正確但有限的一小步

傅蔚岡

2月7日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，會(huì)議決定合并新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡稱新農(nóng)保）和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡稱城居保），建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

中國現(xiàn)有四種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，分別是城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老和行政事業(yè)單位離退休制度。這次的統(tǒng)一，只是將前兩者統(tǒng)一，而不是真正的城鄉(xiāng)統(tǒng)一。新農(nóng)保和城居保之所以能夠統(tǒng)一，很重要的一個(gè)原因是因?yàn)槌杀镜停?cái)政支付能夠負(fù)擔(dān)?！靶罗r(nóng)保”建立于2009年，專門針對農(nóng)民設(shè)立，目前參保人數(shù)達(dá)到4億多；而“城居保”則建立于2011年，針對城市18歲到60歲處于工作年齡但沒有工作的居民，這個(gè)群體人數(shù)不多，全國僅幾千萬，參保人數(shù)就更少。根據(jù)財(cái)政部網(wǎng)站提供的數(shù)據(jù)，在2012年全國公共財(cái)政支出決算表中發(fā)現(xiàn)，用于城居保和新農(nóng)保的花費(fèi)分別是107億元和933億元。

當(dāng)然，合并之所以能夠進(jìn)行，還因?yàn)閮煞N養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)上非常相像。它們都設(shè)立了個(gè)人賬戶，每個(gè)個(gè)人向賬戶里繳費(fèi)，繳費(fèi)公式也類似，其中新農(nóng)保每人每年繳費(fèi)從100元到500元不等，共有5檔選擇，城居保每人每年從100元到1000元有10檔選擇；兩種制度養(yǎng)老金發(fā)放公式也類似，都是到60歲就每人每月固定開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，跟以前的繳費(fèi)記錄沒有任何關(guān)系。

同時(shí)，將新農(nóng)保和城居保合二為一還有助于提高財(cái)政資金使用效率。目前參保城居保的人數(shù)數(shù)量有限，每個(gè)市區(qū)也就幾萬人。也正是如此，在2011年城居保設(shè)立時(shí)，一些省份就將其與新農(nóng)保合二為一。迄今，中國已有15個(gè)省份建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。中央將全國范圍內(nèi)的城居保和新農(nóng)保合二為一，是對地方政府行為的一個(gè)確認(rèn)。

但這一舉動(dòng)仍然激起了公眾對養(yǎng)老制度議題的極大熱情。絕大多數(shù)公眾最希望的是公平，即農(nóng)村居民和城市居民享受同等水平的養(yǎng)老。這個(gè)愿望固然美好，但需要指出的是，在現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老金制度下，養(yǎng)老金實(shí)際上是過去的積累，如果在過去沒有積累那就意味著今后你就不可能獲得養(yǎng)老金。但是現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老金制度也有一個(gè)缺陷，因?yàn)樵谥贫冉⒅酰鸵馕吨徊糠诌^去沒有為自己養(yǎng)老有過積蓄的退休人員可以獲得養(yǎng)老金。也正是如此，有部分農(nóng)民會(huì)提出這樣的疑問，為什么他們沒有繳納養(yǎng)老金就可以獲得養(yǎng)老保險(xiǎn)，而我們就不行？

事實(shí)上，讓農(nóng)民和城鎮(zhèn)退休職工領(lǐng)取一樣的養(yǎng)老金，不具有可行性：因?yàn)檫@樣會(huì)大幅度增加目前在職員工的負(fù)擔(dān)，而沉重的社會(huì)養(yǎng)老成本負(fù)擔(dān)將會(huì)扼殺企業(yè)的活力。過去的實(shí)踐表明，制度設(shè)計(jì)如果只是從愿望出發(fā)而不考慮現(xiàn)實(shí)約束，最終往往并不可行，甚至?xí)?dǎo)致全局性難題——計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的養(yǎng)老制度就是如此。從這一點(diǎn)來看，養(yǎng)老體系的城鄉(xiāng)分治是現(xiàn)有制度路徑下的次優(yōu)選擇。

在我看來，目前養(yǎng)老體系最大的問題并不是城鄉(xiāng)分治，而是統(tǒng)籌層次太低。到目前為止，養(yǎng)老金只是在省級內(nèi)部統(tǒng)籌，這和勞動(dòng)力在全國范圍之內(nèi)的流動(dòng)并不匹配。如果一位勞動(dòng)者在多個(gè)省市就業(yè)，他就會(huì)擁有多個(gè)養(yǎng)老賬戶，而且各個(gè)賬戶歸屬于不同地方政府，甚至還會(huì)遇到在退休之后無法獲得養(yǎng)老金的問題。傳統(tǒng)勞動(dòng)力輸出大省的養(yǎng)老金結(jié)余遠(yuǎn)少于勞動(dòng)力流入地，何故？因?yàn)楹笳邿o需為這些流入的勞動(dòng)力承擔(dān)養(yǎng)老，而他們年輕時(shí)的養(yǎng)老保險(xiǎn)則已經(jīng)被用來支付當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)老金。

由此看來，當(dāng)下中國養(yǎng)老體系的最大問題并不是城鄉(xiāng)不均導(dǎo)致的不公平，而是統(tǒng)籌層級太低所導(dǎo)致的各種扭曲。因?yàn)槌青l(xiāng)不均只是過去的存量問題，可以通過贖買予以解決，就像此次新農(nóng)保和城居保合二為一；但統(tǒng)籌層級太低卻是實(shí)實(shí)在在影響今后的選擇，如果不早一天解決，扭曲就會(huì)更加嚴(yán)重。

（作者為上海法律與金融研究院執(zhí)行院長）endprint