城市中小學教育用地問題探析

黃建輝

由于城區(qū)入學人數(shù)不斷增加、教育用地專項規(guī)劃滯后、保障措施不力等原因，導致城市中小學教育資源短缺、生均占地面積不足、教育用地缺口大等問題日趨嚴重。加快編制教育用地專項規(guī)劃、建立健全教育用地規(guī)劃保障機制和完善城市中小學布局結(jié)構(gòu)調(diào)整是解決當前城市中小學教育用地問題的主要措施。

城市中小學 教育用地 探析

教育用地是教育事業(yè)發(fā)展的基礎和保障。然而，近年來隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展和城市化進程的加快，農(nóng)村人口大量流入城市，城市人口規(guī)模和中小學在校生人數(shù)也隨之逐年遞增，城市中小學教育資源短缺、教育用地不足的問題日趨嚴重，已成為制約許多城市中小學校均衡發(fā)展的瓶頸。本文以廣西A市為例，對此問題作一個初步探析。

一、城市中小學教育用地現(xiàn)狀

1.中小學生均占地面積嚴重不足

按照廣西國土資源廳、發(fā)改委2010年制定的《廣西壯族自治區(qū)建設用地控制指標（試行）》規(guī)定，城市中小學生均占地面積以學校班級數(shù)為標準（農(nóng)村中小學生均占地標準另算），指標一般控制為：小學生在25.2～28.3平方米之間，初中在33.6～36.0平方米之間，高中在31.4～33.8平方米之間[1]。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2009年，A市城區(qū)小學生均占地面積為9.8平方米，初中生均占地面為11.4平方米，高中生均占地面積為29.4平方米（未將完全中學的初中學生統(tǒng)計在內(nèi)）。中小學生均占地面積嚴重不足，其中小學和初中表現(xiàn)更為突出。

2.中小學?？傉嫉孛娣e不足，教育用地缺口大

據(jù)調(diào)查，2009年A市城區(qū)有中小學校38所，學生人數(shù)52964人，占地面積782602平方米，生均占地面積14.8平方米，與全區(qū)的平均水平19.6平方米相差4.8平方米。如果按照政府文件規(guī)定的生均占地標準計算，38所中小學還需增加校園面積80.06萬平方米，相當于現(xiàn)有中小學占地面積的102.3%。近年來，A市城市人口增長較快，教育事業(yè)發(fā)展迅速。據(jù)預測，到“十二五”末，A市中小學（含幼兒園）在校生人數(shù)將達到11.65萬人，增長率達70%以上，按中小學、幼兒園生均用地的一般標準（取中間值）測算，A市城區(qū)中學、小學、幼兒園校園占地面積要達到323.68萬平方米，但目前校園占地面積僅87.26萬平方米（含幼兒園），僅為規(guī)定標準的26.96%，還需增加236.42萬平方米，相當于現(xiàn)有占地面積的2.71倍。若未來幾年內(nèi)，A市中小學教育用地不能得到相應增加，教育用地缺口問題必然成為制約該市今后基礎教育發(fā)展的一個瓶頸。

二、城市中小學教育用地不足的原因分析

1.在校生人數(shù)逐年遞增

近年來，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，城市流動人口和常住人口逐年增加，進城務工人員隨遷子女越來越多，“入學難”問題成為老百姓關(guān)注的焦點。城市中小學接納農(nóng)民工子女就讀，一方面保障了農(nóng)民工子女受教育權(quán)，維護了教育公平，但另一方面，由于中小學校教育資源有限，而一時間內(nèi)學校規(guī)模又無法得到擴展，因此造成大班額現(xiàn)象非常嚴重。按照教育部規(guī)定的班額標準，中小學校46～55人為“大班額”，56～65人為“超大班額”，66人以上為“特大班額”。2009～2010學年，A市“大班額”占31.78%，“超大班額”占46.89%，“特大班額”占5.38%。城市中小學大班額比例達到了84.05%，普通高中更是高達93.6%[1]。大班額既影響了學生身心健康和教學質(zhì)量，加重了教師的工作負荷，也給學校管理埋下了安全隱患。

2.教育用地規(guī)劃編制滯后于城市發(fā)展

盡管我們始終在強調(diào)要把教育擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，但在實際中，各地政府對教育的重視度還遠遠不夠，教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略并沒有真正落到實處。其中一個表現(xiàn)就是地方性教育用地規(guī)劃編制嚴重滯后于城市發(fā)展速度。目前一些地方政府已經(jīng)意識到這個問題，并正在開始編制有關(guān)教育用地的專項規(guī)劃，但從部分地市規(guī)劃編制進展情況來看，還存在一些問題需引起注意。例如，城市教育用地規(guī)劃編制標準起點低；與其他社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃銜接度不夠；由于對未來經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢、人口基數(shù)把握不準，所編規(guī)劃缺乏前瞻性、科學性和時效性；學前教育用地和民辦教育用地往往被排斥在外；還有部分地方?jīng)]有把中小學特別是幼兒園建設與新開發(fā)區(qū)、住宅小區(qū)一并納入規(guī)劃，導致部分新建區(qū)域沒有預留教育用地等等。

