轉(zhuǎn)型期中國(guó)的家庭變遷與家庭政策重構(gòu)*
——基于上海的觀察與反思

韓央迪（復(fù)旦大學(xué)社會(huì)工作學(xué)系，上海 200433）

——基于上海的觀察與反思

韓央迪
（復(fù)旦大學(xué)社會(huì)工作學(xué)系，上海 200433）

轉(zhuǎn)型期的中國(guó)在家庭結(jié)構(gòu)、家庭資源和家庭關(guān)系等方面經(jīng)歷了急遽變遷。文章以上海為例剖析了其在家庭，家庭政策的理念、對(duì)象、主體和過(guò)程等方面的變遷，剖析了中國(guó)家庭政策在快速的社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下所經(jīng)歷的轉(zhuǎn)型與挑戰(zhàn)。整體上，上海家庭政策相對(duì)改革開(kāi)放前表現(xiàn)出一定的進(jìn)展，但面臨的挑戰(zhàn)也更為艱巨。它所衍生的政策意涵是，中國(guó)亟須在新的社會(huì)形勢(shì)下重新認(rèn)定家庭的價(jià)值，尊重家庭的多樣性，并在以家庭為中心的生態(tài)視角下重構(gòu)可持續(xù)發(fā)展的家庭政策。

家庭變遷；家庭政策；社會(huì)轉(zhuǎn)型；上海；重構(gòu)

家庭是滿足公民物質(zhì)、情感、精神等需求的重要社會(huì)組織。然而，在科學(xué)技術(shù)和社會(huì)變遷的沖擊下，家庭經(jīng)歷了去功能化的變遷歷程。在對(duì)一元化、單線演進(jìn)的家庭現(xiàn)代化理論的批判和發(fā)展中，人們已然意識(shí)到，萌蘗于19世紀(jì)晚期的家庭政策已成為各國(guó)社會(huì)政策體系的重要組成部分，并面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。時(shí)至今日，它已不單單是一項(xiàng)體現(xiàn)社會(huì)再分配價(jià)值取向的政策設(shè)計(jì)，更表現(xiàn)為一種經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式和社會(huì)治理方式。

作為中國(guó)城市的領(lǐng)頭羊，上海的家庭及其家庭政策所經(jīng)歷的變遷和轉(zhuǎn)型在很大程度上折射出中國(guó)社會(huì)所面臨的共性挑戰(zhàn)。故此，本研究立足上海，系統(tǒng)梳理了自改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)的家庭變遷趨勢(shì)和家庭政策的現(xiàn)狀與問(wèn)題，以此探尋支持中國(guó)家庭的政策路徑。

一、轉(zhuǎn)型期的中國(guó)家庭：以上海為例

在快速的社會(huì)轉(zhuǎn)型中，家庭所受的沖擊與影響不斷增強(qiáng)，不可避免地出現(xiàn)了人口與家庭結(jié)構(gòu)的變化、家庭資源的收縮及家庭關(guān)系的弱化。同時(shí)，政府不到位和社區(qū)碎片化無(wú)法彌合城鄉(xiāng)二元福利體制與社會(huì)需求間的落差，加劇了家庭壓力與家庭能力間的失衡。

1.人口結(jié)構(gòu)與家庭結(jié)構(gòu)的變遷

（1）戶籍人口低度成長(zhǎng)與外省市來(lái)滬常住人口顯著上升。從1978年至2010年間，上海的常住人口總量從1104萬(wàn)飆升到2302.66萬(wàn)。戶籍人口年均增長(zhǎng)率為0.77%，而外省市來(lái)滬人口則高達(dá)18.83%，至2010年后者約占總常住人口四成比重。相較于2000年，戶籍人口育齡婦女人數(shù)同比下降了42.96萬(wàn)人，占常住人口育齡婦女的比重亦下降了27.77%。全市嬰兒出生率盡管比“五普”增加了1.6‰，但主要是因?yàn)?0—29歲處于生育旺盛期的外來(lái)人口育齡婦女占該年齡段常住人口的比重增加了16.9%，這從整體上掩蓋了全市婦女生育率的下降趨勢(shì)。

