的支持。雖然浙江省對流動人口管理實行了“政府領(lǐng)導、部門聯(lián)動、綜合治理”的工作機制，但實施工作中尚未真正形成全社會齊抓共管、綜合治理的良好格局。

四、浙江省流動人口計劃生育基本公共服務均等化的實現(xiàn)途徑

推進浙江省流動人口計劃生育基本公共服務均等化工作需要我們創(chuàng)新思路、創(chuàng)新方法，以城鄉(xiāng)一體、統(tǒng)籌發(fā)展的思想，提高對流動人口計劃生育基本公共服務均等化重要性的認識，著力探索建立具有浙江特色的流動人口計劃生育基本公共服務新模式。當然，對于浙江省而言，雖然該省是沿海發(fā)達省份，但實現(xiàn)流動人口計劃生育基本公共服務均等化也并非是一個輕松的話題，依然存在著公共服務錯位、公共產(chǎn)品短缺的矛盾。因此，實現(xiàn)流動人口計劃生育基本公共服務均等化必須堅持以人為本的指導思想，正確處理經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展的關(guān)系，注重發(fā)展成果的普惠性，切實保障社會公平正義。

⒈進一步提高對流動人口計劃生育基本公共服務均等化的認識。要正確認識人口流動對經(jīng)濟發(fā)展的促進作用，把維護廣大流動人口的切身利益和合法權(quán)益作為推動流動人口計劃生育基本公共服務均等化的根本出發(fā)點和落腳點，更新服務理念，提高基本公共服務均等化的意識。通過搭建計劃生育公共服務平臺，為流動人口提供與城市市民一樣的均等化服務項目和內(nèi)容，體現(xiàn)以人為本，執(zhí)政為民的要求，樹立民本政府、服務型政府的良好形象。當然，對于各級政府來說，要繼續(xù)開展流動人口計劃生育基本公共服務均等化試點工作，加快總結(jié)推廣經(jīng)驗；同時，要加強宣傳教育，繼續(xù)實施“新市民”融入計劃，強化宣傳教育的針對性和有效性，提高政策水平和自我保健意識，不斷提高自我保護和維權(quán)意識。

⒉健全和完善流動人口計劃生育基本公共服務均等化的組織統(tǒng)籌體制。堅持以科學發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)人口和計劃生育工作，增強統(tǒng)籌發(fā)展意識。首先，繼續(xù)強化黨政負責的流動人口工作領(lǐng)導機制，切實優(yōu)化對流動人口計劃生育工作的組織領(lǐng)導，形成齊抓共管局面。政府要按照資源共享、優(yōu)勢互補的原則，圍繞婚姻登記、圍孕保健、優(yōu)生促進、生育保險、避孕節(jié)育、出生登記等環(huán)節(jié)，加強部門間的合作，建立跨部門、跨系統(tǒng)的婚育同步服務管理協(xié)作機制，努力提高流動人口計劃生育基本公共服務水平。人口計生、社會治安綜合治理、公安、教育、民政、財政、人力資源和社會保障、衛(wèi)生等部門要密切聯(lián)系，整合相關(guān)信息網(wǎng)絡資源，實現(xiàn)部門之間信息的互聯(lián)互通共享，形成部門協(xié)同推進流動人口基本公共服務均等化工作合力；其次，進一步加強和改進流動人口服務管理工作，健全出租房屋、企事業(yè)單位、人力資源市場、暫住人口、流動育齡婦女、流動黨團員等流動人口登記管理制度，真正建立起“屬地管理、單位負責、居民自治、社區(qū)服務”的屬地化管理新體制。以服務均等化促管理，各部門互相配合，形成綜合解決外來流動人口公共服務問題的工作格局。

⒊全面推進和落實流動人口計劃生育基本公共服務均等化的國民待遇。人口計生部門要堅持以人為本，樹立服務為先理念。主要包括：⑴全面推進計劃生育、優(yōu)生優(yōu)育服務均等化。加強計劃生育技術(shù)服務網(wǎng)絡建設，使流動人口能夠方便、快捷地免費獲得國家規(guī)定的基本項目計劃生育技術(shù)服務；⑵全面推進生殖健康和避孕藥具發(fā)放服務均等化。建立健全流動育齡婦女計劃生育信息檔案，充分利用城鄉(xiāng)計劃生育技術(shù)服務機構(gòu)、流動服務車、社區(qū)服務中心，開展優(yōu)生優(yōu)育、避孕節(jié)育和生殖保健服務；⑶全面推進生育關(guān)懷服務均等化。深入開展流動人口生育關(guān)懷關(guān)愛活動，在流動人口集中的社區(qū)、企業(yè)、集貿(mào)市場等成立流動人口計生協(xié)會，實行自我管理、自我教育、自我服務；⑷全面推進獎勵優(yōu)待和便民維權(quán)服務均等化。建立流動人口利益導向機制，對實行計劃生育的流動人口家庭給予獎勵和優(yōu)待；設立并向社會公布計劃生育技術(shù)服務機構(gòu)電話和人口計生維權(quán)監(jiān)督電話，保障流動人口各項法定權(quán)利的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

⒋加快流動人口計劃生育基本公共服務均等化信息化建設。把信息化建設作為提高流動人口計劃生育基本公共服務均等化水平、實現(xiàn)工作目標的重要手段，將流動人口計劃生育信息化建設納入政府信息化建設體系，加大信息技術(shù)推廣應用力度，全面實現(xiàn)流動人口服務管理相關(guān)信息資源的共享互通。強化信息采集，積極落實“公安為主”的信息采集機制，形成定期交換信息的工作制度，同時，加強與衛(wèi)生、教育等部門的信息共享，計生部門要做好交換數(shù)據(jù)的核對、補充和入庫工作，確保信息全收集、動態(tài)全掌握；強化網(wǎng)絡協(xié)作，進一步優(yōu)化流動人口綜合信息平臺系統(tǒng)功能，落實包括操作人員、系統(tǒng)使用、信息保密、信息交換、標準化流程等為主要內(nèi)容的管理制度，實現(xiàn)流動人口信息的及時交互、異地查詢、跟蹤管理；集中建設全員流動人口數(shù)據(jù)庫，加快建設省全員人口信息交換中心，繼續(xù)做好流動人口動態(tài)監(jiān)測調(diào)查，鼓勵開展多邊、雙邊的區(qū)域協(xié)作，使流動人口服務管理信息通過省綜合平臺與兄弟省、區(qū)、市實現(xiàn)交換。[6]

【參考文獻】

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（責任編輯：高 靜）