淺談BOT融資模式在市政建設(shè)項(xiàng)目中的應(yīng)用

曹莉莉

淺談BOT融資模式在市政建設(shè)項(xiàng)目中的應(yīng)用

曹莉莉

BOT融資模式近年來在我國城市市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域得到了廣泛運(yùn)用。本文闡述了BOT融資的具體兩種模式，分析了BOT融資模式運(yùn)用于市政建設(shè)的必要性，并對(duì)市政建設(shè)項(xiàng)目中運(yùn)用BOT融資的各個(gè)流程進(jìn)行了仔細(xì)描述，最后，詳細(xì)闡述了BOT融資模式的主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)并提出了風(fēng)險(xiǎn)管理措施。

BOT融資；市政基礎(chǔ)設(shè)施；風(fēng)險(xiǎn)管理

BOT融資模式是一種國際通行的融資方式，即建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓（build–operate-transfer），是指政府通過契約協(xié)議授予私營企業(yè)，包括外資企業(yè)，以一定期限的特許經(jīng)營權(quán)，許可其融資建設(shè)和經(jīng)營特定的公用基礎(chǔ)設(shè)施，并準(zhǔn)許其通過向用戶收取費(fèi)用或出售產(chǎn)品以清償貸款，回收投資并賺取利潤；特許權(quán)期限屆滿時(shí)，該基礎(chǔ)設(shè)施無償移交給政府。

這種融資模式多用于具有經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，近年來在我國城市市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，例如污水處理、垃圾處理、橋梁、隧道等領(lǐng)域，得到了廣泛應(yīng)用。

一、BOT的具體模式

（一）投資、建造、運(yùn)營全程參與的模式

投資者或組建聯(lián)合體的單位具有建筑資質(zhì)，項(xiàng)目公司直接實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)，建設(shè)期間按照會(huì)計(jì)建筑合同原則處理，確認(rèn)相應(yīng)的收入及成本。這種模式下，投資方直接參與建筑施工，投資、建造、運(yùn)營全程參與，業(yè)務(wù)流程可見圖1。

圖1：投資方直接建筑施工的BOT項(xiàng)目業(yè)務(wù)流程

（二）Build環(huán)節(jié)發(fā)包、參與投資和運(yùn)營階段的模式

這種BOT模式下，投資者沒有建筑資質(zhì)，項(xiàng)目公司通過招投標(biāo)流程的中標(biāo)單位實(shí)施建設(shè)。項(xiàng)目公司通過支付第三方建筑施工單位的施工費(fèi)用，確認(rèn)相應(yīng)的無形資產(chǎn)或長期應(yīng)收款，待運(yùn)營期內(nèi)進(jìn)行攤銷，具體業(yè)務(wù)流程見圖2。

二、BOT融資模式在市政項(xiàng)目中的應(yīng)用

（一）運(yùn)用BOT的必要性

圖2：招投標(biāo)第三方建筑施工的BOT項(xiàng)目業(yè)務(wù)流程

市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目具有公益性、投資規(guī)模大、投資回收期長、技術(shù)強(qiáng)、產(chǎn)品價(jià)格需求彈性小等特點(diǎn)。近年來，隨著我國城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，市政基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展很快，但仍跟不上社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，主要是受限于資金投入。用于基礎(chǔ)部門的中央財(cái)政支出僅占總支出的6%左右，同時(shí)地方融資非常有限，運(yùn)用BOT等融資模式可以極大緩解地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入上的資金壓力。BOT融資模式不同于以往一般的融資模式，投資者可以參與到項(xiàng)目投資、建設(shè)和運(yùn)營的全部環(huán)節(jié)當(dāng)中，且項(xiàng)目公司未來是投資者的子公司，有利于投資者向項(xiàng)目轉(zhuǎn)移技術(shù)與管理資源。同時(shí)，政府不再是基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)運(yùn)營的主要風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者，有利于政府轉(zhuǎn)變職能，更關(guān)注于監(jiān)督管理。

（二）BOT應(yīng)用于市政項(xiàng)目的流程

1.項(xiàng)目立項(xiàng)。BOT項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)按照國家基本建設(shè)程序進(jìn)行項(xiàng)目立項(xiàng)。涉及到引入外資的BOT項(xiàng)目目前需要通過國家發(fā)改委的審批，而內(nèi)資BOT項(xiàng)目由地方政府批復(fù)即可。BOT項(xiàng)目必須考量項(xiàng)目是否具有合理的投資收益，項(xiàng)目投資收益由施工收益與運(yùn)營收益構(gòu)成。政府需對(duì)擬建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行可行性研究，特別是財(cái)務(wù)可行性研究。對(duì)于預(yù)期不能盈利的項(xiàng)目，則不能進(jìn)行BOT項(xiàng)目立項(xiàng)，除非是政府能給予財(cái)政補(bǔ)貼給該項(xiàng)目。

