公共政策低質(zhì)化問題探討

李彥婭+何植民+張延珍

內(nèi)容摘要：公共政策質(zhì)量的高低是影響政策有效執(zhí)行的主要因素，同時也直接影響到政府的公信力和權(quán)威性。當(dāng)前，在政策制定者低層化、脫離實際，政策程序虛化、簡化，政策協(xié)商與討論不充分的背景下，公共政策出現(xiàn)了公共性、操作性、協(xié)同性、經(jīng)濟性與透明性不足等問題，導(dǎo)致公共政策低質(zhì)化。為了提升公共政策質(zhì)量，需要提升政策制定者水平，在考慮社會需求的基礎(chǔ)上基于公眾本位制定政策，并完善政策的公開、民主等程序。

關(guān)鍵詞：公共政策 政策質(zhì)量 政策低質(zhì)化

公共政策低質(zhì)化的表現(xiàn)形態(tài)

（一）公共政策缺乏公共性

公共政策公共性是指政府作為社會權(quán)力的委托執(zhí)行者，應(yīng)主動回應(yīng)社會公共需求以及公眾的意愿和期待，把保證和增進公民利益和公共利益作為政府行動的根本出發(fā)點，制定和實施公共政策，表現(xiàn)為公共政策以公共利益為取向、以公共權(quán)力為依托、以公共秩序為歸宿。然而，從當(dāng)前趨勢看，在社會利益化、利益部門化、利益基層化、利益?zhèn)€人化背景下，越來越多的政府機關(guān)、部門和官員、決策者在制定公共政策時，優(yōu)先考慮部門利益、地方利益、團體利益和個人利益；在社會日益復(fù)雜化、工作日益繁瑣化背景下，制定公共政策不是優(yōu)先考慮是否方便民眾，而是看公共政策是否方便部門或個人。在利益訴求和自我方便訴求作用下，制定的公共政策不是增進利益公平，而是強化利益分化，不是增加社會秩序，而是增加社會糾紛和混亂。

（二）公共政策缺乏操作性

公共政策是否可行成為公共政策能否發(fā)揮作用和威力的基礎(chǔ)。然而，從當(dāng)前政策治理格局和態(tài)勢看，第一，政府部門制定的不少公共政策內(nèi)容太空，以原則性、應(yīng)然性內(nèi)容和條文為基礎(chǔ)，導(dǎo)致政策無法落實為行動，同時政策的宏大性和原則性也為地方變通、扭曲提供了可能和空間；第二，不少公共政策在制定時未考慮社會大背景和具體社會生態(tài)，沒有考慮公眾行為特點、趨勢和傾向，未基于公眾承受能力、行為習(xí)慣制定政策，導(dǎo)致政策無法執(zhí)行；第三，有些公共政策在制定時為了方便政府部門，或為了弱化政府部門責(zé)任，或為了體現(xiàn)政策嚴(yán)謹(jǐn)性或科學(xué)性，導(dǎo)致政策內(nèi)容過多、過細(xì)、過雜，執(zhí)行起來大費周折，或?qū)е聢?zhí)行成本無限高漲，政策執(zhí)行者和規(guī)制對象對公共政策怨聲載道，無所適從。

（三）公共政策缺乏協(xié)同性

在當(dāng)前政策治理或政策治國大背景下，隨著社會問題、矛盾、糾紛和事項日益增多，各個層級、各個部門、各個領(lǐng)域、各個地方的公共政策不斷增加，形成了日益龐大的政策治理體系和政策網(wǎng)絡(luò)。然而，隨著政策增多和頻繁出臺，因部門利益、團體利益等引發(fā)的政策矛盾日益增多，政策協(xié)同性、配套性日益成為迫切需要重視的問題。

