一個(gè)省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)的聯(lián)辦困境

南焱

園區(qū)在靖江，管理權(quán)在江陰

2013年8月，是江蘇省省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)江陰—靖江工業(yè)園掛牌成立10周年。10年發(fā)展，成績(jī)不俗，2012年實(shí)現(xiàn)GDP 116億元，財(cái)政收入24億元，但園區(qū)在管理上也出現(xiàn)了體制不順的難題。合作如何繼續(xù)，已成為江陰、靖江兩市必須重新審視的問(wèn)題。

園區(qū)在靖江，管理權(quán)主要在江陰

江陰與靖江的合作，緣起于江蘇試圖解決蘇南與蘇北經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的決心。

2003年《江蘇統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，位于長(zhǎng)江南岸的江陰市（縣級(jí)市，歸地級(jí)市無(wú)錫管轄）2002年人均GDP為35473元，而一江之隔的靖江市（縣級(jí)市，歸地級(jí)市泰州管轄）2002年人均GDP為12700元。靖江當(dāng)?shù)毓賳T表示，江陰的機(jī)制好、資本強(qiáng)，但缺土地，而靖江在土地及勞動(dòng)力方面具有優(yōu)勢(shì)。

2003年，經(jīng)江蘇省委、省政府決策拍板，江陰與靖江簽訂了合作建設(shè)江陰—靖江工業(yè)園區(qū)的協(xié)議。園區(qū)位于靖江市南側(cè)，總規(guī)劃面積45平方公里，首期啟動(dòng)區(qū)面積8.6平方公里。雙方約定：10年內(nèi)兩市均不從園區(qū)提取收益，10年后收益對(duì)半分成。

按照協(xié)議，負(fù)責(zé)江陰—靖江工業(yè)園區(qū)投資、建設(shè)、管理和招商的是園區(qū)管委會(huì)，系江陰市政府派出的正科級(jí)管理機(jī)構(gòu)，園區(qū)黨委書(shū)記由江陰市副市長(zhǎng)兼任。靖江市政府則在園區(qū)設(shè)立了正科級(jí)辦事處，負(fù)責(zé)園區(qū)范圍內(nèi)征地拆遷、民政和計(jì)生等社會(huì)事務(wù)及開(kāi)發(fā)建設(shè)協(xié)調(diào)工作。辦事處主任同時(shí)兼任園區(qū)管委會(huì)副主任。

辦事處：沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)的煩惱

辦事處一位匿名人士對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》表示，他們主要就是協(xié)助管委會(huì)做好被征地拆遷的群眾工作。由于拆遷工作十分繁重，辦事處在原有編制31人的基礎(chǔ)上又增加了一倍的勞務(wù)派遣人員，目前辦事處已達(dá)60多人，但是工作壓力依然很大。這種壓力主要來(lái)自于辦事處在拆遷上沒(méi)有主導(dǎo)權(quán)。

上述匿名人士表示，由于拆遷補(bǔ)償中補(bǔ)償金額的主導(dǎo)權(quán)在管委會(huì)，辦事處沒(méi)有決定權(quán)，因而工作有時(shí)很被動(dòng)，維穩(wěn)的壓力也相當(dāng)大。比如，征地拆遷中碰到“釘子戶”，可能在補(bǔ)償規(guī)定的基礎(chǔ)上，稍微增加一點(diǎn)金額就能解決，但由于在補(bǔ)償款上辦事處沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)，須向園區(qū)管委會(huì)報(bào)告，征得同意后才能簽署協(xié)議，這樣往往就會(huì)錯(cuò)失良機(jī)。他認(rèn)為，如果辦事處對(duì)拆遷補(bǔ)償能一竿子插到底，實(shí)際工作就會(huì)減少許多麻煩。

據(jù)悉，隨著園區(qū)的不斷發(fā)展，征地拆遷工作一直較為繁重，有時(shí)一年涉及拆遷戶1000多戶，工作壓力很大，除了做好拆遷補(bǔ)償?shù)乃枷雱?dòng)員工作之外，維穩(wěn)任務(wù)也十分艱巨，村民上訪首先就找辦事處。

對(duì)此，江陰—靖江工業(yè)園區(qū)管委會(huì)黨政辦主任梁金華認(rèn)為，這種兩地合作的模式在其他開(kāi)發(fā)區(qū)也都存在，并不是他們所獨(dú)創(chuàng)的形式。