2.招標(biāo)準(zhǔn)備。政府通過項(xiàng)目可行性研究之后，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)成立招標(biāo)委員會(huì)或者招標(biāo)辦公室；招標(biāo)委員會(huì)對(duì)BOT項(xiàng)目的相關(guān)技術(shù)問題進(jìn)行研究，必要時(shí)可以向外界聘請(qǐng)律師、融投資咨詢機(jī)構(gòu)、設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)等中介機(jī)構(gòu)協(xié)助，確定合理的項(xiàng)目各項(xiàng)技術(shù)要求。

然后，招標(biāo)委員會(huì)需要明確招標(biāo)資格預(yù)審標(biāo)準(zhǔn)，制作資格預(yù)審文件。另外，項(xiàng)目的概況，應(yīng)明確，比如在招標(biāo)文件中落實(shí)BOT項(xiàng)目涉及的土地、相應(yīng)的規(guī)劃、外部市政配套等等項(xiàng)目基本條件。

3.資格預(yù)審。根據(jù)對(duì)投資者的資格要求，招標(biāo)委員會(huì)應(yīng)制定資格預(yù)審標(biāo)準(zhǔn)，通過在公開媒體上發(fā)布公告等形式公開邀請(qǐng)有投資興趣的公司參加資格預(yù)審，一定要體現(xiàn)公開性與透明度。參加資格預(yù)審的公司根據(jù)招標(biāo)公告要求按時(shí)提交資格申請(qǐng)文件，文件當(dāng)中應(yīng)當(dāng)包括其財(cái)務(wù)實(shí)力、技術(shù)資質(zhì)、工程經(jīng)驗(yàn)、信用記錄等方面的資料。

在收到資格申請(qǐng)文件以后，招標(biāo)委員會(huì)組織資格預(yù)審專家組，專家組的構(gòu)成不應(yīng)僅包括政府相關(guān)部門人員，應(yīng)當(dāng)配備超過半數(shù)的獨(dú)立第三方人員，確保公正性，利益關(guān)聯(lián)方必須回避。專家組負(fù)責(zé)對(duì)資格申請(qǐng)文件進(jìn)行比較分析，從中篩選出合適數(shù)量的最終投標(biāo)的備選名單。在上述工作基本就緒之后，招標(biāo)委員會(huì)發(fā)出資格預(yù)審結(jié)果通知，向通過資格預(yù)審的投標(biāo)人發(fā)出投標(biāo)邀請(qǐng)書。

4.招標(biāo)。通過資格預(yù)審的投標(biāo)者決策是否參加BOT項(xiàng)目投標(biāo)，并準(zhǔn)備相應(yīng)的投標(biāo)文件。投標(biāo)者應(yīng)當(dāng)制作詳細(xì)的投標(biāo)書，投標(biāo)書中應(yīng)當(dāng)包括并不僅限于以下內(nèi)容：建設(shè)進(jìn)度安排及目標(biāo)竣工日期；基礎(chǔ)設(shè)施的類型及所提供的產(chǎn)品或服務(wù)的性能或水平；未來產(chǎn)品的價(jià)格或服務(wù)費(fèi)用；投資回報(bào)預(yù)測(cè)和所建議的融資結(jié)構(gòu)與來源；項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)及風(fēng)險(xiǎn)管理措施；等等。

5.開標(biāo)與評(píng)標(biāo)。招標(biāo)委員會(huì)組建評(píng)標(biāo)委員會(huì)，在確定的時(shí)間組織開標(biāo)，按照招標(biāo)文件中規(guī)定的評(píng)標(biāo)細(xì)則，綜合考慮投標(biāo)人的技術(shù)、財(cái)務(wù)實(shí)力，以及其投標(biāo)報(bào)價(jià)水平等因素，并賦予各個(gè)因素以合理的權(quán)重，絕不能將投標(biāo)報(bào)價(jià)給以最大的權(quán)重來確定中標(biāo)人。必須綜合考量，從中擇優(yōu)選擇。評(píng)標(biāo)過程中應(yīng)，避免出現(xiàn)個(gè)別投標(biāo)人利用惡意降低投標(biāo)報(bào)價(jià)以謀取中標(biāo)的情況。

6.協(xié)議談判。決標(biāo)后，中標(biāo)者與政府進(jìn)行協(xié)議談判。由于BOT項(xiàng)目實(shí)質(zhì)為特許經(jīng)營項(xiàng)目，情況比較復(fù)雜，談判應(yīng)明確建設(shè)、運(yùn)營、移交的各項(xiàng)細(xì)節(jié)。通過澄清談判，進(jìn)一步明確招標(biāo)文件條款，以達(dá)成授予特許經(jīng)營權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)。