（四）公共政策缺乏經(jīng)濟性

經(jīng)濟性缺乏主要表現(xiàn)在：一是不少公共政策的內(nèi)容未考慮民眾生活實際、行動狀況，導(dǎo)致政策對象需要付出巨大成本或代價才能符合政策要求，特別是一些針對特殊群體的政策，其對特殊群體特殊性的較少考慮極大增大了特殊群體執(zhí)行政策的負(fù)擔(dān)；二是為了規(guī)避自我缺陷，當(dāng)前不少公共政策內(nèi)容日益龐雜，理解、吸納政策的時間、成本、費用較高，一些政策甚至達到了必須要專門人員進行細(xì)致解釋才可理解的窘?jīng)r；三是公共政策的制定程序過于繁瑣，需要政策對象無限度增加勞動量甚至重復(fù)工作才能執(zhí)行政策。

（五）公共政策缺乏透明性

從當(dāng)前態(tài)勢看，由于不少政策內(nèi)容具有爭議，程序不夠透明和完善，或者一些政策制定者或領(lǐng)導(dǎo)干部害怕引發(fā)麻煩，因此不少公共政策的可知性、可得性、可解性都大打折扣。

公共政策低質(zhì)化產(chǎn)生的原因

（一）公共政策制定者層次較低

在社會日益復(fù)雜化以及政府協(xié)調(diào)性事項日益增多的背景下，當(dāng)前大量領(lǐng)導(dǎo)干部忙于各種瑣碎的事項，工作時間被處置矛盾、迎來送往等所侵占，由此，各級各類領(lǐng)導(dǎo)干部往往沒有時間直接過問政策的制定和落實問題。許多部門的公共政策往往是由部門內(nèi)科室一些不了解情況的辦事人員起草，正如民間言論所指出的，國家級政策由處長制定，省部級政策由科長制定，其他更低層次的政策往往由科員甚至辦事員制定。

（二）公共政策制定者脫離實際

從目前情況看，大多數(shù)科室辦事人員往往是青年人員，不少人是出家門、出校門、進機關(guān)門的“三門”干部，缺乏了解社會、了解實踐的機會。此外，身處辦公室、科室的工作人員，常年坐于辦公室內(nèi)，沒有了解具體事項的時間、機會，也缺乏認(rèn)知事項和問題的視野、知識，然而卻常常成為各種類型政策文本的撰寫者甚至政策條文的確定者。同時，公共政策制定者在起草政策時，未細(xì)致梳理本部門的過往政策，也未細(xì)致考察相關(guān)的法律法規(guī)，更沒有細(xì)致分析其他部門的相關(guān)政策，導(dǎo)致制定的政策漏洞百出，相互矛盾。

（三）公共政策方案審核不嚴(yán)格

許多部門在制定出政策初步文本后，科室領(lǐng)導(dǎo)、部門領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)等往往忙于各種雜物，沒有時間去細(xì)看政策文本，也沒有時間思考政策文本的缺陷，因此，疲于應(yīng)付而草率決定。此外，有些領(lǐng)導(dǎo)發(fā)現(xiàn)了政策文本的漏洞，但自己卻沒有時間直接參與制定而導(dǎo)致漏洞得不到修正，于是出現(xiàn)了一些政策制定者不滿意、領(lǐng)導(dǎo)不滿意，政策執(zhí)行者和政策對象都不滿意的情況，然而政策卻仍然在爭議聲中出臺或?qū)嵤?/p>

（四）公共政策缺乏協(xié)商性機制

有些部門在制定政策后，未考慮在一定范圍內(nèi)交流討論，缺乏協(xié)商性程序，政策匆匆出臺；有些部門考慮到政策協(xié)商會增加自我工作量而刻意減少協(xié)商性環(huán)節(jié)；有些政策在制定后雖然有協(xié)商性環(huán)節(jié)，但由于所咨詢的協(xié)商對象不了解政策或協(xié)商對象敷衍了事導(dǎo)致政策問題、缺陷未被發(fā)現(xiàn)；也有些政策制定者僅僅是為了完成協(xié)商這一程序而作為，于是尋找一些方便尋找、不會挑刺的協(xié)商對象進行協(xié)商或咨詢工作，從而導(dǎo)致協(xié)商效果較低，政策缺陷得不到改變。

