我國(guó)農(nóng)業(yè)政策性金融發(fā)展面臨的問(wèn)題及成因探討

水向東+鮑杰

內(nèi)容摘要：農(nóng)業(yè)政策性金融是農(nóng)村金融的重要組成部分，有著政策性和金融性的特點(diǎn)，在貫徹執(zhí)行國(guó)家農(nóng)業(yè)發(fā)展政策過(guò)程中發(fā)揮著重要作用，中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行是我國(guó)現(xiàn)階段唯一的農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)。正確分析和認(rèn)識(shí)我國(guó)農(nóng)業(yè)政策性金融面臨的問(wèn)題和存在的不足，對(duì)我國(guó)農(nóng)村金融體制的健康發(fā)展有著重要的意義。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)政策性金融 問(wèn)題 成因

我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)已經(jīng)有悠久的發(fā)展歷史，隨著貨幣的出現(xiàn)和農(nóng)產(chǎn)品成為商品開(kāi)始，我國(guó)就逐漸出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)金融活動(dòng)。從國(guó)家政權(quán)開(kāi)始利用農(nóng)業(yè)金融活動(dòng)來(lái)促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展開(kāi)始，就產(chǎn)生了農(nóng)業(yè)政策性金融，可以說(shuō)，我國(guó)的農(nóng)業(yè)政策性金融是隨著農(nóng)業(yè)的不斷發(fā)展而產(chǎn)生和發(fā)展的，對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展起著不可替代的作用?，F(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)業(yè)政策性金融依然存在供求失衡、運(yùn)作不合理等問(wèn)題，政府在相關(guān)金融立法和監(jiān)管方面也存在不足，在某些方面卻又干預(yù)過(guò)多，對(duì)農(nóng)業(yè)政策性金融的健康發(fā)展造成不利影響。造成這些問(wèn)題的原因既有外部環(huán)境因素的影響，又有其內(nèi)部因素的影響。

我國(guó)農(nóng)業(yè)政策性金融存在的問(wèn)題

（一）農(nóng)業(yè)政策性金融供求失衡

農(nóng)業(yè)政策性金融供求失衡是指農(nóng)村政策性金融供給與需求不相等的情況，在我國(guó)主要表現(xiàn)為供給小于需求。我國(guó)農(nóng)業(yè)政策性金融的需求主體眾多，包括農(nóng)戶、農(nóng)村企業(yè)、政府等，具有多層次、多樣化的特點(diǎn)，他們都需要政策性資金購(gòu)置農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和生活資料，改進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)、購(gòu)買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械以及改善醫(yī)療衛(wèi)生、教育條件、建設(shè)農(nóng)田水利設(shè)施等都需要大量的資金。但是，現(xiàn)階段我國(guó)的農(nóng)戶、農(nóng)村企業(yè)和政府都對(duì)農(nóng)業(yè)政策性金融有著較強(qiáng)的需求，并呈現(xiàn)出多層次和多樣性的特點(diǎn)，但是我國(guó)農(nóng)業(yè)政策性金融的供給嚴(yán)重不足，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足我國(guó)農(nóng)業(yè)快速發(fā)展的需求。

（二）農(nóng)業(yè)政策性金融運(yùn)作不合理

2005-2011年間，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行總資產(chǎn)、貸款余額、總負(fù)債、發(fā)行債券等基本呈逐年上升趨勢(shì)，向央行借款則呈下降趨勢(shì)，這主要是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)發(fā)展銀行通過(guò)金融市場(chǎng)發(fā)行債券籌集資金逐漸增加，對(duì)央行再貸款的依賴度降低。金融運(yùn)作不合理主要表現(xiàn)為：資金負(fù)債結(jié)構(gòu)失衡、資金運(yùn)用效率低、機(jī)制不完善，管理水平有待提高。

（三）政府干預(yù)不當(dāng)

適度的政府干預(yù)能夠有效地解決市場(chǎng)失靈問(wèn)題，而政府干預(yù)不當(dāng)則有可能破壞市場(chǎng)秩序，降低經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率。現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)業(yè)政策性金融存在的主要問(wèn)題有：