（2）家戶規(guī)模小型化。從“六普”數(shù)據(jù)看，上海家戶規(guī)模進(jìn)一步小型化。這主要表現(xiàn)在幾方面：一是全市常住人口中平均每戶人口比“五普”的2.79人/戶減少了0.3人/戶，比1978年減少1.31人/戶。二是1—3人/戶家庭規(guī)模成為主要類(lèi)型（占家庭戶總數(shù)的79.5%）。其中，2人戶及3人戶占比達(dá)62.3%。三是家庭居住關(guān)系的變化：全市一代戶和二代戶組成的家庭近九成，一代戶比重同比“五普”更是增加了14.7%，成為最大的家戶類(lèi)型。

（3）未婚率與有偶率微降，初婚初育年齡顯著延后。自20世紀(jì)80年代以來(lái)全市（15歲以上人口）未婚率的變化較大，至2001年一直維持在16%—17%左右，2010年為 21.4%；有偶率從1996年77.05%微降至2000年的73.39%，2001年至2010年一直維持在72%—73%左右。2010年20—35周歲當(dāng)年初婚人口中，男性平均初婚年齡為29.8歲，而女性亦高達(dá)29.3歲，比“五普”時(shí)期女性常住人口的平均初婚年齡晚近5.5年。2010年女性常住人口晚婚率已高達(dá)86.50%，比2001年高出24個(gè)百分點(diǎn)。晚婚很大程度上意味著晚育——2010年全市戶籍人口女青年 （15歲以上）的平均初育年齡高達(dá)28.25歲。

（4）離婚率升高，單親家庭明顯增加?！傲铡憋@示，上海離婚人口比重整體呈上升趨勢(shì)，比“五普”時(shí)期上升了0.4個(gè)百分點(diǎn)。自1995年至2010年，上海共有114.53萬(wàn)人離婚，而再婚51.10萬(wàn)人（其中女性32.12萬(wàn)人），即離婚后沒(méi)有再婚的單親有63.43萬(wàn)人。加之每年因一方喪偶所致的單親家庭數(shù)就更為龐大。2010年法定結(jié)婚前育齡婦女（15—19歲）占育齡婦女比重仍高達(dá)7.9%，其中，外來(lái)人口占97.6%。這說(shuō)明，“單親家庭”所凸顯的需求具有共性。

（5）人口結(jié)構(gòu)“傘”狀化。2010年上海常住人口年齡金字塔呈“傘”狀化——少兒比重偏低、勞動(dòng)年齡人口比重高、老年人口比重偏高。相較于2000年，2010年常住人口的撫養(yǎng)系數(shù)、老年撫養(yǎng)系數(shù)和少年撫養(yǎng)系數(shù)因來(lái)滬人口的融入均呈不同程度下降；但戶籍人口的撫養(yǎng)系數(shù)和老年撫養(yǎng)系數(shù)同比分別增長(zhǎng)了3.2和0.8，說(shuō)明戶籍勞動(dòng)年齡人口負(fù)擔(dān)的非勞動(dòng)年齡人口相對(duì)增加．同時(shí)，高齡人口比重上升明顯。相對(duì)的，自20世紀(jì)60年代后期以來(lái)一直低于世代增長(zhǎng)率的上?？偤蜕试?010年已降至0.89。與此同時(shí)，因受教育年限延長(zhǎng)及孩子撫養(yǎng)成本攀升等多重因素引發(fā)的少兒人口比重必將進(jìn)一步減少，進(jìn)而導(dǎo)致年齡金字塔繼續(xù)朝不利于年輕人的方向移動(dòng)，這將直接挑戰(zhàn)原有立足于青年型或成年型社會(huì)的公共政策效力。

2.家庭資源的變化

（1）女性勞動(dòng)參與率難掩下降趨勢(shì)。無(wú)論是改革開(kāi)放前還是改革開(kāi)放后，我國(guó)女性勞動(dòng)參與率一直遠(yuǎn)超其他國(guó)家和地區(qū)。但在嚴(yán)峻的就業(yè)形勢(shì)、（單位福利解體而致）兒童照護(hù)與養(yǎng)育負(fù)擔(dān)攀升、多代居住比例下降等因素作用下，女性勞動(dòng)參與率下降明顯。上海2005年1%人口抽樣調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示，20—34歲年齡段的女性常住人口就業(yè)率明顯低于男性。在外來(lái)女性勞動(dòng)力的調(diào)和下，2010年上海女性就業(yè)人員占該年齡組女性人口（16—54歲）的比重同比2000年微升至67.4%，但同比男性仍低14.5個(gè)百分點(diǎn)。上海女性勞動(dòng)參與率整體約四成左右，在全國(guó)的大格局下難掩下降態(tài)勢(shì)。