7.簽署協(xié)議。草簽BOT特許權(quán)協(xié)議以后，中標(biāo)人報(bào)批《可行性研究報(bào)告》，并及時(shí)組建項(xiàng)目公司。中標(biāo)人應(yīng)以項(xiàng)目公司名義與金融機(jī)構(gòu)、建筑承包商、運(yùn)營維護(hù)承包商和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等簽訂相關(guān)合同，最后，政府有關(guān)部門與項(xiàng)目公司正式簽署項(xiàng)目協(xié)議。

8.項(xiàng)目實(shí)施階段。進(jìn)入BOT項(xiàng)目實(shí)施階段之后，項(xiàng)目公司按照協(xié)議規(guī)定，聘請(qǐng)?jiān)O(shè)計(jì)單位進(jìn)行工程設(shè)計(jì)，聘請(qǐng)建筑承包商或者由自己（投資者具有建筑資質(zhì)）進(jìn)行工程施工。工程竣工后進(jìn)行商業(yè)運(yùn)營，在特許期屆滿時(shí)將項(xiàng)目設(shè)施移交給政府或其指定機(jī)構(gòu)。

在BOT實(shí)施階段的任何時(shí)間，政府應(yīng)當(dāng)積極履行協(xié)議規(guī)定的監(jiān)督和檢查的權(quán)利，確保項(xiàng)目從設(shè)計(jì)、建設(shè)到運(yùn)營和維護(hù)都完全按照政府和中標(biāo)人在合同中規(guī)定的要求進(jìn)行。

三、BOT模式的主要風(fēng)險(xiǎn)與防范

目前我國城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)BOT項(xiàng)目一般具有投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、技術(shù)難度高、協(xié)調(diào)關(guān)系復(fù)雜以及公共性等特點(diǎn)。這決定了BOT項(xiàng)目自招標(biāo)投標(biāo)建設(shè)轉(zhuǎn)讓等一系列過程中都具有一定的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于投資者而言，其中項(xiàng)目回購期資金能否順利收回是最大的風(fēng)險(xiǎn)。

BOT項(xiàng)目回購款的資金來源主要為財(cái)政性資金。財(cái)政性資金包括：稅收收入、轉(zhuǎn)移支付收入（上級(jí)政府的補(bǔ)貼）、土地出讓金、其他罰沒收入或?qū)ｍ?xiàng)基金等。

在BOT項(xiàng)目中，一般用合同或協(xié)議的方式來明確各參與主體的權(quán)利與義務(wù),同時(shí)劃分各自承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)范圍。一般在BOT項(xiàng)目上都會(huì)明確將項(xiàng)目列入重大財(cái)政性投資與采購的政策程序，項(xiàng)目為政府采購對(duì)象，按國家財(cái)務(wù)部《政府采購品目錄與分類表》實(shí)施，從源頭上防止政府新的拖欠。政府也可以承諾建立專項(xiàng)回購擔(dān)保金，定向籌集回購資金專項(xiàng)用于項(xiàng)目回購。

對(duì)于政府而言，BOT項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)是項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營、移交風(fēng)險(xiǎn)，主要集中于投資者以及項(xiàng)目公司，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完工風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營期間的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、能源和原材料供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營管理風(fēng)險(xiǎn)、移交風(fēng)險(xiǎn)等。要規(guī)避上述風(fēng)險(xiǎn)，在項(xiàng)目招標(biāo)階段，政府必須真正履行職責(zé)，做好投標(biāo)人的調(diào)查工作，選擇資金實(shí)力雄厚、信譽(yù)良好、同類工程實(shí)施經(jīng)驗(yàn)豐富的投標(biāo)者，這一過程中，尤其要加強(qiáng)反腐工作，防止權(quán)力尋租，嚴(yán)禁出現(xiàn)“一言堂”；其次，在BOT項(xiàng)目實(shí)施過程，政府不能放手不管，應(yīng)制定合理的監(jiān)管制度，既不干擾企業(yè)的正常經(jīng)營活動(dòng)又要防止監(jiān)管真空，政府在其中應(yīng)擺正位置，明確自身合作與監(jiān)管角色。

[1]趙景春.BOT融資模式在市政公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用研究.中國高新技術(shù)企業(yè)，2011.01.

[2]張娜.BOT項(xiàng)目融資中的風(fēng)險(xiǎn)及控制措施研究.中外企業(yè)家，2012.09.

[3]馮鋒,張瑞青.公用事業(yè)項(xiàng)目融資及其路徑選擇.軟科學(xué)，2005.06.

[4]賀國武.市政企業(yè)融資模式創(chuàng)新探討.經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2014.05.

（作者單位：南昌市政公用投資控股（集團(tuán)）有限公司）