美國社區(qū)飲用水源保護經(jīng)驗借鑒

張戈躍

我國農(nóng)村飲用水源安全問題日益突出。美國在飲用水源立法、管理機構(gòu)及社區(qū)飲用水源保護方面的立法成就無疑為我國飲用水源保護立法的完善提供了可資借鑒的寶貴經(jīng)驗。

我國農(nóng)村飲用水源問題及原因分析

我國農(nóng)村飲用水源問題現(xiàn)狀。為保護賴以生存的飲用水源，我國不僅僅在技術(shù)手段上加強對飲用水源的保護，同時也制定了一系列飲用水源的法律法規(guī)，以此來保證飲用水源的安全。但是，由于掣肘于立法者“城市論”思想，農(nóng)村飲用水源保護立法缺失，導致農(nóng)村飲用水源安全問題嚴重。由于長期飲用不潔水源，全國各地也出現(xiàn)多處“癌癥村”“畸形村”。農(nóng)村飲用水源安全關(guān)系到農(nóng)村和諧穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展，因此，加強對農(nóng)村飲用水源的保護已刻不容緩。

我國農(nóng)村飲用水源問題的理性分析。第一，導致我國農(nóng)村飲用水源安全問題的直接原因。飲用水源在我國農(nóng)村存在的問題主要是水質(zhì)惡化及水量不足，造成農(nóng)村飲用水水質(zhì)惡化的污染源包括各種農(nóng)村生活垃圾污染源等；造成農(nóng)村飲用水源水量不足的原因包括農(nóng)村群眾生活用水量大幅度增加，農(nóng)業(yè)用水的耗水量不斷增加等諸多方面。第二，我國農(nóng)村飲用水源安全問題的法律原因。由于歷史發(fā)展的原因，我國逐漸形成的“城鄉(xiāng)二元制”社會結(jié)構(gòu)導致了農(nóng)村群眾的社會地位低于城市，立法上也多貫穿了“城市中心論”的指導思想，農(nóng)村或者農(nóng)村群眾的權(quán)益包括環(huán)境權(quán)益被忽視。特別是近年來市場經(jīng)濟逐漸蔓延到鄉(xiāng)村，大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及礦產(chǎn)資源的開發(fā)導致農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化，水源安全受到極大的威脅，現(xiàn)行的飲用水源保護法律制度基本上也把農(nóng)村飲用水源排除在立法視野之外。

美國飲用水源保護立法經(jīng)驗

完善的飲用水源保護法律體系。為了保護水源安全，美國政府早在1899年就頒布了第一部水資源保護法案《河流港口法案》。1948年，為了應對日益嚴峻的水源污染形勢，聯(lián)邦政府又頒布了《聯(lián)邦水污染法》（又稱《清潔水法》），該法美國政府控制污水排放的基本法規(guī)，為適應保護水源的需要，聯(lián)邦政府此外又對此法進行了三次大規(guī)模的修訂，但該法缺陷也很明顯，地下飲用水源的保護沒有得到足夠的重視。為了更好地保護居民的飲水安全，彌補《清潔水法》在地下水源污染控制方面的不足，美國國會又在1974年通過了《生活飲用水安全法》，該法案的核心內(nèi)容是飲用水的標準和地下水源的保護，主要內(nèi)容包括生活飲用水標準的制定、執(zhí)行，應急預案計劃和法案的執(zhí)行及強制執(zhí)行幾部分。其主要目的是通過規(guī)范飲用水源水質(zhì)標準，使飲用水源執(zhí)法部門能夠有效地協(xié)作，保證公眾得到健康飲用水的供應。

