母嬰保健法定證件的設(shè)置現(xiàn)狀及其規(guī)范管理探析

阮伯龍

◆醫(yī)藥衛(wèi)生立法研究

母嬰保健法定證件的設(shè)置現(xiàn)狀及其規(guī)范管理探析

阮伯龍

本文圍繞如何規(guī)范母嬰保健法定證件的相關(guān)問(wèn)題，對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的母嬰保健技術(shù)服務(wù)法律法規(guī)體系中所設(shè)置的法定證件種類(lèi)、存在的不足進(jìn)行了全面分析，提出了規(guī)范管理的相應(yīng)對(duì)策。

母嬰保??；法定證件；規(guī)范

母嬰保健法定證件是《中華人民共和國(guó)母嬰保健法》（以下簡(jiǎn)作《母嬰保健法》）及其相關(guān)法律法規(guī)中依法規(guī)范母嬰保健技術(shù)服務(wù)的重要管理載體，它不僅是醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)及相關(guān)人員依法提供母嬰保健技術(shù)服務(wù)過(guò)程中反映執(zhí)業(yè)資格、醫(yī)學(xué)證明的法定書(shū)證，也是衛(wèi)生行政部門(mén)依法進(jìn)行準(zhǔn)入管理、行業(yè)管理的有效手段。因此，加強(qiáng)法定證件的設(shè)置管理，有助于充分發(fā)揮其依法規(guī)范母嬰保健技術(shù)服務(wù)的法律效應(yīng)，保證母嬰保健技術(shù)服務(wù)的法定性、規(guī)范性以及執(zhí)法監(jiān)督的嚴(yán)肅性、權(quán)威性、公正性。

一、我國(guó)現(xiàn)行母嬰保健法定證件基本概況

我國(guó)現(xiàn)行母嬰保健法律法規(guī)體系中，所涉及的法定證件雖然種類(lèi)很多，設(shè)置作用不一，但從證件的性質(zhì)分析，可歸納成二類(lèi)：一類(lèi)是由管理機(jī)構(gòu)核發(fā)的證明相對(duì)人（包括個(gè)人與機(jī)構(gòu)）能力、資格的執(zhí)業(yè)資質(zhì)類(lèi)證件；另一類(lèi)是由醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)出具的與母嬰保健技術(shù)服務(wù)相關(guān)的醫(yī)學(xué)證明文書(shū)（具體見(jiàn)下頁(yè)附表）。從證件的法律效力分析，其則均具有公定力、確定力和拘束力等要式行政行為的一般特性。

二、法定證件設(shè)置管理上存在的問(wèn)題

現(xiàn)行的母嬰保健法律法規(guī)大多頒布于上世紀(jì)90年代，隨著近年來(lái)依法治國(guó)基本方略的不斷深入推進(jìn)，其部分法則內(nèi)容已與上位法不一致、與同位法不協(xié)調(diào)，相關(guān)執(zhí)法體制也與我國(guó)衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展不相適應(yīng)。表現(xiàn)在法定證件設(shè)置管理上的問(wèn)題主要有以下三個(gè)方面：

（一）設(shè)置依據(jù)不合規(guī)

1.母嬰保健技術(shù)服務(wù)執(zhí)業(yè)許可的證件形式存在重復(fù)設(shè)置、與行政許可規(guī)范不相符的情況。

現(xiàn)行的《母嬰保健技術(shù)服務(wù)執(zhí)業(yè)許可證》是按照衛(wèi)生部《母嬰保健專(zhuān)項(xiàng)技術(shù)服務(wù)許可及人員資格管理辦法》之規(guī)定，由縣級(jí)以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門(mén)依照權(quán)限對(duì)所轄區(qū)域內(nèi)開(kāi)展母嬰保健技術(shù)服務(wù)的醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)發(fā)放的一種執(zhí)業(yè)許可證，其直接法律依據(jù)是《母嬰保健法》第三十二條之規(guī)定：“醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)依照本法規(guī)定開(kāi)展婚前醫(yī)學(xué)檢查、遺傳病診斷、產(chǎn)前診斷以及施行結(jié)扎手術(shù)和終止妊娠手術(shù)的，必須符合國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)規(guī)定的條件和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，并經(jīng)縣級(jí)以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門(mén)許可?！倍吨腥A人民共和國(guó)母嬰保健法實(shí)施辦法》第十一條明確規(guī)定：“從事婚前醫(yī)學(xué)檢查的醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)，由其所在地設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府衛(wèi)生行政部門(mén)進(jìn)行審查，符合條件的，在其《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》上注明?！庇纱丝梢?jiàn),法定的母嬰保健技術(shù)服務(wù)許可的形式應(yīng)該是《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》及相關(guān)的執(zhí)業(yè)科目。許可證照是具有法律效力的行政許可主要表現(xiàn)形式，根據(jù)2004年7月1日正式實(shí)施的《中華人民共和國(guó)行政許可法》之規(guī)定，有關(guān)行政機(jī)關(guān)履行行政許可職責(zé)，應(yīng)當(dāng)遵循合法原則，必須嚴(yán)格按照憲法和法律、法規(guī)、規(guī)章所規(guī)定的職責(zé)權(quán)限、范圍、條件和程序設(shè)定行政許可，并以法律、法規(guī)所確定的內(nèi)容和程序?qū)嵤┰S可的依法設(shè)定原則。［1］可見(jiàn)以部門(mén)規(guī)章設(shè)置的《母嬰保健技術(shù)服務(wù)執(zhí)業(yè)許可證》來(lái)代替法定的《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》,顯然存在違反行政許可法定原則之嫌疑。