（五）公共政策制定程序落實不夠

不少部門基于過往規(guī)則，不注意將民主性、公開性程序納入公共政策制定中；或部門雖然知道制定政策要遵循公開性、民主性程序，但害怕政策爭議太大，引起非議；或害怕實施民主、公開程序?qū)е戮置媸Э?，因此不少部門不愿意自找麻煩，能省就省，能簡就簡；或由于對于社會或自然科學(xué)研究脫離實際的顧忌，不少政策制定者在決策時依然采用傳統(tǒng)的個人式和經(jīng)驗式的方式，既不講究程序，也不講究監(jiān)督。一些政策文本成為政府檔案部門、領(lǐng)導(dǎo)抽屜中的隱藏文本，民眾獲取政策文本的渠道缺乏或不暢，民眾了解政策內(nèi)容的機會缺乏或被剝奪。endprint

（六）公共政策操作過程過于復(fù)雜

不少部門及其人員在制定政策時，不考慮政策執(zhí)行中需要設(shè)計的環(huán)節(jié)、材料、辦事內(nèi)容等，不考慮民眾執(zhí)行該項政策要增加多少成本等，而只是考慮政策制定怎么方便部門、方便自我，甚至有些辦事人員為了避免新出臺的政策導(dǎo)致自我工作量增加，而刻意起草有利于自我工作量減少的政策。有些部門為了方便自我，把本該由本部門完成的事項、任務(wù)、材料等“下沉”給政策對象，由政策對象替代作為。這些政策出臺后往往無限制的增加了民眾負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致民眾需要多次、多元地準(zhǔn)備各種政策材料，也需要民眾多次、頻繁地“跑腿”，有些政策則需要政策對象花費大量的時間、金錢、精力和資源才能確保政策得到執(zhí)行。

提升公共政策品質(zhì)的建議

（一）改變政策直接制定者的知識和視野

當(dāng)前，社會問題呈現(xiàn)出復(fù)雜性、多樣性、動態(tài)性、相關(guān)性等特點，解決難度大、風(fēng)險大，有的甚至還具有跨國性，治理起來非常困難。在社會問題日益復(fù)雜化背景下，為了避免制定公共政策者不了解社會與實踐的問題，可通過改善機關(guān)科室人員構(gòu)成和經(jīng)歷的方式增強機關(guān)科室人員實踐知識。一方面，應(yīng)改變從大學(xué)、從高校等招聘機關(guān)公務(wù)員的做法，更大力度從基層、社會一線招考或調(diào)任各類人員充實到各類各級機關(guān)，使了解社會、了解實踐的人員能夠成為公共政策的制定者；另一方面，為了改變現(xiàn)有機關(guān)公務(wù)員不了解社會與實際的問題，需要更大力度推進機關(guān)人員到基層、到一線的鍛煉力度，通過掛職鍛煉、借調(diào)、輪崗等諸多途徑增加機關(guān)公務(wù)員的實踐知識與處理基層問題的能力。

（二）規(guī)定和保障各級領(lǐng)導(dǎo)參與政策制定

為了使各級各類領(lǐng)導(dǎo)干部有更多時間進行政策制定與研究工作，一方面，通過制度性措施減少各種領(lǐng)導(dǎo)參會、出席各種會議的規(guī)定或要求，以及從國家到基層都力求減少部門性各種接待性事物，減少各級領(lǐng)導(dǎo)的陪同性要求或安排；另一方面，通過制度性規(guī)定從嚴(yán)要求各級各類領(lǐng)導(dǎo)在政策制定中的時間，對某些關(guān)系民生的公共政策應(yīng)該實質(zhì)性的投入精力和時間。

（三）細(xì)致分析公共政策執(zhí)行的社會基礎(chǔ)