運作良好的飲用水源管理機構(gòu)。美國飲用水源保護管理體制主要分為兩個層次：聯(lián)邦飲用水源管理層次和地方飲用水源管理層次。聯(lián)邦層次：飲用水源管理機構(gòu)主要包括國家環(huán)境質(zhì)量委員會（CEQ）和聯(lián)邦環(huán)保局（EPA）。CEQ成立于1969年，主要負責編制國家環(huán)境質(zhì)量報告，提出有關(guān)環(huán)境質(zhì)量的政策和立法事項的研究、報告或建議等。EPA成立于1970年，其作為一個獨立行政部門主管全國的污染防治工作。地方層次：各州的飲用水源保護事務由各州政府來進行。州政府在執(zhí)行州飲用水源保護事務的同時經(jīng)授權(quán)也可代表聯(lián)邦政府執(zhí)行聯(lián)邦水源保護計劃，負責監(jiān)督州水環(huán)境狀況；根據(jù)實際情況決定是否頒發(fā)排污許可證，各州可以根據(jù)州水源地情況自行制定比聯(lián)邦法律更為嚴格的水源保護法律。州以下的地方政府（如市、鎮(zhèn)及鄉(xiāng)村政府），也要負責處理區(qū)域?qū)λ从杏绊懙氖聞?，此外還可以從EPA接受信息、專門技術(shù)和資金的幫助。

美國農(nóng)村社區(qū)飲用水源保護的立法經(jīng)驗。為了確保落后的農(nóng)村社區(qū)有足夠安全的飲用水，聯(lián)邦政府大力發(fā)展農(nóng)村社區(qū)飲用水供給系統(tǒng)工程。飲用水供給系統(tǒng)的供水來源于小型的河流、湖泊、水庫或地下，這些水體一旦受到破壞，修復就很困難甚至無法修復。目前，聯(lián)邦政府建立了大約1.1萬個農(nóng)村社區(qū)飲用水供給系統(tǒng)，受益人數(shù)達到約1.6億。為了幫助農(nóng)村社區(qū)和部落保護飲用水源，EPA在對社區(qū)水源進行充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，提出農(nóng)村社區(qū)水源保護區(qū)劃定的技術(shù)指導性意見。同時，政府也要在飲用水源保護信息、資金及技術(shù)方面給予支持。此外，鼓勵社會非盈利性組織參與社區(qū)飲用水源保護，比如紐約州組織專家成立紐約州水資源協(xié)會對農(nóng)村社區(qū)水環(huán)境質(zhì)量的改善提供規(guī)劃、建議和設(shè)計。

對我國農(nóng)村飲用水源法律保護的啟示

拋棄“城市中心主義”的立法理念。在立法理念上，必須修正立法的指導思想，樹立“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的立法思路。首先，這是人權(quán)的基本要求。享有安全飲用水的權(quán)利與人民群眾的生存和發(fā)展密切相關(guān)，是一項基本的人權(quán)。在憲法法律上，城市和鄉(xiāng)村群眾在享有安全飲用水的權(quán)利應該被同等對待。其次，適應了社會主義美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的要求。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)更加注重農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)，而農(nóng)村飲用水源的保護對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的建設(shè)具有重要的意義，也是其重要的組成部分和基礎(chǔ)。最后，是貫徹社會主義科學發(fā)展觀的體現(xiàn)。社會主義科學發(fā)展觀堅持以人為本，是全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，也是促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展的科學發(fā)展觀。以人為本就是把人民群眾的利益作為我們工作的出發(fā)點和落腳點，是既要樹立遵循事物的客觀發(fā)展規(guī)律，又要平等滿足人們發(fā)展需要的發(fā)展觀。統(tǒng)籌兼顧要求我們的社會主義建設(shè)不僅要關(guān)注城市，更應該關(guān)注農(nóng)村的發(fā)展。因此，我國農(nóng)村飲用水源立法必須確立“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”立法理念，實現(xiàn)我國農(nóng)村飲用水源法治。

創(chuàng)新農(nóng)村飲用水源管理保護組織。徒法不足以自行，法律必須得到遵守和執(zhí)行才能體現(xiàn)出其權(quán)威。我國基層環(huán)保機構(gòu)及環(huán)保執(zhí)法隊伍建設(shè)滯后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級基本上沒有環(huán)境保護機構(gòu)設(shè)置，以致國家相關(guān)環(huán)境管理措施難以持續(xù)穩(wěn)定地貫徹到廣大的農(nóng)村地區(qū)，導致農(nóng)村飲用水源基層管理責任難以落實。基層環(huán)境保護管理機構(gòu)的缺失造成我國農(nóng)村居民要求安全飲用水的利益訴求得不到表達，同時農(nóng)村群眾也很難得到飲用水源保護的知識及技術(shù)，飲用水源管理由于農(nóng)村群眾參與的熱情不夠而變得僵化、呆板，甚至無效。因此，建立和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級環(huán)境保護機構(gòu)對農(nóng)村飲用水源保護意義重大。endprint

