困境與出路：“異地高考”問題剖論

李木洲

（湖北大學(xué)教育學(xué)院，湖北武漢430062）

恢復(fù)高考后，我國高考報(bào)名基本以戶籍為核心，考生“須在戶籍所在?。▍^(qū)、市）高校招生委員會(huì)規(guī)定的時(shí)間和指定地點(diǎn)報(bào)名”[1]。所謂“異地高考”即指突破固有戶籍限制在非戶籍所在地參加高考。而根據(jù)成因及“突破”性質(zhì)的不同，其又分兩種情況：一是高考移民，包括省際高考移民、省內(nèi)高考移民及國際高考移民；二是移民高考，即流動(dòng)人口（主要指進(jìn)城務(wù)工人員）隨遷子女就地高考。因二者的成因與性質(zhì)不同，政府所采取的政策也不同。前者是嚴(yán)令禁止的，后者是正在尋求解決之道的。總體而言，它們之間既有聯(lián)系又有區(qū)別，但要求打破既定高考利益格局是二者的最終訴求與共同指向。因此，從長遠(yuǎn)看，解決兩種“異地高考”的方案必須合流，即從根本上清除催生“異地高考”的土壤。

一、“異地高考”之辨

長期以來，由于“高考移民”和“移民高考”之間的界限難以嚴(yán)格區(qū)分，特別是二者在戶籍的甄別手段上難以剝離，使人們大多把注意力集中在“高考移民”上，導(dǎo)致“高考移民”的非法性遮掩了“移民高考”的合理性，損害了正常流動(dòng)人口子女的高考權(quán)利[2]。因而，辨明二者之間的關(guān)系是解決“異地高考”問題的基本前提。

（一）“高考移民”與“移民高考”之別

“高考移民”與“移民高考”表面上都是突破現(xiàn)有戶籍政策限制而在非戶籍所在地參加高考，但實(shí)質(zhì)上二者有天壤之別：

1.形成動(dòng)因不同。“高考移民”是指“未在戶口遷入地實(shí)際居住和接受高中教育的考生，在普通高校招生全國統(tǒng)一考試報(bào)名前利用省際間錄取分?jǐn)?shù)線差異，通過辦理非正常戶口遷移手續(xù)，在分?jǐn)?shù)線較低的省份獲取報(bào)考資格和較多錄取機(jī)會(huì)的一種現(xiàn)象”[3]。也就是說，“高考移民”是為高考而移民，是主動(dòng)破壞現(xiàn)有制度規(guī)則，通過非誠信的手段追逐高考潛在利益，而侵犯既定高考利益者利益的一種行為?！耙泼窀呖肌眲t是因移民而高考，是勞動(dòng)者客觀工作區(qū)域的變換而引起的隨遷子女的高考訴求，并且其子女通常在就業(yè)地接受或長或短時(shí)間的基礎(chǔ)教育。它是現(xiàn)階段我國市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展以及由此引起的城市化進(jìn)程所導(dǎo)致的大規(guī)模人口在區(qū)域間流動(dòng)的應(yīng)然訴求，同時(shí)也是戶籍制度改革的滯后性在教育領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。在某種意義上它具有被動(dòng)性，是社會(huì)發(fā)展變遷引起的制度供給不足的必然結(jié)果，與考生及其家長的主觀逐利關(guān)系不大，是被迫要求分享現(xiàn)有機(jī)制下既定高考利益者利益的行為。

2.流動(dòng)傾向不同。由動(dòng)因所決定，“高考移民”與“移民高考”在流動(dòng)傾向上存在較大差異。就“高考移民”而言，在主動(dòng)逐利的驅(qū)使下，通常是有選擇性地由“高考高地”向“高考洼地”流動(dòng)，即以中部地區(qū)為主的諸如豫、魯、鄂、湘等“高考高地”向錄取分?jǐn)?shù)線低、錄取比例高的青、瓊、藏、新等西部政策照顧地區(qū)和高等教育資源豐厚的京、津、滬等“高考洼地”流動(dòng)，但因由中部向西部流動(dòng)的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于向高等教育資源豐富的發(fā)達(dá)省市流動(dòng)，因此，向西部流動(dòng)是“高考移民”的主要傾向，并一時(shí)表現(xiàn)出大規(guī)模、群體化等特征，如海南省的高考移民“在1999～2005年間，由198人猛增至9803人”[4]。就“移民高考”而言，其流動(dòng)主要受市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展所引導(dǎo)，表現(xiàn)為勞動(dòng)力輸出省區(qū)向勞動(dòng)力需求省市流動(dòng)，沒有像“高考移民”那樣強(qiáng)的選擇性和目的性。不過，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市的就業(yè)容量或勞動(dòng)力需求一般較大，特別是京、粵、滬等，所以“移民高考”在很大程度上與“高考移民”又具有重合性與模糊性，這也是移民考生的高考權(quán)益長期難以得到有效保障的主因所在。