附表：

2.《母嬰保健監(jiān)督員證件》設(shè)置的依據(jù)滯后，與現(xiàn)行衛(wèi)生執(zhí)法體制不相符。

頒布于1995年8月的《母嬰保健監(jiān)督員管理辦法》是衛(wèi)生部迄今仍保持有效的部門(mén)規(guī)章之一。［2］由于實(shí)施時(shí)間早，其獨(dú)特的名稱(chēng)設(shè)置以及在縣級(jí)以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門(mén)和婦幼保健機(jī)構(gòu)中聘任監(jiān)督員的范圍、職責(zé)等內(nèi)容，已與2000年衛(wèi)生部《關(guān)于衛(wèi)生監(jiān)督體制改革的意見(jiàn)》中明確的依法行政、政事分開(kāi)和綜合管理的原則不相符，也與2001年6月施行的《中華人民共和國(guó)母嬰保健法實(shí)施辦法》中的相關(guān)規(guī)定不相符。

（二）執(zhí)行程序不合理

1.《母嬰保健醫(yī)學(xué)技術(shù)鑒定證明》出具的機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理。

按照衛(wèi)生部《母嬰保健醫(yī)學(xué)技術(shù)鑒定管理辦法》第四條規(guī)定，省、市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)分別設(shè)立母嬰保健醫(yī)學(xué)技術(shù)鑒定組織，負(fù)責(zé)日常工作的辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在同級(jí)婦幼保健院內(nèi)。根據(jù)衛(wèi)生部《婦幼保健機(jī)構(gòu)管理辦法》，目前各級(jí)婦幼保健院在切實(shí)履行公共衛(wèi)生服務(wù)職責(zé)的同時(shí)，仍承擔(dān)著與婦女兒童健康密切相關(guān)的基本醫(yī)療服務(wù)。因此，各級(jí)婦幼保健院在日常工作中容易造成內(nèi)部自我鑒定的不合理現(xiàn)象或誤會(huì)，這顯然違背了《母嬰保健法》第二十七條關(guān)于醫(yī)學(xué)技術(shù)鑒定實(shí)行回避制度的規(guī)定。

2.《托幼機(jī)構(gòu)衛(wèi)生保健合格證書(shū)》出具的機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理。

衛(wèi)生部、教育部所頒發(fā)的《托兒所幼兒園衛(wèi)生保健管理辦法》第八條規(guī)定：新設(shè)立的托幼機(jī)構(gòu)，招生前應(yīng)當(dāng)取得由縣級(jí)以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門(mén)所指定的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)出具的符合《托兒所幼兒園衛(wèi)生保健工作規(guī)范》的衛(wèi)生評(píng)價(jià)報(bào)告。但在一些地方的具體實(shí)施中，應(yīng)由指定醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)提供的技術(shù)服務(wù)性《托幼機(jī)構(gòu)衛(wèi)生評(píng)價(jià)報(bào)告》被改成由當(dāng)?shù)匦l(wèi)生行政部門(mén)出具的行政審批性《托幼機(jī)構(gòu)衛(wèi)生保健合格證書(shū)》，如此改變不僅違反了衛(wèi)生部《托兒所幼兒園衛(wèi)生保健工作規(guī)范》中關(guān)于“凡衛(wèi)生評(píng)價(jià)為‘合格’的托幼機(jī)構(gòu)，即可向教育部門(mén)申請(qǐng)注冊(cè)”的相關(guān)規(guī)定，也存在著將衛(wèi)生技術(shù)評(píng)價(jià)篡改為行政審批的嫌疑。比如：《浙江省托兒所幼兒園衛(wèi)生保健管理辦法實(shí)施細(xì)則》第二十條規(guī)定托幼機(jī)構(gòu)應(yīng)按浙江省托幼機(jī)構(gòu)衛(wèi)生保健合格單位評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行自查，合格后向縣級(jí)以上婦幼保健機(jī)構(gòu)提交書(shū)面申請(qǐng)資料；在收到書(shū)面申請(qǐng)書(shū)后，受理單位應(yīng)組織現(xiàn)場(chǎng)核查，并將結(jié)果報(bào)同級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)審核；對(duì)評(píng)審合格的，由當(dāng)?shù)匦l(wèi)生行政部門(mén)發(fā)給《托幼機(jī)構(gòu)衛(wèi)生保健合格證書(shū)》。

