論我國行政訴訟制度改革的路徑
——以行政法院的設立為視角

宣 言

（香港中文大學 法學院，香港999077）

行政訴訟法實施20多年來，在保障人民群眾合法權益、推動法治建設方面發(fā)揮了重要作用。但是，由于受特殊國情和司法體制的制約，這項制度自產生之日起就存在著諸多問題，影響了行政訴訟的價值實現和持續(xù)發(fā)展。當前，依法治國被推向前所未有的高度，“在確定法治化的路線之后，如果沒有司法的獨立性和合理性，美好的法律原則和規(guī)定都只能是一紙空文”［1］。行政訴訟法要想有所作為，就必須順應社會發(fā)展趨勢，改革現行司法體制，建立科學的行政訴訟制度。審視我國行政訴訟制度的發(fā)展和改革歷程，唯有設立行政法院，方能實現行政訴訟之價值。

一、行政訴訟舉步維艱——重新設計行政訴訟制度的必要性

“司法的功能不僅在于達到糾紛解決這一純功利的目的，更在于實現人們對公平、正義、自由、秩序等法律價值的期盼”［2］。行政訴訟也是如此。但我國行政訴訟實踐中卻過多地強調糾紛的解決，行政機關的監(jiān)督職能弱化，難以真正起到推進法治、實現公正和有序的作用，與法律設計該制度的價值追求產生重大偏差，監(jiān)督和促進依法行政只能是行政訴訟的美好愿望而已。

（一）行政訴訟缺乏獨立性

我國行政訴訟法明確規(guī)定：“人民法院依法對行政案件行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉?！钡珜嵺`中卻難以做到這一點，行政訴訟受地方干預現象非常普遍，產生的危害后果也十分嚴重?！八痉ú华毩?，法官必然會被政治權力左右，他就會不公正地維護政府的單方利益，因而，法院實際上不可能真正以‘法律的方式’公正地解決問題”［3］。這盡管不是當前行政訴訟實踐中的全部情況，但是這種問題確實在很大程度上存在。正是因為司法不獨立，行政訴訟才有“三難”：一是立案難。行政訴訟立案受地方影響較大，特別是在行政訴訟法實施初期，地方想方設法不讓法院受理行政案件，甚至通過掌握法院人事權、財政權的便利施加壓力。即使在行政訴訟法實施20多年后的今天，這種干擾依然存在。行政案件的立案問題非常突出，大量的違法行為不能納入行政訴訟的審查范圍。立案難已經成為阻礙行政訴訟持續(xù)科學發(fā)展的最主要的問題之一。二是審判難。已經受理的行政案件的審判有不少會受到當地的影響，特別是涉及縣級以上人民政府為被告的案件，即使行政行為明顯違法，有關人員也明確要求法院不能判決政府敗訴，或者要求判決駁回原告的訴求，或者協(xié)調化解，造成行政案件實體裁判率低、行政機關敗訴率低。這一問題已經引起最高法院的高度關注①2012年9月6日，最高法院人民法院召開全國法院行政審判工作視頻會議，最高人民法院常務副院長沈德詠在會上專門談到行政機關敗訴率低、行政案件實體裁判率低的問題。。三是執(zhí)行難。法律盡管設定了一些強制執(zhí)行措施，但由于受地方的影響，這些措施實施起來相對困難，不能夠對行政機關形成威懾力，行政機關不主動甚至拒絕履行生效判決的問題突出。

（二）行政訴訟監(jiān)督職能較弱

監(jiān)督行政機關依法行政是行政訴訟的重要價值取向之一，目的是確保行政權力正確行使，保障公民權利，從而推進法治建設。但是，在我國的特殊國情制約下，行政訴訟監(jiān)督依法行政的職能難以得到有效發(fā)揮，主要是司法地方化問題沒能得到很好的解決。人民法院按行政區(qū)劃設置，法官任免權、辦案經費的撥付權等都掌握在地方手中，司法必然會受到地方的影響，人民法院內設負責行政訴訟的部門更是如此。況且，行政訴訟的被告都是行政機關，為了避免敗訴給自身帶來不利后果，或者出于地方經濟社會發(fā)展的大局考慮，它們常常通過各種方式對行政訴訟施加影響，干預司法。但對這種干預法院卻又無能為力，否則，法院的整體工作都會受到影響，或者在人事方面，或者在財政方面，或者在紀檢方面，有關部門想方設法挑毛病，目的就是為了讓你支持行政機關。這就造成行政訴訟監(jiān)督依法行政的職能弱化，大量的違法行為不能得到糾正。盡管最高人民法院采取了很多措施來解決這一問題，但成效不明顯，需要從根本上改善司法環(huán)境。