3.移民主體不同。從移民考生的成績看，主要可分兩類：“一是在原籍考不上大學(xué)的學(xué)生，希望通過移民考取大學(xué)；二是那些成績不是特別優(yōu)秀的考生，渴望上更好的大學(xué)。成績非常優(yōu)秀的大多不需要移民，成績太差的也不會(huì)移民，因而‘高考移民’一般是在本籍成績中等的學(xué)生”[5]8。而“移民高考”由于缺少事先的功利性選擇，可能涵蓋優(yōu)、良、中、差各類考生。從移民的社會(huì)階層來看，在“高考移民”潮中，受移民成本的限制，如2001年北京規(guī)定：“外地投資者連續(xù)3年每年納稅達(dá)到80萬元，或者近3年納稅總額達(dá)到300萬元，可辦理進(jìn)京戶口”[6]。因而向京、津、滬等轉(zhuǎn)移戶籍的大多是政治、經(jīng)濟(jì)地位較高的富裕階層考生，且可獲得合法化的高考資格；“向西部移民的則主要是家庭收入中等的考生，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)條件太差的家庭無力支付移民費(fèi)用”，一般不會(huì)選擇移民。因此基本可以認(rèn)為：流向西部的移民“大多是家庭收入中等，學(xué)習(xí)成績中等的考生”[5]8。就“移民高考”而言，現(xiàn)階段主要是指進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女就地高考，盡管有腦力勞動(dòng)和體力勞動(dòng)之分，但從我國目前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)來看，以密集型產(chǎn)業(yè)為主要的體力勞動(dòng)者居多，即俗稱“農(nóng)民工”，因此在社會(huì)階層上以較低收入者為主。相對(duì)于“高考移民”而言，大多屬于弱勢群體階層。

可見，“高考移民”是主觀的，其流動(dòng)是趨利避害的非正常的社會(huì)流動(dòng)，從歷史上的科舉“冒籍應(yīng)試”與現(xiàn)實(shí)來看，只要“移民”能夠帶來較大的考試收益，就難以完全消除，且一般只能通過政策設(shè)定加以防控和減少，是名副其實(shí)的歷史性社會(huì)“頑疾”；“移民高考”則是客觀的，其流動(dòng)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，是需要正視與面對(duì)的，若不加以解決，將會(huì)導(dǎo)致社會(huì)矛盾的增加，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的遲滯，最終不利于社會(huì)和諧與穩(wěn)定。

（二）“高考移民”與“移民高考”之同

從問題的產(chǎn)生和矛盾的癥結(jié)來看，“高考移民”與“移民高考”至少有兩大共同之處：

1.問題產(chǎn)生的根源相同。“高考移民”與“移民高考”之所以會(huì)產(chǎn)生并成為問題，其直接根源主要有兩個(gè)：一是“傾斜”的錄取分?jǐn)?shù)線。在分省定額的招生體制下，由各地高校招生指標(biāo)、考生水平差異及試卷不等值所決定，高考錄取分?jǐn)?shù)線因省而異，且存在較大差距。僅以2012年的高考錄取分?jǐn)?shù)線為例，在全國高考總分為750分的26個(gè)?。▍^(qū)、市）中，比較高線前三與低線前三的省區(qū)的錄取分?jǐn)?shù)發(fā)現(xiàn)，文史類第一批的均差為108分，理工類第一批的均差為134分；文史類第二批的均差為94分；理工類第二批的均差為95分（詳見表1）。也就是說，表面上當(dāng)前我國高考高線前三的二批線考生基本皆可被低線前三的一批線院校錄取。當(dāng)然，需要指出的是：由于多數(shù)省份自主命題，各省之間的高考成績并不具有絕對(duì)可比性。但在總分相同的情況下，往往會(huì)給社會(huì)大眾造成錯(cuò)覺，即認(rèn)為不同省區(qū)錄取分?jǐn)?shù)線懸殊很大，從而形成誤解甚至誤導(dǎo)。二是不相等的錄取率。有研究對(duì)2004年“985工程”院校的招生情況進(jìn)行分析指出，“用招生人數(shù)除以報(bào)名人數(shù)得到錄取百分比，上海位列第一，比例為6.86，其次為天津（6.18）、北京（5.05）、重慶（4.95）、吉林（4.51）、遼寧（4.10）、青海（3.98）、湖北（3.60）、海南（3.59）、四川（3.36）。報(bào)考人數(shù)最多的山東（2.31）、河南（1.32）和江蘇（2.41）分列第18、30和17位，西部地區(qū)除了青海因報(bào)考人數(shù)少而排名較為靠前之外，其余的西藏、甘肅、寧夏和新疆分列31、22、16、21位，也都在全國平均水平之下”[7]3。這表明京、津、滬等優(yōu)質(zhì)高等教育資源集中的省市，其考生進(jìn)入國內(nèi)高水平大學(xué)的機(jī)會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他省區(qū)。顯然，這些反差極大的錄取分?jǐn)?shù)線和錄取率，對(duì)那些在本籍徘徊在高校入口的考生及其家長是一種巨大的誘惑。