管理權(quán)調(diào)整的各種嘗試

來(lái)自園區(qū)及辦事處自身的管理體制也并不順暢。

據(jù)媒體報(bào)道，由于管理體制不順，江陰—靖江工業(yè)園區(qū)管理機(jī)構(gòu)經(jīng)歷過(guò)兩次大的調(diào)整。一是在2003、2004年前后，初步確定省直管部分權(quán)限的機(jī)制；二是在2006、2007年前后，采取委托授權(quán)的方式，將涉及到兩市的一些管理權(quán)力交由園區(qū)管理。

2006年，江蘇省發(fā)改委在調(diào)研之后曾經(jīng)提出“整體委托給江陰管理”的建議，即由江陰全面實(shí)施園區(qū)內(nèi)的屬地管理事務(wù)。此事即便靖江方面許可，在操作層面也還存在不同行政層級(jí)的管轄權(quán)以及各種權(quán)力能否異地行使等問(wèn)題。有學(xué)者建議，江蘇省應(yīng)在省級(jí)層面為“江陰—靖江工業(yè)園區(qū)”立法，這樣可以長(zhǎng)效。

靖江相關(guān)官員此前在接受媒體采訪時(shí)曾表示，江陰—靖江工業(yè)園要在制度層面有所突破，“模式的再創(chuàng)新及形成具體的規(guī)范，可讓江陰與靖江以一種新的思維打量園區(qū)?！?/p>

此外，辦事處自身也存在問(wèn)題。辦事處雖是靖江市政府的派出機(jī)構(gòu)，但人員的人事關(guān)系全部在靖江經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，工資也是由靖江經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)放。對(duì)辦事處的工作考核也分兩部分，市政府負(fù)責(zé)全面工作考核，開(kāi)發(fā)區(qū)負(fù)責(zé)精神文明建設(shè)等工作的考核。

專家認(rèn)為，這種管理模式，在全國(guó)其他開(kāi)發(fā)區(qū)中是鮮見(jiàn)的。通常情況下，辦事處應(yīng)由政府直接管理。負(fù)責(zé)社會(huì)事務(wù)的組織協(xié)調(diào)則由開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)社會(huì)發(fā)展局管理，但在江陰—靖江工業(yè)園區(qū)管委會(huì)里卻沒(méi)有這樣的機(jī)構(gòu)。

事實(shí)上，在部分權(quán)限省直管之后，園區(qū)在某種意義上也可視為與江陰、靖江的并列單位。管理體制如何創(chuàng)新，已然關(guān)系到園區(qū)下一步的發(fā)展。

在等待省里的明確指示

2013年12月，靖江當(dāng)?shù)孛襟w曾刊發(fā)一篇名為《靖江海關(guān)正式接管江陰—靖江工業(yè)園區(qū)內(nèi)海關(guān)業(yè)務(wù)》的報(bào)道。該報(bào)道稱，“過(guò)去，江陰—靖江工業(yè)園區(qū)內(nèi)海關(guān)業(yè)務(wù)由江陰海關(guān)監(jiān)管……日前，靖江海關(guān)正式接管江陰—靖江工業(yè)園區(qū)內(nèi)海關(guān)業(yè)務(wù)，完成與江陰海關(guān)的業(yè)務(wù)交接。截至目前，江陰—靖江工業(yè)園區(qū)長(zhǎng)江岸線海事、邊檢、出入境檢驗(yàn)檢疫、海關(guān)等聯(lián)檢業(yè)務(wù)已先后完成交接，四大口岸查驗(yàn)機(jī)構(gòu)全部實(shí)現(xiàn)‘本土化’管理。”

目前，園區(qū)的管理機(jī)構(gòu)是：江陰市政府在園區(qū)設(shè)立了管委會(huì)，下設(shè)黨政辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、財(cái)政審計(jì)局、國(guó)土規(guī)劃建設(shè)局、招商局；靖江除設(shè)立辦事處外，還有國(guó)土、規(guī)劃、建設(shè)、財(cái)政審計(jì)、公安、消防、港口管理等分支機(jī)構(gòu)派駐；工商、地稅由省屬直管；環(huán)保由泰州環(huán)保局負(fù)責(zé)；質(zhì)監(jiān)由無(wú)錫分管。此外，還設(shè)立了海關(guān)、海事等機(jī)構(gòu)。

海關(guān)本屬于垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，即便如此，這是否表明，靖江方面也有意開(kāi)始對(duì)園區(qū)現(xiàn)有的管理體制尋求突破？

據(jù)悉，兩市政府已經(jīng)對(duì)今后如何管理進(jìn)行了溝通，但截至發(fā)稿時(shí)止，據(jù)園區(qū)辦事處匿名人士透露，對(duì)園區(qū)下一步，江蘇省委省政府尚未有明確指示，兩市還在等待。