（2）家戶所得差距日益擴(kuò)大。貧富分化往往隨轉(zhuǎn)型的深入而加劇，這在中國(guó)表現(xiàn)得更為突出。在城鄉(xiāng)二元體制影響下，改革開(kāi)放以來(lái)的上海城鄉(xiāng)家庭所得差距呈不斷擴(kuò)大趨勢(shì)，在進(jìn)入新世紀(jì)后愈發(fā)明顯。2010年，上海城鄉(xiāng)家庭平均每戶可支配收入分別為31838元和13746元，高收入戶和低收入戶的可支配收入比值亦分別高達(dá)4.17和4.11。

（3）兩性家務(wù)勞動(dòng)分配不公。女性是家務(wù)勞動(dòng)的主要承擔(dān)者。2000年全國(guó)數(shù)據(jù)顯示，女性比男性多2.7小時(shí)家務(wù)勞動(dòng)時(shí)間；而72.7%的已婚者認(rèn)為，妻子相對(duì)丈夫承擔(dān)的家務(wù)勞動(dòng)更多。雖然上海市已婚男女在家務(wù)勞動(dòng)總量上明顯低于全國(guó)平均水平，但家務(wù)勞動(dòng)也主要由妻子承擔(dān)，且女性要多出1.94小時(shí)。其中，最費(fèi)時(shí)、重復(fù)性的瑣碎家務(wù)多由女性承擔(dān)，男性僅包攬非日常性的重活。在輔導(dǎo)子女功課方面，兩性較接近。女性對(duì)家務(wù)分工的滿意度明顯低于男性。

3.家庭關(guān)系的變化

（1）傳統(tǒng)家庭養(yǎng)育功能的弱化。2010年末上海戶籍人口中60歲及以上老年人口達(dá)23.4%，預(yù)計(jì)至2015年末將接近30%。盡管與子女同住仍是目前本市老年人最為普遍的居住方式，但60—69歲老年人空巢比例近四成，70歲及以上老年人空巢比例近三成，表明傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能顯著弱化。90.2%的老年人有獨(dú)立的生活來(lái)源，八成老人以離退休金為獨(dú)立生活來(lái)源，經(jīng)濟(jì)安全網(wǎng)相對(duì)完備為家庭功能弱化提供了可能。而在兒童社會(huì)化方面，因雙薪家庭比例的上升，兒童接受托幼機(jī)構(gòu)和大眾媒體教育的時(shí)間比與父母共處的時(shí)間還多，具有早期性和終身性特質(zhì)的家庭“育教”功能不斷弱化。

（2）跨國(guó)、跨省域婚配人數(shù)明顯上升。人口的快速流動(dòng)激增了跨國(guó)、跨省域婚姻，但文化差異、語(yǔ)言交流障礙、感情基礎(chǔ)薄弱等因素極易造成這些女性及其子女陷入弱勢(shì)處境。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998年上海女性初婚人數(shù)中外來(lái)女性占14.07%，2001年升至20.99%。自1991年至2007年累計(jì)的超過(guò)37萬(wàn)對(duì)“兩地婚姻”中，81%為“滬男外女”結(jié)構(gòu)。其中，三分之二的“外來(lái)媳”來(lái)自農(nóng)村，其受教育年限比上海戶籍人口低2.68年，90%在業(yè)的“外來(lái)媳”存在工作不穩(wěn)定問(wèn)題；夫妻間平均婚齡差值7歲左右，且其丈夫受教育程度、就業(yè)率及職業(yè)地位均顯著低于上海同齡男性的平均水平。