1.相關(guān)立法滯后。世界各國(guó)發(fā)展農(nóng)業(yè)政策性金融首先會(huì)制定相應(yīng)的法律法規(guī)，較早的有美國(guó)的《農(nóng)業(yè)信貸法》、《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》和法國(guó)的《土地銀行法》、《農(nóng)業(yè)信貸銀行憲章》；較晚的有日本的《農(nóng)林漁業(yè)金融公庫(kù)法》、《農(nóng)業(yè)合作法》和韓國(guó)的《農(nóng)業(yè)協(xié)同組織法》等，這些法律法規(guī)對(duì)農(nóng)業(yè)政策性金融的依法經(jīng)營(yíng)、規(guī)范管理起到了積極的作用。而我國(guó)的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行是依據(jù)《關(guān)于組建中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的通知》成立，經(jīng)營(yíng)原則和業(yè)務(wù)范圍等則由《中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行章程》確定，法律制度處于缺失的狀態(tài)，具體運(yùn)營(yíng)過(guò)程中如何處理與政府、與其他金融機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系等，缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，法律地位不明確。目前我國(guó)的金融立法日趨完善，但是專門針對(duì)農(nóng)業(yè)政策性金融的法律缺失，立法滯后使農(nóng)業(yè)政策性金融無(wú)法可依，制約著自身的健康持續(xù)發(fā)展。

2.監(jiān)管不到位。目前我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)政策性金融采取的是多頭監(jiān)管模式，銀監(jiān)會(huì)審核農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的高管任職資格及市場(chǎng)行為，國(guó)家財(cái)政部審核財(cái)務(wù)費(fèi)用，其他相關(guān)業(yè)務(wù)則由商務(wù)部等相關(guān)職能部門監(jiān)管。多頭監(jiān)管帶來(lái)了監(jiān)管缺失和監(jiān)管越位并存的問(wèn)題，農(nóng)業(yè)政策性金融的經(jīng)營(yíng)計(jì)劃、利潤(rùn)補(bǔ)償?shù)葻o(wú)人問(wèn)津，而具體的審批等環(huán)節(jié)又監(jiān)管甚嚴(yán)，使金融機(jī)構(gòu)缺乏經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。隨著農(nóng)業(yè)政策性金融的發(fā)展，已經(jīng)獲準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)商業(yè)性業(yè)務(wù)，這就要求制定專門的法律規(guī)范進(jìn)行有效的監(jiān)管。此外，由于缺乏農(nóng)業(yè)政策性金融績(jī)效的評(píng)價(jià)，也會(huì)影響資金投入和使用績(jī)效。

我國(guó)農(nóng)業(yè)政策性金融問(wèn)題的成因

（一）外部因素

1.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革滯后。我國(guó)農(nóng)村自從開(kāi)始實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái)，大大激發(fā)了農(nóng)民的勞動(dòng)積極性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到了很大發(fā)展，也拉開(kāi)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的序幕，在農(nóng)業(yè)改革發(fā)展史上有著劃時(shí)代的意義。隨著農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，原有的個(gè)體經(jīng)營(yíng)方式弊端日益明顯，客觀上要求對(duì)現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式進(jìn)行改革，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢(shì)，采用現(xiàn)代化的生產(chǎn)技術(shù)，滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化的需要，發(fā)展農(nóng)村的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。為此，應(yīng)該依靠科技進(jìn)步，加強(qiáng)農(nóng)村建設(shè)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)合作經(jīng)營(yíng)，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。但是現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)體制改革滯后，具體表現(xiàn)為：雖然提出了發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的目標(biāo)，卻沒(méi)有制定相應(yīng)的土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)等制度，增加了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的難度，沒(méi)有制定農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的實(shí)施機(jī)制，當(dāng)前農(nóng)戶依然是主要依靠家庭單位進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率難再有大的提高；我國(guó)的糧食流通體制改革堅(jiān)持市場(chǎng)取向，取得了一定的效果，但是還沒(méi)有達(dá)到市場(chǎng)調(diào)節(jié)糧食供求的改革目標(biāo)，如何保護(hù)主產(chǎn)區(qū)和種糧農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的種糧積極性，保障我國(guó)的糧食安全，依然是今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)改革的重點(diǎn)；還沒(méi)有形成有效的農(nóng)業(yè)保護(hù)機(jī)制，無(wú)法切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的利益；農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化，農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)無(wú)法滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需求。國(guó)內(nèi)外農(nóng)業(yè)政策性金融發(fā)展的實(shí)踐證明，只有尊重市場(chǎng)規(guī)律的作用，才能實(shí)現(xiàn)自身的持續(xù)健康發(fā)展。我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革滯后的現(xiàn)狀帶來(lái)了農(nóng)業(yè)政策性金融供求失衡等問(wèn)題，制約了農(nóng)業(yè)政策性金融的發(fā)展。