（表1） 2012年全國高考錄取分?jǐn)?shù)線低線與高線前三之比較

就深層根源而言，導(dǎo)致錄取分?jǐn)?shù)線與錄取率差異乃至“異地高考”問題的根本原因是區(qū)域高等教育資源的分布失衡。由于歷史及高等教育體制改革等原因，我國高等教育資源在東、中、西部和省際間的分布長期不均，且隨著市場機(jī)制的介入，這種非均衡分布被進(jìn)一步惡化。如1997年“全國共有高校1020所，中央部委屬高校為345所，其中2/3（269所）的學(xué)校集中分布在1/3（12個(gè)）省份，另外2/3的省份只擁有1/3的部委直屬高校，貴州、西藏和青海三省區(qū)連1所部委屬高校都沒有”[8]159。另有學(xué)者按照高等教育資源的多寡，將我國各省分為三類：一是以北京、上海、天津?yàn)榇淼母叩冉逃Y源豐富地區(qū)，二是以山東、河南、湖南、安徽、江西為代表的高等教育資源有限地區(qū)，三是以海南、西藏、青海為代表的高等教育資源貧乏地區(qū)，并以《2011年中國教育統(tǒng)計(jì)年鑒》為依據(jù)統(tǒng)計(jì)分析指出：“從本科院校所占當(dāng)?shù)馗咝５谋壤齺砜?，第一類地區(qū)明顯高于其他地區(qū)，第二三類地區(qū)不僅低于第一類地區(qū)，而且低于全國平均水平，第二三類地區(qū)雖然有些省份高校數(shù)量不少，但本科院校所占比例低，最小值為海南27.27%，與最大值北京的68.48%相差近2倍。河南雖有131所普通高校，但本科院校比例只占33.59%；山東152所普通高校，但本科院校比例僅為38.16%”；“從生均本科院校擁有率來看，全國平均值為0.10%，北京、上海、天津分別是0.76%、0.51%和0.29%；山東、河南、湖南、安徽和江西分別是0.09%、0.04%、0.08%、0.06%、0.07%，海南、西藏和青海分別是0.09%、0.17%和0.08%”[9]。這一系列數(shù)據(jù)表明我國不同區(qū)域與省際之間的高等教育資源嚴(yán)重失衡。

顯然，在高等教育資源嚴(yán)重不均的情況下，實(shí)行分省定額招生錄取，不僅在客觀上造成各省（區(qū)、市）高考錄取分?jǐn)?shù)線和錄取率的巨大反差，還在主觀上誘使“高考高地”考生向“高考洼地”流動(dòng)，形成“高考移民”。同時(shí)出于地方保護(hù)主義，為維護(hù)“高考洼地”的考生利益，“移民高考”被嚴(yán)格控制在一定范圍內(nèi)或干脆被拒絕。

五礦銅業(yè)100 kt/a銅電解項(xiàng)目位于湖南衡陽，包括電解精煉、電解液凈化、陽極泥預(yù)處理系統(tǒng)。項(xiàng)目從2015年1月開始施工，2016年5月份竣工投產(chǎn)，歷時(shí)15個(gè)月。電解廠房總長201.2 m，寬55 m，雙層配置，系統(tǒng)配置360個(gè)電解槽(含2個(gè)脫銅槽)，主要設(shè)備有陽極整形機(jī)組、陰極剝片機(jī)組、殘極洗滌機(jī)組和電解專用吊車。