（三）行政訴訟的司法公信力嚴重不足

申訴上訪問題突出，是當前困擾人民法院的主要問題，涉及行政訴訟的申訴上訪問題尤為嚴重。據統(tǒng)計，河南省2012年赴京申訴上訪案件856件，占當年判決結案總數的近20%，大量的案件當事人對判決不滿意。這些案件中的一部分裁判確實存在錯誤，但由于地方的干預，這些錯誤的裁判不能通過法律程序得到糾正，或者是不能得到及時糾正，導致當事人對司法缺乏最基本的信任。在司法實踐中，有道理的、沒有道理的都選擇通過上訪途徑解決爭議，使司法的公信力面臨嚴峻挑戰(zhàn)?！胺ㄔ菏ス帕?，公民將有可能重新通過私力甚至惡勢力對侵犯自己權利的人進行報復，社會的穩(wěn)定受到嚴重威脅”［5］，老百姓不愿再通過行政訴訟渠道解決爭議，表面上進入訴訟程序的行政案件越來越少，事實上，社會矛盾卻大量增加，這些矛盾如果得不到及時妥善處理，勢必引發(fā)極端性或者群體性事件，這在我國一些地方有所反映。從根本上講，司法公信力不足，司法沒有權威，是對法治最大的損害，不利于建設社會主義法治國家目標的實現。所以，從推進法治層面考慮，提升行政訴訟司法公信力是我們面臨的一項緊迫課題，也是行政訴訟有所作為的必由之路。

二、管轄制度的創(chuàng)新難以解決公正問題——行政訴訟制度的非根本性改革收效甚微

管轄涉及關于人民法院受理第一審行政案件的權限和分工，其設定目的是便于人民法院行使審判權和便于當事人訴訟。從我國現行行政訴訟管轄制度看，管轄則承載著其本身不應具有的功能，“現行司法體制的行政化和地方化的弊端深刻制約著行政審判的獨立性，集中表現為對行政訴訟管轄制度的影響”［6］。

一是異地管轄制度不能從根本上保證公正。所謂異地管轄，是指“根據行政訴訟法管轄權轉移的相關規(guī)定，在一定轄區(qū)內異地審理一審行政案件”［7］。其目的是避免行政機關對本地法院審理行政案件的干預，確保行政訴訟司法公正。這種做法對一些案件的處理有一定的效果，比如以縣級人民政府所屬部門為被告的案件，一旦異地審理，則基本上不會出現行政權影響司法權的問題。但是，對有些案件的處理，比如以縣級人民政府為被告的案件，其效果卻不一定明顯，因為縣級人民政府對法院的影響可以超越其轄區(qū)范圍，或者通過其上級對不是其轄區(qū)內的法院施加影響，或者通過該法院所在地的黨委政府施加影響，從而達到干預行政訴訟的目的。這種干預在我國的客觀存在，原因在于行政權力的無限擴張，可以影響到行政區(qū)劃之外。在這種體制下，缺乏獨立性的司法自然難以擺脫行政權的影響，異地管轄也不能保證所有行政案件都能得到公正審理。

二是提級管轄制度事實上不能實現真正提級審理。實踐中，不少法院探索“將行政案件的審級予以提高，對一些被訴行政級別高的，要多運用管轄權的向上轉移的方式提高審理級別，以減少行政干預”［8］。河南省高級人民法院對提級管轄問題就進行過深入研究，并形成指導性意見，曾經在一段時期內產生過積極影響。最高人民法院對這種做法也予以肯定。2008年1月，最高人民法院出臺《關于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》，專門就行政案件的提級管轄作出規(guī)定，將不動產登記案件以外的其他以縣級人民政府作為被告的案件全部上提至中級人民法院管轄，以此解決縣級人民法院審不了縣級政府的問題。該規(guī)定的初衷是好的，然而在實踐中執(zhí)行起來卻出現了問題。當事人到中級法院起訴縣級以上政府的，中級法院或者不予立案，要求當事人到縣法院起訴，或者直接立案，隨后指定其他基層法院審理。這兩種做法都不符合最高人民法院司法解釋的精神，其背后都存在行政干預的影子，造成提級管轄制度被架空，難以發(fā)揮其應有的作用。究其根本原因，還在于體制層面，司法管轄區(qū)域按行政管轄區(qū)域設置，即使高級別的司法權也難免會受到低級別的行政權干擾，提級管轄也就失去了其應有的意義。