在涉外婚姻中，上海戶籍的主要是女性。20世紀(jì)80年代以來(lái)呈上升趨勢(shì)的居民涉外、港澳臺(tái)婚姻至20世紀(jì)90年代初期開(kāi)始明顯減緩。這說(shuō)明上海城市發(fā)展環(huán)境的日益成熟。同時(shí)，職業(yè)與地域流動(dòng)、文化差異等因素造成異質(zhì)婚姻家庭關(guān)系調(diào)適難度增加，激發(fā)了新的家庭需求。

（3）家政服務(wù)人員介入家庭照護(hù)系統(tǒng)。在快速轉(zhuǎn)型期，老齡化凸顯了專(zhuān)業(yè)化家庭服務(wù)在城市生活的重要性。據(jù)統(tǒng)計(jì)，上海目前的家政服務(wù)所服務(wù)的家庭數(shù)量超過(guò)100萬(wàn)戶。600萬(wàn)家庭中有三分之一存在顯性或潛在的用工需求。其中，家政服務(wù)以全家（61%）、老人（34%）、孩子（4%）、孕產(chǎn)婦/嬰兒（1%）為主要服務(wù)對(duì)象，家政服務(wù)人員大多為外省市文化水平相對(duì)較低的中年女性。服務(wù)人員與被目標(biāo)家庭形成的替代性或補(bǔ)充性照護(hù)關(guān)系的確減輕了被服務(wù)家庭的負(fù)擔(dān)，但囿于語(yǔ)言溝通障礙、文化差異等因素，家政服務(wù)人員介入家庭照護(hù)系統(tǒng)不僅引發(fā)了新的矛盾或歧視等問(wèn)題，同時(shí)也改變了被服務(wù)家庭內(nèi)部原生的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

（4）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和個(gè)體化浪潮中家庭關(guān)系的嬗變。在現(xiàn)代性與后現(xiàn)代性浪潮中，家庭關(guān)系趨于更加不穩(wěn)定。自改革開(kāi)放以來(lái)，指向家庭核心價(jià)值的經(jīng)濟(jì)理性入侵抹殺了經(jīng)濟(jì)與社會(huì)領(lǐng)域的根本差異，對(duì)傳統(tǒng)的家庭責(zé)任和價(jià)值造成巨大沖擊。同時(shí)，個(gè)體化直接嵌入家庭生活領(lǐng)域，不僅促發(fā)了新的男女不平等關(guān)系，也改變了社會(huì)的各種親密關(guān)系。在家庭內(nèi)部關(guān)系上，夫婦式家庭的排外性促成了公共生活領(lǐng)域與私人生活領(lǐng)域的分離和對(duì)家庭內(nèi)部情感（夫妻）和事務(wù)（尤以兒童為核心）的專(zhuān)注和民主主義。在家庭與親屬群體的關(guān)系上，工業(yè)社會(huì)的流動(dòng)性、開(kāi)放性和異質(zhì)性使之萎縮淡化，呈現(xiàn)鮮明的實(shí)用主義色彩?，F(xiàn)行上海家庭的親屬關(guān)系呈雙系化并向女系傾斜發(fā)展的特征，明顯偏離傳統(tǒng)社會(huì)“夫?yàn)槠蘧V”的關(guān)系取向。而在家庭與社區(qū)的關(guān)系上，原有的社區(qū)控制和社會(huì)團(tuán)結(jié)失去了現(xiàn)實(shí)根基，相對(duì)松散的鄰里關(guān)系替代了睦鄰責(zé)任。

二、中國(guó)家庭政策的現(xiàn)狀與困境

因范圍、（思想）來(lái)源、目標(biāo)、內(nèi)容等差異，家庭政策仍無(wú)公認(rèn)定義。學(xué)者大多從廣義和狹義、直接和間接等不同取向入手。借鑒已被更多學(xué)者接受并得到聯(lián)合國(guó)認(rèn)同的Bogenschneider的最新界定，本文所指稱的家庭政策是指“通過(guò)法律、法規(guī)或由其他公共部門(mén)或私人部門(mén)機(jī)制形成的指向家庭目標(biāo)的系列計(jì)劃或活動(dòng)”。