2.殊途同歸的矛盾指向。通過分析不難發(fā)現(xiàn)，不管如何區(qū)分“高考移民”與“移民高考”，其共同指向是要求打破現(xiàn)有高考制度框架下的高考既定利益格局。而所謂既定高考利益格局，其實(shí)就是由不同省、直轄市、自治區(qū)之間不同的高考錄取機(jī)會(huì)所造成的“高考洼地”與“高考高地”格局，而正是“高考洼地”的存在，才誘發(fā)為高考而移民，以及因移民而難以高考。然而，隨著“高考移民”政策的封堵，“高考移民”不斷“前移”（即增長在流入地接受基礎(chǔ)教育的年限），其隱蔽性越來越強(qiáng)，與“移民高考”之間的界限也開始越來越模糊，因此從長遠(yuǎn)看，“高考移民”與“移民高考”終歸合流。特別是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，“移民高考”人口的驟增，“異地高考”的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)向了“移民高考”。而某種程度上，造成這種矛盾的另一個(gè)重要原因，是高考制度的改革未能順應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口政策變化。如市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化、城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，不僅需要包括義務(wù)教育在內(nèi)的各級(jí)教育的調(diào)整，還需要有與之相協(xié)調(diào)的升學(xué)制度加以配合，否則某些教育環(huán)節(jié)必定脫節(jié)，甚至造成或加劇社會(huì)矛盾。尤其是隨著社會(huì)的發(fā)展，人口流動(dòng)的速度、規(guī)模及范圍不斷增大，隨遷子女的教育及升學(xué)問題應(yīng)運(yùn)而生，而仍以戶籍為核心的高考報(bào)名制度，必定難以適應(yīng)這種社會(huì)變遷節(jié)奏。或可說，“異地高考”其實(shí)也是國家制度系統(tǒng)內(nèi)部不夠協(xié)調(diào)的必然結(jié)果。因此，不管是從社會(huì)公平與教育公平，還是從未來國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的趨勢來看，改變既定高考利益格局是大勢所趨。

二、“異地高考”之困

從大規(guī)模競爭性考試的歷史來看，“異地高考”現(xiàn)象中國古已有之，最典型的莫過于科舉考試中的“冒籍應(yīng)試”。因而在某種意義上，“異地高考”是一個(gè)千古難題。換言之，今人不僅要面對(duì)古人曾面臨過的困境，還要面對(duì)時(shí)過境遷后的新情況、新問題。而把準(zhǔn)并認(rèn)清這些困境，是合理、有效地解決“異地高考”問題的關(guān)鍵所在。

（一）考試公平與區(qū)域公平的矛盾

從現(xiàn)象上看，“異地高考”問題是由考生或人口流動(dòng)（包括正常流動(dòng)和非正常流動(dòng)）造成的，但實(shí)質(zhì)是高考分省定額與原籍應(yīng)試原則的問題，而隱藏在分省定額與原籍應(yīng)試原則的背后，則是考試公平與區(qū)域公平的選擇問題[10]327。這一點(diǎn)，其與古代的“科舉冒籍”問題如出一轍。北宋中葉，歐陽修與司馬光就科舉“南北舉額分配”展開了首次激烈爭辯，雙方在“憑才取士”還是“逐路取士”的問題上爭論不下。宋真宗大中祥符二年（1009年）改“比例解額制”為“固定解額制”。由于各地解額不均，由此出現(xiàn)了固定解額較少的州郡的士人紛紛到解額相對(duì)較多的州郡去取解的做法，人稱“冒貫寄應(yīng)”[11]?？梢?，考試公平與區(qū)域公平的矛盾，是一個(gè)自宋代以降就存在的歷史難題。

當(dāng)今高考，自從各省市之間的分?jǐn)?shù)線和錄取率出現(xiàn)差異，分省定額招生的做法就一直飽受爭議，且主要有兩種觀點(diǎn)：“一是認(rèn)為全國應(yīng)該按照統(tǒng)一考試分?jǐn)?shù)線錄?。灰皇钦J(rèn)為高考分?jǐn)?shù)線的傾斜有一定的歷史必然性和現(xiàn)實(shí)合理性”。這與科舉時(shí)代講求完全依據(jù)考試成績選拔錄取考生的“憑才取士”與注重通過區(qū)域配額調(diào)控各地區(qū)間考中人數(shù)懸殊差異的“逐路取人”之爭不謀而合。然而，1300年的科舉演變史表明：“考試公平與區(qū)域公平的矛盾互動(dòng)，是一個(gè)從重視考試公平向重視區(qū)域公平發(fā)展的漸進(jìn)過程。但無論怎樣發(fā)展，在基本遵循考試規(guī)則的前提下，考試公平和區(qū)域公平都只能是相對(duì)的?！盵12]