農(nóng)村飲用水源雖有些屬于個別鄉(xiāng)村的固定水塘、井泉，但也有許多流動性飲用水源可能會跨越幾個甚至更多的村鎮(zhèn)，鑒于飲用水源在農(nóng)村的跨界性，應該跨社區(qū)構(gòu)建新型農(nóng)村社區(qū)保護組織。農(nóng)村社區(qū)飲用水源保護組織要做好與上級飲用水源管理部門的配合，要設(shè)置一定人員定期巡查水源，發(fā)現(xiàn)異常情況應及時報告相應職能部門。

重視社會參與。社會參與包括非政府組織（NGO）的參與與群眾參與，非政府組織擁有飲用水源保護方面的專家學者及技術(shù)，并有充足的資金來源保證飲用水源保護的進行。他們的參與在一定程度上起到了宣傳飲用水源保護知識，提高群眾環(huán)境保護意識，并起到維護農(nóng)村群眾環(huán)境權(quán)益的作用，應給予鼓勵提倡。群眾參與的方式和途徑可以多樣化，可以結(jié)合“農(nóng)村文化物資交流大會”“文化下鄉(xiāng)”“歌坡節(jié)”等活動以戲劇或者山歌的方式進行宣傳，還可以結(jié)合最近開展的“美麗鄉(xiāng)村、清潔鄉(xiāng)村”及“千村示范萬村整治”活動來進行宣傳教育，提高農(nóng)村居民節(jié)水和保護飲用水的意識，為農(nóng)村飲用水源的可持續(xù)利用奠定堅實的思想文化基礎(chǔ)。

國家扶持傾斜。國家扶持原則是指各級政府應當采取各種積極的措施，保障農(nóng)村飲用水源得到有效保護。農(nóng)村飲用水源因其“公共物品”性質(zhì)，農(nóng)民群眾對其保護沒有積極性，又因為其對于農(nóng)村群眾生存和健康的極端重要性，必須對其進行有效的保護，但是長期以來，農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展落后，基層群眾自治性組織管理混亂，各項規(guī)章制度缺失，依靠農(nóng)村自身很難對飲用水源進行保護，飲用水源保護是新農(nóng)村建設(shè)的一個具體方面，國家各級政府在新農(nóng)村建設(shè)中處于核心和領(lǐng)導地位，農(nóng)村飲用水源必須得到國家各級政府的扶持才可以有效的保護。

首先，農(nóng)村飲用水源保護需要相應的法律和政策以及技術(shù)，需要國家制定和開發(fā)。農(nóng)村飲用水源的保護需要有法律和政策作為依據(jù)，農(nóng)村飲用水源的保護的法律和政策也包含有許多技術(shù)層面的內(nèi)容，而法律和政策的支持需要國家相關(guān)部門在對農(nóng)村飲用水源現(xiàn)狀調(diào)查研究的基礎(chǔ)上并廣泛征求民意通過法定程序來完成。農(nóng)村飲用水源保護是一個系統(tǒng)工程，包括污染的防治、污染物的處理、生態(tài)保護修復工程等等都需要相關(guān)科學技術(shù)為依托，這些沒有政府層面的支持很難完成。

其次，農(nóng)村飲用水源的保護是農(nóng)村的一項公共事業(yè)，是一項民生工程，涉及面廣，對其進行系統(tǒng)保護所需要的大量的資金投入依靠農(nóng)村自籌是難以完成的，政府作為公共事業(yè)發(fā)展的責任人，可以也應該采取多種措施籌措資金或者采取低息無息貸款投入到農(nóng)村飲用水源的保護之中去。

最后，國家各級政府有能力組織調(diào)動相關(guān)部門參與到農(nóng)村飲用水源的保護之中，相關(guān)部門相互配合、相互協(xié)調(diào)對農(nóng)村飲用水源的管理和保護也更全面、更有效；只有各級政府及其相關(guān)部門的大力支持并積極參與，才能有效協(xié)調(diào)各方面的力量，優(yōu)化社會資源，共同推進農(nóng)村飲用水源的保護。endprint