1.家庭政策的發(fā)展現(xiàn)狀

（1）政策理念上從隱性家庭主義到顯性家庭主義的轉(zhuǎn)向。新中國(guó)成立至改革開(kāi)放前，家庭的福利功能被“單位”與“集體”兩大組織顯著弱化，并在國(guó)家視野中呈缺失狀。單位與集體解體后，家庭的保障功能一度又被強(qiáng)化，但仍無(wú)法扭轉(zhuǎn)“一孩政策”對(duì)關(guān)涉家庭傳統(tǒng)價(jià)值觀、結(jié)構(gòu)與功能的沖擊。

從改革開(kāi)放到20世紀(jì)90年代，國(guó)家對(duì)家庭采納了實(shí)用的家庭主義取向：一方面，圍繞家庭所形成的相關(guān)政策均以“一孩政策”為導(dǎo)向，表明國(guó)家對(duì)生育的絕對(duì)控制；另一方面，國(guó)家既沒(méi)有通過(guò)對(duì)家庭的介入而增強(qiáng)其照顧功能，亦未切實(shí)減輕家庭的照護(hù)負(fù)擔(dān)，使得家庭成為名副其實(shí)的福利供給者，故表現(xiàn)出鮮明的隱性家庭主義特征。

伴隨經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社區(qū)網(wǎng)絡(luò)的碎片化，家庭功能日漸式微。為因應(yīng)不斷涌現(xiàn)的貧困問(wèn)題，上海自1993年起率先在全國(guó)試行了城鎮(zhèn)最低生活保障線。這項(xiàng)以家庭為單位的經(jīng)濟(jì)安全項(xiàng)目充分體現(xiàn)了政府對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的及時(shí)介入。占據(jù)核心位置的“兒童早期發(fā)展”更是受到了市區(qū)兩級(jí)政府和全社會(huì)的關(guān)注與響應(yīng)。在兒童的健康、教育、法律保護(hù)、安全環(huán)境等國(guó)家宏觀政策支持格局下，上海市對(duì)具有共性的早期嬰幼兒養(yǎng)育、學(xué)前教育等家庭需求也進(jìn)行了一定的回應(yīng)。此外，還就特殊家庭成員需求或家庭關(guān)系進(jìn)行了以家庭為單位的政策介入，表明上海家庭政策開(kāi)始展現(xiàn)出顯性家庭主義特征。

（2）政策對(duì)象上從家庭生育到家庭成員及整體的轉(zhuǎn)變。“一孩政策”以控制生育為目標(biāo)，在很大程度上削弱了家庭原本所承載的照護(hù)功能。隨著家庭收入所得差距的日益擴(kuò)大，家庭間的福利分化愈發(fā)明顯，直接加劇了個(gè)體的福利差。

對(duì)此，當(dāng)前上海的家庭政策對(duì)象已從原有的“家庭生育”轉(zhuǎn)向家庭成員及其整體，形成了涵蓋生育、婚姻、照護(hù)等面向特定家庭成員或關(guān)乎家庭整體的政策或行動(dòng)。在生育政策上，計(jì)生工作實(shí)現(xiàn)了從規(guī)制到扶助家庭的重點(diǎn)轉(zhuǎn)變。自2011年1月1日起，維持了幾十年的微薄的獨(dú)生子女家庭津貼上調(diào)至30元/月，年老退休一次性計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)亦從2300元/人提高到5000元/人；嚴(yán)苛的“一孩政策”也于2013年3月起向“單獨(dú)二胎”轉(zhuǎn)變。在女性家庭政策上，在基本法之上出臺(tái)了保障婦女就業(yè)權(quán)、福利權(quán)等基本權(quán)益的相關(guān)政策或條例，針對(duì)孕婦形成了涵蓋生育津貼、生育醫(yī)療費(fèi)補(bǔ)貼、產(chǎn)假及特殊法律照顧等政策。在兒童早期發(fā)展政策上，業(yè)已形成集政策導(dǎo)向（規(guī)范指導(dǎo)）、經(jīng)濟(jì)支持、親職福利和配套服務(wù)于一體的政策體系。優(yōu)生優(yōu)育、兒童早期啟蒙教育逐步覆蓋至外來(lái)人口。在老年家庭政策上，形成了以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、居家養(yǎng)老、配套服務(wù)、優(yōu)待政策等系列政策。在殘障家庭政策上，在康復(fù)、教育、就業(yè)和安置政策格局上于2005年起實(shí)施了針對(duì)智障人士的“陽(yáng)光行動(dòng)”，以減輕殘障家庭的照顧負(fù)擔(dān)。

