地方政府工作報(bào)告里的改革信號(hào)

受衡陽(yáng)“人大賄選事件”影響，原定于2014年1月召開(kāi)的湖南省“兩會(huì)”被推遲到2月9日，加上此前一天開(kāi)幕的安徽省“兩會(huì)”和海南省“兩會(huì)”，至2月10日，全國(guó)31個(gè)省、市、自治區(qū)“兩會(huì)”已經(jīng)全部召開(kāi)。

各地政府工作報(bào)告也相繼出爐。這些字斟句酌的報(bào)告，既是上一年中央主要會(huì)議精神的落實(shí)，也是為全國(guó)“兩會(huì)”預(yù)熱，同時(shí)還是地方改革和施政的風(fēng)向標(biāo)。

在十八屆三中全會(huì)“全面深化改革”的號(hào)召下，改革成為2014年地方政府工作報(bào)告的核心。除此以外， GDP增速、空氣污染治理和新型城鎮(zhèn)化仍是今年地方政府工作的重點(diǎn)。

地方改革的動(dòng)機(jī)與動(dòng)力

在31份省級(jí)政府工作報(bào)告中，大部分省市對(duì)2014年的主要任務(wù)采用了這樣的表述：“堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，把改革創(chuàng)新貫穿于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各個(gè)領(lǐng)域各個(gè)環(huán)節(jié)?！?/p>

這句話源于2013年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，這次會(huì)議特別指出，“做好明年經(jīng)濟(jì)工作，最核心的是要堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)、改革創(chuàng)新”，并且指出二者的關(guān)系：“一靜一動(dòng)，靜要有定力，動(dòng)要有秩序，關(guān)鍵是把握好這兩者之間的度?！?/p>

按照中國(guó)的慣例，當(dāng)中央層面做出總體部署，“地方版”在大方向上一定會(huì)與中央保持相應(yīng)一致，有時(shí)甚至原文照抄，但各地在落實(shí)層面的表述往往不同。

中國(guó)行政體制改革研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)汪玉凱認(rèn)為，由于各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不一，改革環(huán)境不盡相同，各地在表述“穩(wěn)定”和“改革”時(shí)會(huì)有所區(qū)別。

對(duì)于首個(gè)嘗鮮“自由貿(mào)易區(qū)”的上海來(lái)說(shuō)，對(duì)改革的意愿更為迫切。上海市市長(zhǎng)楊雄在政府工作報(bào)告中提出“實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，唯有推進(jìn)改革開(kāi)放”和“先行探索富有活力、更具效率的體制機(jī)制”。

向來(lái)以“改革”作為代名詞的廣東，近年來(lái)在經(jīng)濟(jì)總量上受到江蘇等東部省份的追趕，如何繼續(xù)保持經(jīng)濟(jì)總量在全國(guó)處于“領(lǐng)頭羊”地位，也是廣東繼續(xù)改革的一個(gè)動(dòng)力。廣東省省長(zhǎng)朱小丹在政府工作報(bào)告中提出“全面推進(jìn)行政體制、文化體制、社會(huì)體制、生態(tài)文明體制等領(lǐng)域改革……努力在全面深化改革中繼續(xù)走在全國(guó)前列”。

在強(qiáng)調(diào)深化改革的全面性的前提下，各地推出的改革方案也不盡相同。

近年來(lái)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面走在全國(guó)前列的內(nèi)陸省份四川，表現(xiàn)出渴望抓住各種開(kāi)放機(jī)遇和打造開(kāi)放大省的愿望，將開(kāi)放和改革緊密結(jié)合起來(lái)。四川省省長(zhǎng)魏宏在政府工作報(bào)告中說(shuō)，“開(kāi)放也是改革，而且可以倒逼改革”，要抓住國(guó)家擴(kuò)大內(nèi)陸沿邊開(kāi)放、建設(shè)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶、21世紀(jì)海上絲綢之路和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等機(jī)遇，“深化全方位開(kāi)放合作”。

地處東南沿海的福建則更多向內(nèi)發(fā)力，該省在政府工作報(bào)告中指出“支持泉州市開(kāi)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)綜合配套改革試驗(yàn)”，還根據(jù)自己的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，提出“主動(dòng)對(duì)接上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)政策，推動(dòng)在本省設(shè)立自由貿(mào)易園區(qū)”。