三是集中管轄制度運行效果不理想。針對司法地方化問題，為了在現行法律框架下實現司法審判區(qū)域與行政管理區(qū)域的分離，真正發(fā)揮行政訴訟的價值，最高人民法院于2013年1月印發(fā)《關于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》，在部分中級人民法院開展行政案件相對集中管轄試點工作，通過設置超越行政區(qū)劃的審判體制來解決行政權干預司法權的問題。這一想法的初衷非常好，然而在實際執(zhí)行卻出現了偏差，難以真正發(fā)揮作用。就河南的情況看，在確定試點基層人民法院問題上出現了一個很奇怪的現象：法院不愿意自己成為試點法院，黨委政府則積極爭取當地人民法院成為試點法院。其中深意耐人尋味。從相對集中管轄的實際運行來看，效果并不理想：一是出于訴訟成本的考慮，群眾不愿意到外地法院起訴，試點法院受理一審行政訴訟案件大幅下降就是很好的例證。二是本地法院與行政機關相對比較熟悉，溝通不存在障礙，而集中管轄試點法院與被訴行政機關之間則缺少相應的便利條件，被訴行政機關配合法院訴訟意識不強。三是非試點法院不再審理行政訴訟案件，也不負責信訪問題，配合試點法院工作的積極性不高，給試點法院審理行政案件帶來一些困難。四是試點法院審理行政案件仍舊面臨地方干擾，集中管轄難以真正實現行政審判獨立。

由此可見，行政訴訟的特性決定了改革的曲折，如果不對現行司法體制進行根本性的變革，徹底解決影響司法公正的各種問題，想要通過單純管轄制度的改革，實現行政訴訟公正、獨立的目標無異是癡人說夢，最終必定難逃失敗的結局。

三、行政訴訟體制改革的條件基本成熟——設立行政法院的現實可行性

很多學者提出，為解決行政訴訟存在的根本性問題，必須建立行政法院。筆者也持這種觀點，因為設立行政法院能夠很好地整合行政訴訟資源，解決司法地方化、行政化問題，從而實現獨立、公正司法。從我國的司法傳統(tǒng)看，盡管行政法院是大陸法系國家的通常做法，但我國現有法律制度與大陸法系法律制度有許多可以融合的地方，我國在行政訴訟法立法時，就曾經有過設立行政法院的建議，現在經過20多年的司法實踐，設立行政法院的條件已經基本具備。

（一）設置行政法院具有法律上的可操作性

盡管在現行憲法、法律上沒有設立行政法院的直接依據，但現行憲法、法律也沒有否定通過制定或者修改法律為行政法院的設立創(chuàng)造條件的可能性。特別是隨著社會的快速發(fā)展，法治建設高調推進，立法、司法也必須緊跟時代步伐，積極回應這種變化。一方面我國憲法沒有明確規(guī)定禁止設立行政法院?，F行憲法規(guī)定法院為國家的審判機關，行政法院專職審理行政案件，同樣屬于審判機關的范疇，這符合憲法的規(guī)定，只不過行政法院是專職審理行政案件的法院而已?？紤]到行政法院對促進法治的重要作用，完全可以通過憲法修正案的方式在憲法中明確規(guī)定，提高行政法院的地位和權威。另一方面設立專門的法院具有法律的明確授權，我國現行憲法和人民法院組織法對此都有所規(guī)定。就我國設立專門法院的實踐看，我國現有軍事法院、海事法院和鐵路法院等三個專門法院，再設立一個行政法院完全沒有障礙，可以通過修改行政訴訟法和制定行政法院組織法的方式，明確行政法院設立的法律依據。況且，這樣立法和修改法律既不違反憲法規(guī)定的精神，也與保障公民權利，監(jiān)督依法行政的法治內涵一致。