（3）政策主體上從缺位到多元主體的共同介入。隨著家庭問(wèn)題的日益凸顯，不同政策主體開(kāi)始聯(lián)動(dòng)介入。在政府層面，“計(jì)生委”的更名和職能調(diào)整隱含了國(guó)家對(duì)家庭政策的不斷重視。20世紀(jì)90年代后期我國(guó)的計(jì)生工作重點(diǎn)就已從原先的絕對(duì)生育控制轉(zhuǎn)向老齡人口、流動(dòng)人口、就業(yè)/失業(yè)人口及性別比失衡等問(wèn)題。另一方面，作為“準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)”的市婦聯(lián)在積極推進(jìn)上海家庭政策的進(jìn)程上作了有效探索和實(shí)踐，它率先于2005年在下設(shè)機(jī)構(gòu)中專(zhuān)門(mén)成立了兒童和家庭工作部。這雖不具備正式的政府部門(mén)機(jī)構(gòu)特質(zhì)，但在中國(guó)特定社會(huì)格局中所扮演的角色卻賦予其更大的能動(dòng)空間。相較以往，兒童和家庭工作部將家庭政策的核心內(nèi)容——“兒童工作”置于家庭的系統(tǒng)環(huán)境中來(lái)推進(jìn)，有效推動(dòng)了家庭教育、科學(xué)育兒、兒童少年保護(hù)、家庭文化建設(shè)、配套環(huán)境與服務(wù)等相關(guān)政策。

在社會(huì)組織方面，培育了一大批旨在為兒童、青少年、殘障人士、婦女、老年人和家庭提供福利與服務(wù)的社會(huì)組織。以群體或家庭為關(guān)鍵詞檢索，可在上海市社團(tuán)管理局網(wǎng)站檢索到總計(jì)600多家相關(guān)機(jī)構(gòu)。公共財(cái)政的規(guī)模投入扶助了一批社會(huì)組織的發(fā)展和社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)，減輕了目標(biāo)家庭在經(jīng)濟(jì)、幼兒養(yǎng)育與課后照料、親職工作等方面負(fù)擔(dān)。

（4）在政策過(guò)程中從自上而下到自下而上的相對(duì)融合。在隱性家庭主義時(shí)期，家庭政策的形式更多停留于文本指導(dǎo)層面，如《憲法》、《婚姻法》等對(duì)家庭及特殊家庭成員的權(quán)利賦予與權(quán)益保護(hù)。在唯GDP發(fā)展導(dǎo)向下，“強(qiáng)國(guó)家-弱社會(huì)”格局中的各級(jí)地方政府及其相關(guān)部門(mén)更多扮演了國(guó)家與家庭的傳導(dǎo)者，缺乏對(duì)家庭能動(dòng)而直接的支持，使政策過(guò)程表現(xiàn)為單一的自上而下。

在向顯性家庭主義轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，伴隨“支持家庭”之意識(shí)形態(tài)的漸次清晰、行政管理體制的改革深化、輿情傳遞的網(wǎng)絡(luò)化及公民參與意識(shí)的提升，政府在制定與落實(shí)政策過(guò)程中開(kāi)始嘗試吸納與合理利用社會(huì)力量。在縱向上，各部門(mén)通過(guò)設(shè)立相應(yīng)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)來(lái)增強(qiáng)工作的連貫性，較好阻斷了政績(jī)思維的侵?jǐn)_；在橫向上，在以往條塊分割的格局中通過(guò)聯(lián)席會(huì)議制度的設(shè)立來(lái)加強(qiáng)溝通與聯(lián)系，提高了政策合力。

在社會(huì)參與上，專(zhuān)家及研究智庫(kù)的介入和社會(huì)公眾的參與在一定程度上優(yōu)化了以往的決策模式。通過(guò)與高校和研究機(jī)構(gòu)的合作，各政府部門(mén)組建了跨學(xué)科的專(zhuān)家隊(duì)伍，對(duì)家庭政策領(lǐng)域內(nèi)相關(guān)主題和爭(zhēng)論焦點(diǎn)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)查和研討，客觀論證政策對(duì)象的需求結(jié)構(gòu)，形成了一批具有指導(dǎo)意義的文本，進(jìn)而科學(xué)指引政策的制定、出臺(tái)和實(shí)施。并特設(shè)公民輿情反饋通道使公眾的直接參與為政策制定融入更多的民間智慧，反映社會(huì)的真實(shí)需求。