而在2013年經(jīng)歷了多次暴力恐怖襲擊的新疆，社會(huì)穩(wěn)定和民生發(fā)展相比其他省份而言有更為重要的分量。新疆自治區(qū)主席努爾·白克力在政府工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)了要“切實(shí)處理好穩(wěn)、進(jìn)、改的關(guān)系，以搶抓機(jī)遇的主動(dòng)、改革創(chuàng)新的主動(dòng)、轉(zhuǎn)型升級(jí)的主動(dòng)，贏得經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主動(dòng)、地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)的主動(dòng)和長(zhǎng)治久安的主動(dòng)”。

下調(diào)GDP但沒(méi)拋棄GDP

山東省省長(zhǎng)郭樹(shù)清在政府工作報(bào)告中這樣表述，“習(xí)近平總書記要求我們切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，不再簡(jiǎn)單以國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率論英雄。要堅(jiān)持騰籠換鳥(niǎo)、鳳凰涅槃，……把使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用結(jié)合起來(lái)?！?/p>

類似的表述也出現(xiàn)在很多地方政府的工作報(bào)告中。汪玉凱認(rèn)為，拋棄“唯GDP論”、轉(zhuǎn)變政府職能、加快政府自身改革已經(jīng)成為各地共識(shí)。

在已公布政府工作報(bào)告的28個(gè)省級(jí)行政單位中，有21個(gè)省市區(qū)的GDP增長(zhǎng)目標(biāo)比2013年下調(diào)，占到總數(shù)的四分之三。其中，四川、貴州、陜西、寧夏、青海、黑龍江、內(nèi)蒙古和吉林等8個(gè)省區(qū)明顯調(diào)低了目標(biāo)增速。相比之下，2013年，它們都提出了超過(guò)11%的高增長(zhǎng)目標(biāo)，但是無(wú)一完成。

不過(guò)，也有分析認(rèn)為，大多數(shù)省份“保增長(zhǎng)”意味仍然明顯，各地的增速競(jìng)賽不會(huì)停止，只是根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和中央的政策風(fēng)向進(jìn)行了微調(diào)。

在十八屆三中全會(huì)決定首提“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”之后，“完善社會(huì)治理”便成為各地政府工作報(bào)告中出現(xiàn)頻率很高的詞匯。

北京市提出“堅(jiān)持把法治作為治理城市的基本方式，創(chuàng)新社會(huì)治理……運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾，提高城市精細(xì)化管理水平，維護(hù)首都安全穩(wěn)定?！?/p>

對(duì)于信息技術(shù)較為發(fā)達(dá)的上海，則提出要“提高行政透明度”，從2014年開(kāi)始“首次公開(kāi)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算、國(guó)外貸援款項(xiàng)目公證審計(jì)結(jié)果，全面公開(kāi)市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)政府‘三公經(jīng)費(fèi)，進(jìn)一步開(kāi)放經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)、公共服務(wù)等政府信息資源。”

非公經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的廣東，一直強(qiáng)調(diào)營(yíng)造相對(duì)公平的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，在政府工作報(bào)告中稱，“支持非公有制經(jīng)濟(jì)平等參與競(jìng)爭(zhēng)，廢除各種形式不合理規(guī)定，落實(shí)‘非禁即入投資政策”。此外，廣東在社會(huì)組織直接登記和培育等方面也領(lǐng)先全國(guó)，該省在報(bào)告中提出“加快政社分開(kāi)，培育發(fā)展和規(guī)范管理社會(huì)組織，推進(jìn)社會(huì)組織完善法人治理機(jī)制，激發(fā)社會(huì)組織活力……穩(wěn)步推進(jìn)基層社會(huì)管理體制改革試點(diǎn)”。

近年來(lái)，從全國(guó)兩會(huì)到地方兩會(huì)，“三公”經(jīng)費(fèi)公開(kāi)也是備受關(guān)注的焦點(diǎn)。國(guó)務(wù)院辦公廳在2013年《關(guān)于印發(fā)當(dāng)前政府信息公開(kāi)重點(diǎn)工作安排的通知》中稱，爭(zhēng)取2015年之前實(shí)現(xiàn)全國(guó)市、縣級(jí)政府全面公開(kāi)‘三公經(jīng)費(fèi)?！?/p>