2.農(nóng)村金融體制改革缺乏穩(wěn)定性。改革開(kāi)放以來(lái)，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的需要，我國(guó)一直在進(jìn)行金融體制改革，逐步建立起一套具有中國(guó)特色的金融體系，取得了較好的效果。農(nóng)村金融服務(wù)體系對(duì)我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題的解決有著重要的意義，影響到國(guó)民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)施，農(nóng)村金融體制改革也是我國(guó)金融體制改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)，完善現(xiàn)有的農(nóng)村金融服務(wù)體系是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇。1996年，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》，提出我國(guó)農(nóng)村金融體制改革是要建立和完善以合作金融為基礎(chǔ)、政策性金融與商業(yè)性金融分工協(xié)作的金融服務(wù)體系，為農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供方便快捷的服務(wù)。但是在具體的操作過(guò)程中，商業(yè)性信貸資金受利益驅(qū)動(dòng)逐步退出農(nóng)村市場(chǎng)。成立之初，國(guó)有四大銀行尤其是農(nóng)業(yè)銀行在農(nóng)村設(shè)有數(shù)量眾多的營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)，向商業(yè)化轉(zhuǎn)化以后，四大銀行受利益驅(qū)動(dòng)，不僅沒(méi)有隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在農(nóng)村增設(shè)營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)，反而由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)效益低而撤銷合并現(xiàn)有機(jī)構(gòu)，把經(jīng)營(yíng)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向城市等期望收益更高的地方，曾經(jīng)辦理過(guò)政策性金融業(yè)務(wù)的農(nóng)業(yè)銀行和人民銀行也不例外。例如，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行基本取消了對(duì)農(nóng)村地區(qū)零散農(nóng)戶的業(yè)務(wù)，經(jīng)營(yíng)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向大型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和城鎮(zhèn)，農(nóng)業(yè)貸款也以高新技術(shù)項(xiàng)目和菜籃子工程為主，其他商業(yè)銀行已基本不再辦理農(nóng)村信貸業(yè)務(wù)，農(nóng)村信用合作社的改革依然存在產(chǎn)權(quán)歸屬模糊等問(wèn)題，尚未取得突破性進(jìn)展。endprint

3.認(rèn)識(shí)不到位且政府支持力度不夠。我國(guó)的理論界對(duì)農(nóng)業(yè)政策性金融還沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，政策性金融機(jī)構(gòu)的目標(biāo)、法律地位等沒(méi)有一個(gè)清晰準(zhǔn)確的界定，只有一個(gè)比較籠統(tǒng)的描述，實(shí)踐中產(chǎn)生了很大問(wèn)題。有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該形成一定的競(jìng)爭(zhēng)，也有學(xué)者認(rèn)為，政策性金融機(jī)構(gòu)要體現(xiàn)出政策性，不應(yīng)與商業(yè)銀行形成競(jìng)爭(zhēng)，這些認(rèn)識(shí)在很大程度上影響了農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的相關(guān)政策和業(yè)務(wù)范圍，經(jīng)營(yíng)方向不明確，在很大程度上受到官員意志的影響。在實(shí)踐中，我國(guó)更注重貫徹國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策和保護(hù)糧食安全，對(duì)開(kāi)發(fā)農(nóng)村市場(chǎng)、保護(hù)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、增加農(nóng)民收入等方面重視程度不夠，造成環(huán)境破壞和災(zāi)害頻發(fā)等問(wèn)題，農(nóng)民收入增加緩慢，城鄉(xiāng)貧富差距增大，這又反過(guò)來(lái)影響了國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的實(shí)施。糧食供給方面，我國(guó)重視數(shù)量忽視質(zhì)量，糧食總量有余而質(zhì)量不足，存在結(jié)構(gòu)性矛盾。