（三）管理規(guī)則不統(tǒng)一

1.出具虛假醫(yī)學(xué)證明文件的罰則不統(tǒng)一。

我國(guó)現(xiàn)行的醫(yī)療衛(wèi)生法規(guī)對(duì)出具虛假醫(yī)學(xué)證明的違規(guī)行為，雖然有非常明確的處罰規(guī)則，但是對(duì)應(yīng)尺度卻各不相同。其中，對(duì)于違反規(guī)定的直接責(zé)任人員的處罰，《母嬰保健法》及其實(shí)施辦法規(guī)定由醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)或者衛(wèi)生行政部門(mén)根據(jù)情節(jié)給予行政處分；情節(jié)嚴(yán)重的，由原發(fā)證部門(mén)撤銷(xiāo)相應(yīng)的母嬰保健技術(shù)執(zhí)業(yè)資格或者醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書(shū)。而《中華人民共和國(guó)執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》則規(guī)定，由縣級(jí)以上人民政府衛(wèi)生行政部門(mén)給予警告或者責(zé)令暫停六個(gè)月以上一年以下執(zhí)業(yè)活動(dòng)；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷(xiāo)其執(zhí)業(yè)證書(shū)；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》及其實(shí)施細(xì)則卻只規(guī)定了由所在單位或者上級(jí)機(jī)關(guān)給予行政處分。又比如，對(duì)相關(guān)醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)的處罰，上述法規(guī)中則只有《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》及其實(shí)施細(xì)則規(guī)定了由縣級(jí)以上人民政府衛(wèi)生行政部門(mén)予以警告；對(duì)造成危害后果的，可以處以1000元以下的罰款。可見(jiàn)，同一種違法行為，卻有不同的處罰尺度。類(lèi)似問(wèn)題雖然可以通過(guò)法條競(jìng)合的適用原則予以解決，［3］但事實(shí)上已影響了法律的嚴(yán)肅性，也給公正執(zhí)法帶來(lái)了隱患。

2.母嬰保健監(jiān)督管理的機(jī)制不統(tǒng)一。

自1995年12月1日《母嬰保健法》頒布實(shí)施之日起，母嬰保健監(jiān)督就確立了其代表國(guó)家行使法制監(jiān)督的地位。但是，受內(nèi)部執(zhí)法機(jī)構(gòu)多頭分散、監(jiān)督體系機(jī)構(gòu)與人員分離等影響，目前各地將母嬰保健納入衛(wèi)生綜合監(jiān)督執(zhí)法的進(jìn)程并不平衡，內(nèi)部職責(zé)及整體管理運(yùn)行機(jī)制仍未統(tǒng)一，［4］導(dǎo)致證件核發(fā)把關(guān)不嚴(yán)、辦理情況檔案不齊、監(jiān)督管理重視不夠的情況時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重地制約了衛(wèi)生執(zhí)法力度與質(zhì)量提升。

三、規(guī)范管理建議

（一）加快法規(guī)體系的清理與完善，夯實(shí)依法規(guī)范的基礎(chǔ)

在完成2011年國(guó)務(wù)院組織的行政規(guī)章全面清理基礎(chǔ)上，重點(diǎn)推進(jìn)《母嬰保健法》及其實(shí)施辦法與配套文件的修訂，廢止《母嬰保健監(jiān)督員管理辦法》，完善《衛(wèi)生監(jiān)督員管理辦法》，以確保法制和政令的統(tǒng)一；進(jìn)一步健全規(guī)范性文件的評(píng)價(jià)機(jī)制，推進(jìn)清理工作定期化、主動(dòng)化、制度化，對(duì)配套規(guī)范性文件進(jìn)行跟蹤評(píng)價(jià)，并根據(jù)法規(guī)政策的完善和現(xiàn)實(shí)情況的改變定期進(jìn)行清理，解決母嬰保健法規(guī)中的“不一致、不適應(yīng)和不協(xié)調(diào)”問(wèn)題，以維護(hù)法制的科學(xué)、和諧、統(tǒng)一，保障民主，服務(wù)民生。