2.家庭政策的發(fā)展困境

（1）家庭政策中國(guó)家立法缺位。作為目前相對(duì)最為統(tǒng)領(lǐng)性的法案，2001年《婚姻法》（修訂案）雖也涉及了對(duì)家庭關(guān)系的調(diào)整，但它主要是對(duì)婚姻關(guān)系的規(guī)制，缺乏對(duì)家庭關(guān)系和家庭整體權(quán)益的充分界定，整體尚缺統(tǒng)領(lǐng)全國(guó)的家庭政策立法。這使地方政府在家庭政策中的不作為具有合法性，同時(shí)也因國(guó)家層面立法的缺失而造成其在政策推動(dòng)上廣受桎梏。比如，反映雙薪家庭普遍性需求的育兒假和彈性工作時(shí)間、（兒童）課后照料等目前多為空白。又因各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，一味放任各地因地制宜，結(jié)果必然是碎片化的政策格局，徒增未來(lái)統(tǒng)合的難度。

（2）政策視角中“家庭”概念不清。這主要表現(xiàn)在兩個(gè)層面：一是未能覆蓋到日益多元化的家庭類(lèi)型，破壞了政策的公平性。盡管中國(guó)社會(huì)的家庭類(lèi)型沒(méi)有像西方社會(huì)那樣出現(xiàn)核心家庭之外龐大的“單親家庭”或“未婚家庭”，但隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷和民眾意識(shí)的嬗變，我國(guó)的家庭類(lèi)型也日益多元化。但目前政策更多反映的是滬籍核心家庭的常態(tài)需求，忽視了對(duì)其他類(lèi)型家庭的介入。二是概念差異從源頭上決定了政策的內(nèi)在沖突。在中國(guó)，家庭除與諸多因素密切相關(guān)外，還常和“戶”、“家庭戶”等概念相混淆，以致一項(xiàng)惠民政策因概念不清反而成為家庭矛盾和社會(huì)糾紛的導(dǎo)火索。

（3）重成員而輕整體的嵌入性視角欠缺。家庭政策在目標(biāo)上體現(xiàn)為成員個(gè)體和整體兩方面?，F(xiàn)行政策表現(xiàn)出鮮明的重成員而輕整體的特征，盡管在政策過(guò)程中已開(kāi)始以家庭為單位進(jìn)行設(shè)計(jì)，如低保制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、兒童早期啟蒙工程等，但仍難掩嵌入性視角欠缺之弊端。這主要表現(xiàn)為：一是對(duì)特殊家庭成員的倚重而忽視了對(duì)作為主要照顧者的女性權(quán)益的平衡。二是缺少對(duì)家庭整體的價(jià)值統(tǒng)合與功能協(xié)調(diào)等干預(yù)。在價(jià)值選擇日益多元化的今天，如何從政策層面促進(jìn)家庭和諧應(yīng)當(dāng)是家庭政策的內(nèi)在要素，但某些政策因嵌入性視角缺失反而滋生破壞性的家庭文化或價(jià)值導(dǎo)向。

（4）權(quán)威的公共統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)缺失。西方發(fā)達(dá)國(guó)家大多都設(shè)有權(quán)威的家庭政策常態(tài)統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)，而中國(guó)尚無(wú)正式的公共部門(mén)來(lái)統(tǒng)籌家庭政策。當(dāng)前與家庭政策密切關(guān)聯(lián)的部門(mén)包括衛(wèi)生、民政、老齡委、殘聯(lián)、婦聯(lián)、財(cái)政等，各部門(mén)多從各自的職能出發(fā)，相互間缺乏良性的溝通與合作，政策效力難免受制約。相對(duì)地，更名后的“衛(wèi)生和計(jì)生委”較此前機(jī)構(gòu)更具統(tǒng)籌性，但它仍對(duì)其他部門(mén)缺乏統(tǒng)領(lǐng)力。在條塊分割的行政管理體制下，盡管上海已在體制上進(jìn)行了探索和創(chuàng)新，但現(xiàn)行體制仍在根本上制約了政策合力。