恰如有學(xué)者分析指出，科舉“分路取人，可以普及文化。而其為弊，文化低落之地，亦必照例取錄。憑才取人，可以吸收英彥，而其為弊，多京師國學(xué)之人，鄙陋之鄉(xiāng)難及焉”[13]173。顯然，分區(qū)定額取中帶有優(yōu)待照顧邊疆和文化相對(duì)落后地區(qū)的用意，從自由競爭的角度來看，它與考試的公平原則有某些矛盾之處。但從調(diào)動(dòng)落后地區(qū)士人的學(xué)習(xí)積極性、促進(jìn)當(dāng)?shù)厝宋慕逃教嵘约熬S護(hù)中華民族的統(tǒng)一角度來看，則有其合理之處[14]。以此反觀當(dāng)前我國區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)、文化、教育等發(fā)展差異，通過調(diào)控高考名額的分配來消解這種差異，對(duì)維護(hù)民族統(tǒng)一與和諧，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國家整體的均衡發(fā)展，不無現(xiàn)實(shí)意義。因此，在中國這樣一個(gè)幅員遼闊、各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)及教育發(fā)展又很不平衡的多民族國家，在一定歷史階段內(nèi)必須堅(jiān)持以區(qū)域公平優(yōu)先，同時(shí)兼顧考試公平的方式選拔人才。

（二）國家政策系統(tǒng)內(nèi)部的制度性障礙

從內(nèi)外部關(guān)系看，“異地高考”至少關(guān)涉三個(gè)系統(tǒng)：高考系統(tǒng)、教育系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)。因此，“異地高考”是一個(gè)極其復(fù)雜的問題，且任何一個(gè)系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)出現(xiàn)偏差，或不同系統(tǒng)間的制度運(yùn)作協(xié)調(diào)不順，都將成為產(chǎn)生或化解“異地高考”問題的制度性根源或障礙。

在社會(huì)系統(tǒng)中，最大的制度性障礙莫過于戶籍制度與高考的掛鉤。表面上，異地高考是流動(dòng)人口子女的升學(xué)問題，但本質(zhì)上，則是國家在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，因既定的制度設(shè)計(jì)，人們的社會(huì)經(jīng)濟(jì)角色和公民權(quán)利、國民福利被剝離的后遺癥，即城鄉(xiāng)二元戶籍制度隔離了兩個(gè)處于不同的“經(jīng)濟(jì)——社會(huì)”結(jié)構(gòu)的人群。而這種戶籍制度實(shí)行的前提是社會(huì)沒有流動(dòng)，然而，改革開放在重構(gòu)中國政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)的同時(shí)，伴隨工業(yè)化、市場化、現(xiàn)代化及城市化的進(jìn)程，必然引起大規(guī)模的社會(huì)人口流動(dòng)并要求重新劃分各種社會(huì)資源[16]。否則，將遲滯經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，甚至引發(fā)社會(huì)矛盾。正如教育部前新聞發(fā)言人王旭明所說：“異地高考改革的根本是戶籍制度改革，正是因?yàn)橛辛藨艏贫?，才有所謂的異地高考制度”[17]。

此外，從法律視角來看，我國憲法規(guī)定：“公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)”；教育法規(guī)定：“公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財(cái)產(chǎn)狀況、宗教信仰等依法享有平等的受教育機(jī)會(huì)”，并且“受教育者在入學(xué)、升學(xué)等方面依法享有平等權(quán)利”；1997年中國政府正式簽署的“經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國際公約”第13條明確規(guī)定：“高等教育應(yīng)根據(jù)成績，以一切適當(dāng)方式，對(duì)一切人平等開放”[18]。不難發(fā)現(xiàn)，國家的“異地高考”政策存在自相矛盾之處，即一方面國家的法律從公民權(quán)利方面為異地高考提供了合法依據(jù)，但另一方面國家及地方政府又同時(shí)出臺(tái)各種封堵政策，致使下位法違背上位法，凸顯了政府在高等教育公平中的責(zé)任缺失。其次，有些地方政府利用戶籍政策拉動(dòng)內(nèi)需、吸引投資、刺激經(jīng)濟(jì)增長，也是異地高考的政策誘因之一。正如有學(xué)者所指出：“國家高考政策傾向于增進(jìn)社會(huì)利益的效率目的，而忽略分配社會(huì)利益的公正目的，是催生異地高考現(xiàn)象的政策根源。”[19]