在今年地方兩會(huì)上，有一些省、市也明確提出了“三公”經(jīng)費(fèi)控制目標(biāo)。如北京市提出2014年“三公”經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算降低12 %以上，市級(jí)節(jié)慶論壇展會(huì)活動(dòng)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)壓縮40 %以上。浙江省提出“省市縣各級(jí)政府‘三公經(jīng)費(fèi)預(yù)算支出削減30%，全部用于‘五水共治（治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水）”。江蘇省省長(zhǎng)李學(xué)勇在作政府工作報(bào)告時(shí)提出，要“堅(jiān)持政府過(guò)緊日子”，江蘇今年的“三公經(jīng)費(fèi)”要在去年明顯下降的基礎(chǔ)上再壓縮5%，實(shí)現(xiàn)連續(xù)七年“三公經(jīng)費(fèi)”零增長(zhǎng)。

鐵腕治污和新型城鎮(zhèn)化

除了各類改革議題，大部分地方政府還關(guān)心兩個(gè)話題，空氣與城鎮(zhèn)化。

已公布的28個(gè)省級(jí)政府工作報(bào)告中，有26個(gè)省份談到空氣污染治理，其中有15個(gè)省份明確提出，要治理霧霾天氣、監(jiān)測(cè)PM2.5。

而在2013年，只有10個(gè)省份提到了霧霾治理。在汪玉凱看來(lái)，各地政府工作報(bào)告頻頻提及空氣污染，是對(duì)空氣污染現(xiàn)狀的真實(shí)反映，也是對(duì)民意的回應(yīng)。

2014年北京市政府工作報(bào)告明確提出，將二氧化碳排放量下降2.5%以上，大氣細(xì)顆粒物年均濃度下降5%左右。這是北京首次將PM2.5年均濃度的下降指標(biāo)寫入政府工作報(bào)告。

2013年首提“治霾”的江蘇在2014年的政府報(bào)告中動(dòng)用“鐵腕治污”的強(qiáng)硬措辭，稱2014年將采取更加有力的措施，而大氣污染防治將是重中之重。

河北省政府報(bào)告在大氣污染治理方面所占篇幅最多，共有700余字。河北省省長(zhǎng)張慶偉作政府報(bào)告時(shí)表明了“只爭(zhēng)朝夕”治霾的決心和認(rèn)真貫徹大氣污染防治10條措施及京津冀實(shí)施細(xì)則。

另一個(gè)明顯的特點(diǎn)是，多省區(qū)政府工作報(bào)告對(duì)新型城鎮(zhèn)化著墨較多。

在專家看來(lái)，這源于2013年底先后舉行的中共中央政治局會(huì)議和中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議，兩次會(huì)議均提出要制定實(shí)施好國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，這表明，從中央到地方新型城鎮(zhèn)化的路徑在逐漸明晰。

在陜西省兩會(huì)上，省長(zhǎng)婁勤儉用 “建好西安、做美城市、做強(qiáng)縣城、做大集鎮(zhèn)、做好社區(qū)”20字形容陜西新型城鎮(zhèn)化的思路，并提出推進(jìn)“以人為本、四化同步、科學(xué)布局、綠色發(fā)展、文化傳承”的新型城鎮(zhèn)化。

四川提出“深化戶籍制度改革，繼續(xù)放開(kāi)除成都外的大中小城市和小城鎮(zhèn)戶籍限制，逐步實(shí)施流動(dòng)人口居住證制度”，而山東在吸取前些年“撤村并居”大躍進(jìn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地提出“有序推進(jìn)具備條件的城中村、城邊村改造，按標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)新型社區(qū)。堅(jiān)決避免不切實(shí)際的大拆大建、遷村并點(diǎn)、趕農(nóng)民‘上樓等現(xiàn)象”。

深受“城市病”困擾的北京則希望把新型城鎮(zhèn)化作為治理“城市病”的解決之道，早已突破人口控制規(guī)劃的北京在今年的兩會(huì)上提出，將修改城市總體規(guī)劃，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃“三規(guī)合一”，希望此舉能“堅(jiān)決扭轉(zhuǎn)城市發(fā)展‘?dāng)偞箫?，提升城?zhèn)化質(zhì)量”。