可行性分析事關(guān)政策在分配公共利益的過程中運行成本、群體支持率、社會性認(rèn)同、操作性范疇等問題。要強化政府工作人員換位思考的意識，即要求公共政策制定者在政策制定或出臺后，基于政策對象或執(zhí)行者角度細(xì)致分析政策執(zhí)行需要的事項、條件、資源等，對可能大力度增加政策對象執(zhí)行負(fù)擔(dān)的公共政策，需要重新設(shè)計和考慮；另外，為了實質(zhì)性了解公共政策可執(zhí)行性，需要在一定范圍內(nèi)進行小規(guī)模試驗，考慮政策執(zhí)行會出現(xiàn)哪些狀況、問題，及時進行政策修正與完善。

（四）強化并完善公共政策的制定程序

第一，需要在規(guī)范層面考慮協(xié)商性、民主性、公開性程序包括哪些環(huán)節(jié)和內(nèi)容，特別是在公共政策制定中考慮民主程序，讓公眾廣泛參與公共政策制定、決策過程；第二，需對照當(dāng)前公共政策各類程序執(zhí)行狀況，尋找公共政策程序落實的問題、不足與差距，擴充政策制定程序并從嚴(yán)落實，保障協(xié)商性、民主性、公開性程序得到落實；第三，強化公共政策制定者程序意識，充分認(rèn)識到公共政策制定的高投入與長時間，能有效減少政策制定的漏洞與政策執(zhí)行的阻滯因素；第四，建立公共政策內(nèi)部與外部協(xié)調(diào)機制，為避免各種形態(tài)或?qū)哟握邲_突，有必要建立、健全公共政策制定者之間的政策協(xié)調(diào)機制，以便在公共政策形成過程中做好協(xié)調(diào)工作。

（五）基于公眾本位制定和實施公共政策

在制定公共政策時，要擺脫部門利益、地方利益、個人利益藩籬，真正做到基于公眾本位設(shè)計政策內(nèi)容、程序和措施等。無論是公共政策權(quán)利、資源還是公共政策問題、目標(biāo)，公共政策應(yīng)堅持以公共利益為根本價值取向，以增進公共利益為目標(biāo)使命。要注意到站在群眾的角度多思考，多傾聽群眾的呼聲，多滿足群眾的意愿，多為群眾謀福利才是公共政策的根本。要將滿足人民群眾利益、保護人民群眾利益、發(fā)展人民群眾利益作為公共政策最基本原則，在進行政策內(nèi)容設(shè)計時，應(yīng)最大程度惠及和保障公眾利益，在考慮政策操作時，應(yīng)最大限度方便公眾辦理或執(zhí)行。

參考文獻

1.王冰，張曉蓮.公共政策的公共性測度—基于武漢市交通擁堵治理政策的實證研究[J].城市問題，2013（6）

2.周健，齊衛(wèi)平.論社會轉(zhuǎn)型期公共政策公共性偏離及矯正[J].河南大學(xué)學(xué)報（社科版），2009（6）

3.江明生.政策制定過程的對話與交流[J].行政論壇，2007（4）

4.蔣健.論政策民主實現(xiàn)的途徑[J].理論學(xué)刊，2003（2）

5.袁明旭.公共政策沖突：內(nèi)涵、表現(xiàn)及其效應(yīng)分析[J].云南行政學(xué)院學(xué)報，2009（1）

6.鄒東升，陳達.公共政策執(zhí)行困境的解決之道：宏觀邏輯與微觀機制的統(tǒng)一[J].探索，2007（2）

7.顧坤鋒.中國民主政治的新視角—政策民主[J].武漢理工大學(xué)學(xué)報（社科版），2002（4）

8.鄒仰松.論公共政策沖突與化解[J].嶺南學(xué)刊，2008（5）

9.沈婧.論公共政策過程中公民參與的價值與路徑選擇[J].齊齊哈爾大學(xué)學(xué)報（哲社版），2013（9）

10.魏依娜.論科學(xué)發(fā)展觀視角下公共政策的人本化走向[J].北華大學(xué)學(xué)報（社科版），2013（1）endprint