（二）加強(qiáng)技術(shù)能力建設(shè)，強(qiáng)化質(zhì)量規(guī)范保障

母嬰保健服務(wù)是一個(gè)技術(shù)性強(qiáng)、服務(wù)面廣的專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域，需要系統(tǒng)地整合資源。以實(shí)行保健和臨床相結(jié)合、面向群體、面向基層和預(yù)防為主的方針，實(shí)施機(jī)構(gòu)人才標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)工程。重視母嬰保健相關(guān)法規(guī)的學(xué)習(xí)及基本知識(shí)、基本技能和適宜技術(shù)培訓(xùn)，不斷提高廣大醫(yī)務(wù)人員的法律意識(shí)、自我保護(hù)意識(shí)和專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平、職業(yè)道德修養(yǎng)。充分發(fā)揮縣、鎮(zhèn)、村三級(jí)網(wǎng)絡(luò)的母嬰保健服務(wù)功能，建立一個(gè)管理規(guī)范、服務(wù)專(zhuān)業(yè)的母嬰保健工作系統(tǒng)。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)母嬰保健專(zhuān)項(xiàng)技術(shù)的管理，制定并完善相關(guān)技術(shù)審查和考核標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)從事母嬰保健專(zhuān)項(xiàng)技術(shù)服務(wù)的機(jī)構(gòu)及人員進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督考核，以確保醫(yī)療服務(wù)與母嬰保健技術(shù)服務(wù)行為規(guī)范有序。

（三）加大執(zhí)法管理力度，促進(jìn)服務(wù)規(guī)范管理效能

一是要結(jié)合醫(yī)療體制改革，進(jìn)一步理順衛(wèi)生行政內(nèi)部職責(zé)及整體管理運(yùn)行機(jī)制。按照衛(wèi)生部2000年下發(fā)的《關(guān)于衛(wèi)生監(jiān)督體制改革的意見(jiàn)》及相關(guān)要求，正確把握行政執(zhí)法管理與行業(yè)質(zhì)量管理、技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)之間的關(guān)系，徹底糾正監(jiān)督隊(duì)伍分散、監(jiān)管多頭、合力難以形成、行政效率低下的情形，真正建立符合依法行政、政事分開(kāi)和綜合管理原則以及適應(yīng)衛(wèi)生事業(yè)健康發(fā)展需要、統(tǒng)一連貫的衛(wèi)生綜合監(jiān)督體制。

二是要抓好依法行政,建立完善的執(zhí)法責(zé)任制和公示制度。實(shí)行執(zhí)法權(quán)限法制化、執(zhí)法責(zé)任明晰化、執(zhí)法檢查經(jīng)?；⒈O(jiān)督機(jī)制完善化,促進(jìn)執(zhí)法責(zé)任到位,提高執(zhí)法水平,改善執(zhí)法狀況。要探索以信息化建設(shè)解決法律證書(shū)管理方式落后的問(wèn)題，［5］并把執(zhí)法的各個(gè)環(huán)節(jié)向全社會(huì)公開(kāi),使執(zhí)法檢查工作經(jīng)?；⒅贫然?依法管理更趨規(guī)范、高效、科學(xué)。

[1]湛中樂(lè).公務(wù)員行政許可法讀本[M].第1版.北京:中央文獻(xiàn)出版社，2004：69-70.

[2]衛(wèi)生部政策法規(guī)司.常用衛(wèi)生法規(guī)匯編[M].第1版.北京：法律出版社，2011：979.

[3]田烈斌.淺議行政執(zhí)法中的“法條競(jìng)合”與“數(shù)罪并罰”[J].中國(guó)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督，2008，（2）：25-26.

[4]聶妍，徐鑫鑫，杜玉開(kāi).我國(guó)《出生醫(yī)學(xué)證明》管理工作現(xiàn)狀及建議[J].中國(guó)婦幼保健，2008，23（15）：2056-2058.

[5]張義濤，陳志，張麗霞.婦幼保健綜合管理平臺(tái)系統(tǒng)中的《出生醫(yī)學(xué)證明》管理[J].中國(guó)婦幼保健，2011，26（22）：3371-3373.

（責(zé)任編輯：魏洋）

Analysis on the Present Situation and Standardized Management of Maternal and Infant Health Care Legal Documents

Ruan Bolong

Focusing on the related systems of how to regulate the legal documents of maternal and infant health care in order to its specification in accordance with the legal effect of maternal and infant health care services,this article makes an overall analysis on the legal documents types set in current maternal and infant health care legal system and the existing problems in China,and puts forward some countermeasures for standardized management.

maternal and infant health care;legal document;regulate

阮伯龍，浙江省紹興市上虞區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督所所長(zhǎng)、副主任技師,主要研究方向?yàn)樾l(wèi)生監(jiān)督監(jiān)測(cè)。