三、重構(gòu)中國(guó)家庭政策的路徑

在中國(guó)的“421”家庭時(shí)代，家庭壓力上升與能力下降已成為不可辯駁的事實(shí)。常態(tài)的少子老齡化、龐大的流動(dòng)人口家庭等因素決定了家庭政策的復(fù)雜性和艱巨性，亟須理順相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)，通過(guò)體系化的政策來(lái)滿足全體成員及家庭整體之所需。

1.重新認(rèn)識(shí)家庭的價(jià)值，并確立支持家庭而非規(guī)制家庭的理念

現(xiàn)代化所帶來(lái)的沖擊與挑戰(zhàn)已使人們普遍認(rèn)識(shí)到“重返家庭”的重要性。但“重返家庭”又極易造成對(duì)家庭價(jià)值的過(guò)分強(qiáng)調(diào)而輕視對(duì)家庭的實(shí)際支持，反而將其再次置于困境。要重建中國(guó)的家庭政策，首要的應(yīng)當(dāng)重新肯定家庭的價(jià)值，中肯地認(rèn)識(shí)到家庭在社會(huì)建設(shè)中不可或缺的重要性并進(jìn)行必要的介入，避免因過(guò)于強(qiáng)調(diào)“重返家庭”或“家庭主義”而陷入政府的無(wú)為；確立支持家庭而非規(guī)制家庭的原則，避免對(duì)家庭的過(guò)多干預(yù)而破壞家庭自身的能動(dòng)性，理性地重返家庭，實(shí)現(xiàn)立足家庭的社會(huì)轉(zhuǎn)型。

2.尊重家庭的多樣性，平衡不同家庭成員的福祉

在肯定家庭價(jià)值的同時(shí)，須明晰家庭的多元形式，避免價(jià)值標(biāo)簽。在現(xiàn)代社會(huì)，離婚、同居、婚外生育等現(xiàn)象日益普遍，家庭的形態(tài)更趨多樣。只有接納家庭的不同形態(tài)，才可能真正保障并實(shí)現(xiàn)每一位社會(huì)成員的公民權(quán)利。亟須通過(guò)對(duì)家庭成員個(gè)體及整體的介入來(lái)提升家庭福祉的綜合水平，切忌因過(guò)分凸顯某一類(lèi)成員而損害其他家庭成員的正當(dāng)權(quán)益。比如，對(duì)兒童早期發(fā)展的投入有助提升政策的效率，故應(yīng)在政策上優(yōu)先滿足兒童的健康成長(zhǎng)需要，但不能據(jù)此而將家庭照護(hù)的重?fù)?dān)完全甩給女性，而需在政策設(shè)計(jì)上以合理的制度有效平衡不同成員間福祉。

3.以家庭為中心的生態(tài)視角統(tǒng)合政策體系

早在20世紀(jì)90年代，西方家庭政策就已非常注重從生態(tài)學(xué)的視角來(lái)回應(yīng)不同家庭成員及整體的關(guān)聯(lián)需求，以規(guī)避孤立的或重復(fù)性建設(shè)。借鑒地看，中國(guó)應(yīng)在尊重家庭的多樣性基礎(chǔ)上，以家庭成員的需求和家庭功能的健全發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，圍繞家庭經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)照顧、婦女就業(yè)、社會(huì)住宅、婚配關(guān)系五大方面系統(tǒng)滿足家庭成員需求，并兼顧家庭價(jià)值與家庭和諧的整體目標(biāo)。積極利用現(xiàn)有社會(huì)政策，避免重復(fù)建設(shè)；針對(duì)未被覆蓋的家庭，政府應(yīng)設(shè)常態(tài)的兜底部門(mén)來(lái)滿足其不時(shí)之需。

表1 家庭政策的框架體系［36］

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（責(zé)任編輯 焦德武）

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A

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國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)課題（07ASH002）；國(guó)家留學(xué)基金委（201206105025）

韓央迪（1980—），女，浙江慈溪人，復(fù)旦大學(xué)社會(huì)工作學(xué)系副教授，主要研究方向：社會(huì)政策理論與應(yīng)用。