3.教育用地規(guī)劃的保障措施不力

盡管部分地方在省級層面已經(jīng)制定出臺了有關(guān)教育用地專項規(guī)劃、教育用地保障條例等政策法規(guī)，但相對而言，大部分地市級還缺乏相應的保障教育用地規(guī)劃落實到位的剛性措施，導致教育用地規(guī)劃在具體實施過程中不能嚴格把握和加以控制。例如，部分地方出于改造道路或者舊城改造的需要，對中小學校教育場所隨意進行拆遷和占用；一些學校在校園內(nèi)新建或拆建教工住宅，擠占校園用地或者將教育用地進行出租、出讓、轉(zhuǎn)借等等。目前我們現(xiàn)行的教育立法對于擅自變更中小學布局規(guī)劃、侵占中小學教育用地等行為，也只是寬泛地規(guī)定限期改正、依法對有關(guān)責任人給予行政處分等處罰，但實際在執(zhí)行過程中，可操作性不強，具體的執(zhí)法主體模糊，容易出現(xiàn)各部門扯皮和職責不清的現(xiàn)象，最終使監(jiān)督和處罰無法真正有效落實[2]。

三、對策與建議

1.加快城市中小學教育用地專項規(guī)劃編制

地方政府首先應轉(zhuǎn)變觀念，站在教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略高度，根據(jù)未來社會經(jīng)濟和教育發(fā)展需求，將教育用地專項規(guī)劃切實納入到地方國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃體系之中，統(tǒng)一部署，統(tǒng)籌安排，確保城市發(fā)展與學校建設同步進行，對規(guī)劃的教育用地，任何單位和個人不得擅自改變用途。對于新建社區(qū)，規(guī)劃應著重考慮安排中小學教育用地，控制預留足夠的用地規(guī)模，以滿足未來教育發(fā)展需求。對于已經(jīng)規(guī)劃的教育用地，應加快協(xié)調(diào)實施，督促開發(fā)商將樓盤開發(fā)與學校建設同步進行，學校不建好不發(fā)放樓盤預售許可證，堅決杜絕新建小區(qū)教育用地被挪用、擠占、侵占等行為的發(fā)生。

2.建立健全城市中小學教育用地規(guī)劃保障機制

保障城市中小學教育用地，完善規(guī)劃實施的保障機制是關(guān)鍵。地方政府不僅要科學編制教育用地規(guī)劃，還要建立健全教育用地規(guī)劃有效落實的保障機制，從政策和制度層面上保障學校優(yōu)先用地權(quán)，確保教育用地專項規(guī)劃的權(quán)威性和穩(wěn)定性。同時，還必須完善教育用地規(guī)劃執(zhí)行情況的檢查監(jiān)督機制，對違法擠占和挪用教育用地行為要進行嚴肅查處。要進一步明確教育主管部門在學校用地規(guī)劃編制與建設中的主導地位，確保規(guī)劃按時按質(zhì)有效實施。

3.完善城市中小學教育布局結(jié)構(gòu)調(diào)整

城市規(guī)模的擴張，一方面為教育發(fā)展帶來了更多的空間和資源，但另一方面，也打破了原有的中小學校結(jié)構(gòu)布局，原有的城區(qū)教育資源配置與城市發(fā)展需求不協(xié)調(diào)問題日益凸顯。比如說，有的城區(qū)教育資源過于豐富和集中，而有的城區(qū)教育資源則過于稀缺和分散。目前，按照城市發(fā)展實際和滿足百姓教育資源需求，不斷完善城區(qū)中小學布局結(jié)構(gòu)調(diào)整，整合優(yōu)化教育資源是提高辦學水平、辦學質(zhì)量和辦學效益的重要舉措。一方面要加大教育經(jīng)費投入，按照國家規(guī)定的中小學標準化建設硬性標準，加快推進城區(qū)中小學標準化建設，科學合理規(guī)劃學校用地，改善教學硬件設施與師資力量等教育資源。另一方面要加強城區(qū)薄弱學校建設和改造力度，做到教育用地、建設資金投入、軟硬件配備最大限度地向教育資源薄弱城區(qū)和學校傾斜。要針對老城、新區(qū)和郊區(qū)不同特點，通過改造、擴建、新建、重組和置換等方式，以此來實現(xiàn)城區(qū)中小學結(jié)構(gòu)布局趨向合理，引導優(yōu)質(zhì)資源向薄弱學校聚集，帶動學生向用地充裕的學校轉(zhuǎn)移，逐步有效解決因資源不均擇校而導致的部分學校用地不足等問題。

總之，教育用地是學校發(fā)展的生命線。在城鎮(zhèn)化推進過程中，優(yōu)先保障中小學教育用地，直接關(guān)系到今后教育事業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。這不僅是一個教育問題，更是一個社會問題，需要全社會的積極合作與共同努力。

參考文獻

[1] 《廣西壯族自治區(qū)建設用地控制指標（試行）》（桂國土資發(fā)〔2010〕13號）、A市《2009/2010學年初普通中小學及其他學校綜合統(tǒng)計報表》、A市《教育用地規(guī)劃執(zhí)行情況調(diào)研報告》和《廣西城市教育用地規(guī)劃執(zhí)行情況調(diào)研報告概述》[Z].2010.

[2] 《鄭州市城市中小學校幼兒園規(guī)劃建設管理條例（草案）》立法聽證報告[EB/OL]http：//www.zzrd.gov.cn/gb/print.aspx？nid=163，2013-

10-15.