可見，“異地高考”的產(chǎn)生有其制度性根源，其問題的化解不僅需要包括高考制度在內(nèi)的教育內(nèi)部制度的調(diào)整，還需要包括戶籍制度、就業(yè)制度等在內(nèi)的教育外部制度的協(xié)同改革。若不打破“腳痛醫(yī)腳、頭痛醫(yī)頭”的思維定勢，僅在教育制度內(nèi)部尋找“藥方”，終歸難以從根本上解決問題。

（三）城市資源承載力等客觀條件的制約

從產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看，教育屬于勞動(dòng)密集型和資源消耗型產(chǎn)業(yè)，即教育本身不直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，卻需要耗費(fèi)大量的人力、物力及財(cái)力。同時(shí)，教育的準(zhǔn)公共屬性決定了其資助主體主要是政府，政府財(cái)政撥款是我國當(dāng)前大多數(shù)學(xué)校賴以生存的主要資源[20]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十五”期間，我國農(nóng)民工數(shù)量每年增加600～800萬人。2003年農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工數(shù)量為1.1億，比2002年增長8.6%；2004年為1.2億，比2003年增長3.8%?！笆晃濉逼陂g，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的總規(guī)模達(dá)到7500多萬，年均轉(zhuǎn)移為1500萬以上，高于20世紀(jì)90年代以來每年轉(zhuǎn)移1200萬人左右的規(guī)模；同期農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)就業(yè)總規(guī)模已達(dá)4500萬以上[21]。

為了解決進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育問題，國務(wù)院于2003年、2006年、2008年先后發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》、《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》以及《關(guān)于做好免除城市義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)工作的通知》，基本形成了由流入地政府負(fù)責(zé)，將進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的工作納入當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展規(guī)劃體系，并提供相應(yīng)財(cái)政資助的管理模式。如2008年的《通知》規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府要按照預(yù)算內(nèi)生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際接收人數(shù)，對(duì)接收進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女的公辦學(xué)校足額撥付教育經(jīng)費(fèi)”，“對(duì)符合當(dāng)?shù)卣?guī)定接收條件的進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女，要按照相對(duì)就近入學(xué)的原則統(tǒng)籌安排在公辦學(xué)校就讀，免除學(xué)雜費(fèi)，不收借讀費(fèi)”[22]。這些規(guī)定為妥善解決農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育提供了政策保障，但同時(shí)也給各地方，特別是因政治、經(jīng)濟(jì)、文化等集聚效應(yīng)明顯的地區(qū)或大型城市的教育資源、土地資源、財(cái)政資源及水資源等社會(huì)資源帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。

據(jù)悉，目前北京市義務(wù)教育階段跨省進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女比例超過了40%，天津市達(dá)到18%，廣東省超過10%，福建晉江、石獅達(dá)到60%以上，深圳和東莞進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女占當(dāng)?shù)亓x務(wù)教育階段學(xué)生總數(shù)的2/3。由于中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政共同負(fù)擔(dān)的“兩免一補(bǔ)”費(fèi)用實(shí)行戶籍所在地管理政策，撥付到學(xué)生的戶籍所在地，且不能轉(zhuǎn)移支付，使流入地政府在履行進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育職責(zé)時(shí)得不到相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼。而隨著隨遷子女就學(xué)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，各地現(xiàn)有的教育資源不斷被消耗，先后出現(xiàn)教學(xué)經(jīng)費(fèi)緊張、教學(xué)場地緊張、教師隊(duì)伍緊張的現(xiàn)象。如：廣東東莞市2010年義務(wù)教育階段學(xué)生中隨遷子女新增64338人（小學(xué)49501人，初中14837人），按廣東省規(guī)范化學(xué)校生均占地面積相關(guān)規(guī)定，當(dāng)年需新征地不低于922畝；按東莞市2010年財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)年生均小學(xué)7900元∕人、初中11200元∕人計(jì)算，當(dāng)年需多投入財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)37.3億元。北京市僅海淀區(qū)在2010年出臺(tái)同城待遇政策后，就讀的外地子女?dāng)?shù)量激增，當(dāng)年較上年增加2000人，2011年又增加了6000人。目前海淀區(qū)有進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女6萬人左右，占義務(wù)教育階段學(xué)生總數(shù)的31%，按生均2.1萬元計(jì)算，海淀區(qū)每年為此需多投入13億元[23]85～87。另據(jù)第六次全國人口普查顯示，截止2010年，北京市常住人口達(dá)到1961.2萬人，已超過北京市“十一五”城市發(fā)展規(guī)劃規(guī)定的2020年的人口發(fā)展目標(biāo)，基本達(dá)到了北京市人口承載極限。