（二）內(nèi)部因素

1.農(nóng)業(yè)政策性金融自身的固有矛盾。農(nóng)業(yè)政策性金融是政府為了克服市場(chǎng)機(jī)制在資源配置方面的缺陷、支持和保護(hù)農(nóng)業(yè)的舉措，具有公共產(chǎn)品的特點(diǎn)，在實(shí)施過(guò)程中存在著“搭便車”的現(xiàn)象。例如在農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為農(nóng)村企業(yè)和農(nóng)戶提供低息的政策性貸款時(shí)，不符合條件的企業(yè)或項(xiàng)目也會(huì)借機(jī)提出申請(qǐng)，甚至?xí)a(chǎn)生尋租行為，導(dǎo)致政策性貸款的支持面拓寬，偏離了支持重點(diǎn)，影響了農(nóng)業(yè)政策性金融的實(shí)施效果，也增加了貸款資金的管理難度。農(nóng)業(yè)政策性金融在實(shí)施過(guò)程中會(huì)帶來(lái)正反兩方面的影響：一方面可以對(duì)弱質(zhì)性的農(nóng)業(yè)進(jìn)行支持和保護(hù)，實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展；另一方面政府對(duì)農(nóng)村金融的過(guò)多干預(yù)會(huì)抑制農(nóng)村金融體系的發(fā)展，造成農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)萎縮，產(chǎn)生嚴(yán)重的供求矛盾，導(dǎo)致信貸資金配置效率低下，農(nóng)村過(guò)于依靠政策性金融，阻礙農(nóng)業(yè)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。農(nóng)業(yè)政策性金融受政府影響很大，如果政府的權(quán)力被濫用，無(wú)疑會(huì)降低信貸資金的使用效率，甚至影響到國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)施。例如1997年以前，一些地方政府要求企業(yè)挪用政策性貸款資金來(lái)解決企業(yè)的資金問(wèn)題，用于下崗工人工資的發(fā)放等，這種行政干預(yù)的方式給金融機(jī)構(gòu)造成大量的呆賬壞賬，使農(nóng)業(yè)企業(yè)產(chǎn)生對(duì)政策性的依賴心理，也阻礙了農(nóng)村金融市場(chǎng)的發(fā)展，破壞了農(nóng)村的金融生態(tài)環(huán)境。

2.政策性因素影響農(nóng)業(yè)政策性金融的資產(chǎn)質(zhì)量。農(nóng)業(yè)政策性金融的政策性主要體現(xiàn)在為國(guó)家的經(jīng)濟(jì)方針?lè)?wù)，不以盈利為主要目標(biāo)，一些項(xiàng)目的投資風(fēng)險(xiǎn)很大，貸款的壞帳比例較高，商業(yè)性金融不愿涉及，這些項(xiàng)目恰恰是其投資的重點(diǎn)，尤其是關(guān)系到農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。但是農(nóng)業(yè)政策性金融并沒(méi)有因?yàn)樽陨沓袚?dān)的任務(wù)較重而獲得較低的籌資成本，甚至比商業(yè)性金融的籌資成本更高，來(lái)自于存款的資金需要到期還本付息，拖欠中央銀行的再貸款意味著罰息，因而其貸款利益經(jīng)常處于倒掛狀態(tài)，資產(chǎn)質(zhì)量不高。1997年農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的清理結(jié)果表明，不良貸款的比例超過(guò)40%，其中開(kāi)發(fā)性貸款中有44.1%為不良貸款。1994年到1996年間，中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的業(yè)務(wù)由農(nóng)業(yè)銀行代理，因?yàn)殡y以進(jìn)行有效的監(jiān)督而產(chǎn)生了“道德風(fēng)險(xiǎn)”問(wèn)題，農(nóng)業(yè)政策性貸款的收購(gòu)資金大量流失；同時(shí)企業(yè)將政策性貸款看作是財(cái)政撥款，缺乏還本付息的意愿，而銀行工作人員以執(zhí)行政策的名義發(fā)放貸款，承擔(dān)的責(zé)任較小，導(dǎo)致審批及資金使用情況的監(jiān)督松懈，也在很大程度上降低了資產(chǎn)質(zhì)量。

結(jié)論

作為一個(gè)發(fā)展中的農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中有著重要的特殊地位，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題能否妥善解決直接影響我國(guó)的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著重要的意義。農(nóng)業(yè)政策性金融具有政策性的特點(diǎn)，在支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展方面發(fā)揮了重要的積極作用，推進(jìn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)政策性金融供求失衡、運(yùn)作不合理、法律制度不健全、監(jiān)管不到位等問(wèn)題逐漸顯露出來(lái)，既造成了有限金融資源的浪費(fèi)，又影響到了支農(nóng)效果的發(fā)揮，對(duì)農(nóng)村金融市場(chǎng)的發(fā)展也造成了不利影響，這一方面有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革滯后、金融體制改革缺乏穩(wěn)定性、政府支持力度不夠等外部原因，也有農(nóng)業(yè)政策性金融自身的固有矛盾、政策性特點(diǎn)影響資產(chǎn)質(zhì)量、實(shí)施效果難以評(píng)估等內(nèi)部原因。在新形勢(shì)下，加強(qiáng)對(duì)我國(guó)的農(nóng)業(yè)政策性金融進(jìn)行改革，解決農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展過(guò)程中遇到的問(wèn)題，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)政策性金融的作用，促進(jìn)農(nóng)業(yè)及金融機(jī)構(gòu)自身的持續(xù)健康發(fā)展，有著重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

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