可見，在流動(dòng)人口集聚性城市的相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施及基本制度建設(shè)，特別是消耗性資源緊張的狀況下，若斷然放開“異地高考”，無疑會(huì)給當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)教育系統(tǒng)和社會(huì)資源系統(tǒng)帶來較大沖擊，這些現(xiàn)實(shí)問題客觀上制約著“異地高考”的改革進(jìn)程。

三、“異地高考”之解

“異地高考”既是中國教育領(lǐng)域的獨(dú)有現(xiàn)象，也是中國特定歷史發(fā)展時(shí)期不可避免的階段性問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2012年，“全國流動(dòng)人口達(dá)2.3億，占全國總?cè)丝诘?7%，在流入地的平均家庭規(guī)模達(dá)到2.5人”。同時(shí)，全國“在流入地接受義務(wù)教育的有1260.97萬人，其中在小學(xué)就讀的有936.74萬人”[24]。這表明我國已進(jìn)入人口大流動(dòng)的歷史發(fā)展階段，同時(shí)也表明“異地高考”是一個(gè)必須直面應(yīng)對(duì)的重大社會(huì)問題。從“異地高考”的形成、特點(diǎn)及其困境來看，求解“異地高考”應(yīng)至少從以下幾方面入手：

（一）從國家層面統(tǒng)籌教育內(nèi)外部制度關(guān)系

新制度主義強(qiáng)調(diào)要構(gòu)建立體化制度結(jié)構(gòu)，即“特定時(shí)期內(nèi)，一定范圍的社會(huì)管理制度不僅包括經(jīng)過協(xié)商一致而形成明文規(guī)定的制度（即所謂正式制度），還包括一些非正式的、潛在的制度等”[20]，并促使正式制度與非正式制度之間形成相輔相成、彼此促進(jìn)的制度體系。由于“異地高考”并不是一個(gè)單純的高考問題或教育問題，而是一個(gè)涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口管理、城市建設(shè)乃至社會(huì)穩(wěn)定的國家戰(zhàn)略問題。因此，化解“異地高考”問題非教育部門一己之力可完成，它需要包括戶籍、財(cái)政、社會(huì)安全與管理、城市發(fā)展規(guī)劃與資源管理以及法律法規(guī)制定等在內(nèi)的多個(gè)國家或地方監(jiān)管及建設(shè)部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。尤其是在“異地高考”制度的設(shè)計(jì)、改革與推進(jìn)方面，必須從國家層面出發(fā)建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的制度體系。具體而言，應(yīng)既包括高考制度系統(tǒng)內(nèi)的考試制度與錄取制度的改革，又包括教育系統(tǒng)內(nèi)的基礎(chǔ)與高等教育制度改革，還包括社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)的戶籍制度、財(cái)政制度、經(jīng)濟(jì)制度（主要是經(jīng)濟(jì)布局及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整）及城市資源分配制度等的一系列改革。而無疑，只有在國家統(tǒng)籌的前提下，才能真正實(shí)現(xiàn)教育內(nèi)外部制度關(guān)系的協(xié)調(diào)改革。

（二）逐步縮小省際高等教育入學(xué)機(jī)會(huì)差異

從根本上說，異地高考之所以難以解決，在很大程度上與由政治、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展所造成的高等教育入學(xué)機(jī)會(huì)尤其是優(yōu)質(zhì)高等教育入學(xué)機(jī)會(huì)存在顯著的地區(qū)差異密切相關(guān)。從長遠(yuǎn)來看，根據(jù)各省考生規(guī)模與比例調(diào)整高校招生名額的省際投放比例，對(duì)減少高考移民將具有積極意義。但在高等教育訴求層次上移的背景下，調(diào)整優(yōu)質(zhì)高等教育入學(xué)機(jī)會(huì)的省際差異則更為重要。因此，調(diào)整重點(diǎn)大學(xué)或部屬高校招生名額的省際投放比例，增加河南、山東等“高考大省”的優(yōu)質(zhì)高等教育入學(xué)機(jī)會(huì)，是解決高考移民問題的一個(gè)關(guān)鍵方面[25]。同時(shí)，省際高等教育入學(xué)機(jī)會(huì)特別是優(yōu)質(zhì)高等教育入學(xué)機(jī)會(huì)差異的縮小，對(duì)緩解移民高考也具有重要作用，它至少利于引導(dǎo)部分移民的流向，緩解特大型城市的承載壓力。當(dāng)然，合理引導(dǎo)流動(dòng)人口布局的關(guān)鍵在于國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。此外，注重調(diào)整城鄉(xiāng)之間、省內(nèi)不同地區(qū)之間的高等教育入學(xué)機(jī)會(huì)差異也是化解異地高考問題的重要途徑之一。而高等教育入學(xué)機(jī)會(huì)差異的均衡化，不僅需要投放指標(biāo)的調(diào)整，更需要加大中西部地區(qū)的基礎(chǔ)教育與高等教育資源的投入力度。

（三）采取有條件地分步實(shí)施異地高考策略

在現(xiàn)有客觀條件與制度框架下，從“異地高考”訴求群體的規(guī)模來看，不管是考慮流入地的資源承載力，還是為減少流動(dòng)人口子女與流入地高考既得利益者之間的利益沖突，都必須采取有條件地分步實(shí)施的策略。首先，在高考制度的改革設(shè)計(jì)中，要實(shí)現(xiàn)戶籍與高考的脫鉤，即在高考的報(bào)名、考試及錄取等環(huán)節(jié)，逐步從以戶籍為主向以學(xué)籍為主的方向過渡，以消除戶籍對(duì)流動(dòng)人口子女參加高考的束縛，保障公民接受高等教育入學(xué)機(jī)會(huì)的公平公正。其次，通過國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)移，特別是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的布局，有效引導(dǎo)流動(dòng)人口的流向，減少特大城市的聚集效應(yīng)，以達(dá)到分散流動(dòng)人口，實(shí)現(xiàn)人口結(jié)構(gòu)的合理分布。再次，加大對(duì)中西部地區(qū)教育的扶持及投入力度，逐步推進(jìn)區(qū)域間的教育資源均衡化，同時(shí)注重不斷縮小城鄉(xiāng)之間的教育差異，實(shí)現(xiàn)省際間、城鄉(xiāng)間入學(xué)機(jī)會(huì)的均等化，消除異地高考的利益位差，從根源上消解異地高考的動(dòng)力勢能。

從實(shí)踐看，2012年教育部提出：“隨遷子女在流入地參加高考要滿足三項(xiàng)條件：一是家長在當(dāng)?shù)匾蟹€(wěn)定工作、住所、收入并交納了各種保險(xiǎn)，也就是說考生家長可以不是戶籍人口，但須是常住人口；二是學(xué)生在當(dāng)?shù)匾幸欢ǖ膶W(xué)習(xí)年限；三是流入城市的發(fā)展規(guī)模及承載能力等。根據(jù)這三項(xiàng)條件，各地提出具體的解決辦法?！盵26]這一解決思路至少表明了兩點(diǎn)：一是現(xiàn)階段的“異地高考”是有嚴(yán)格條件的，而不是一下子完全放開；二是具體的“異地高考”解決方案制定權(quán)在地方，需因地制宜。從2012年黑龍江、安徽、山東、福建等省已出臺(tái)的具體方案來看，其設(shè)限門檻已基本實(shí)現(xiàn)了以學(xué)籍為主的“去戶籍化”，代表著異地高考改革的未來發(fā)展方向。但應(yīng)清醒認(rèn)識(shí)到，“如果放開戶籍限制讓隨遷子女就地參加高考，大量的人必定會(huì)跟進(jìn)移民，不僅會(huì)與當(dāng)?shù)氐目忌捌浼彝ギa(chǎn)生利益沖突，像北京、上海這樣的特大城市人口承載規(guī)模已近極限，移民高考與控制人口規(guī)模會(huì)產(chǎn)生尖銳的矛盾”[27]。因此，在特定的歷史階段，高考“去戶籍化”對(duì)京、滬等特大城市缺少可操作性借鑒意義，只能在分?jǐn)?shù)公平與區(qū)域公平之間盡量求得平衡，以相對(duì)合理的辦法漸進(jìn)解決。而真正解決“異地高考”問題，可能要建立在全國高考錄取分?jǐn)?shù)線相對(duì)平行、高校享有高度招生自主權(quán)以及高等教育資源合理布局且供求平衡的基礎(chǔ)之上，但無疑，要實(shí)現(xiàn)這種目標(biāo)任重而道遠(yuǎn)。

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