（二）設置行政法院的社會輿論條件成熟

自1997年中國共產黨第十五次全國代表大會將“依法治國”確立為基本方略，將“建設社會主義法治國家”確定為社會主義現代化的重要目標以來，經過10多年的強力推進，我國已逐漸形成基本完善的有中國特色的社會主義法律體系，法治建設也向前邁進了一大步。法治的發(fā)展與進步，對司法提出新的要求。2012年12月4日，在首都各界紀念憲法頒布實施30周年大會上，習近平總書記強調要“支持國家權力機關、行政機關、審判機關、檢察機關依照憲法和法律獨立負責”①參見習近平總書記在2012年12月4日首都各界紀念憲法頒布實施三十周年大會上的講話。。2013年2月，在中共中央政治局集體學習中，習總書記再次強調“要確保審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審判權、檢察權，爭取讓民眾在每一起司法案件中都感受到公平正義”。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，決定明確指出：“確保依法獨立公正行使審判權和檢察權。改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實施?！边@些論斷充分顯示了黨和國家對保障獨立司法，推動法治建設的決心，極大增強了廣大人民群眾對法治的信心，為推進司法體制改革以及行政法院的設立提供了良好的輿論基礎。

（三）設置行政法院的實踐積累豐富

行政訴訟經過20多年的發(fā)展，在理論、實踐等方面都有了深厚的積淀，為行政法院的設立提供了良好儲備。在行政法理論方面，相關學者和廣大法官對行政法、行政訴訟理論與實務的諸多問題，都進行了全面而又深入的研究，取得了一大批優(yōu)秀科研成果，對行政訴訟實踐具有很重要的指導意義。在司法實踐方面，全國法院20多年來依法審理了各類行政案件190多萬件，積累了豐富的實踐經驗；各級人民法院建立了相應的行政審判組織，配備了穩(wěn)定、充足的審判力量，能夠完全勝任行政訴訟工作任務；最高法院也出臺了一系列司法解釋，通過各種方式發(fā)布了一大批行政訴訟指導案例。這些都為行政法院的設立提供了良好的物質基礎。

四、實現司法公正——設立行政法院的具體思路

確保獨立、公正司法，是設立行政法院的基本價值取向。至于具體實踐中如何設立行政法院，筆者認為應當遵循以下幾條原則：首先，確保行政法院司法統(tǒng)一，解決好司法地方化、行政化問題；其次，要確保法院和法官審判的獨立性；再次，要有利于法院審判專業(yè)水平的提高，做到審判專門化，法官專業(yè)化；最后，機構的設置要方便群眾訴訟［9］。

一是設立行政法院必須實現司法審判區(qū)域與行政管理區(qū)域的完全分離。為了保障行政法院能夠依法獨立行使審判權，必須打破按行政區(qū)劃設置法院的傳統(tǒng)做法，跨越行政區(qū)劃設置行政法院，這是解決司法地方化問題的根本方法。具體講有以下幾個方面：第一，在審級方面實行四級三審制，全國設置四級行政法院，分別是最高行政法院、高等行政法院、中級行政法院和初等行政法院，上下級行政法院的關系仍然是監(jiān)督指導關系。第二，高等行政法院要考慮按地理區(qū)域、跨越行政區(qū)劃設置，全國可以考慮成立華北、東北、西北、中南、華南和西南六個高等行政法院，明確相應的管轄區(qū)域。第三，在高等行政法院下設立若干個中級行政法院，負責管轄相應的省級或者跨越省級的行政管理區(qū)域的案件。第四，在中級行政法院下設立若干個初等行政法院，跨越市、縣級行政管理區(qū)域，負責管轄相應的若干個市、縣級行政管理區(qū)域的案件。第五，考慮到便于當事人訴訟的原則，可以根據工作需要設置派出、巡回行政審判法庭，負責該轄區(qū)內行政訴訟的宣傳、立案、審判、文書送達等事項。

二是行政法院的法官任免權由較高等級的行政法院行使。避免行政法院地方化，還必須解決法官任免權受地方影響的問題，法官一經任命，沒有法定事由且未經法定程序不得罷免。最高行政法院院長由國家主席任命，可以考慮由最高人民法院院長兼任，也可以單獨產生，不受屆數的限制，非因健康、年齡等原因不得罷免，最高行政法院的法官和高等行政法官的院長、法官由最高行政法院院長任命。中級行政法院、初等行政法院的院長和法官均由高等行政法院的院長任命。需要注意的是，行政法院仍要設置黨組，對上級行政法院黨組負責，最高行政法院黨組對中央負責。同時，為了實現行政訴訟專業(yè)化、精英化，還要嚴格限制行政法院法官的任命條件，明確學歷、專業(yè)、品行等方面的最基本標準，保證行政訴訟水平，增強司法的公信力。

三是各級行政法院的經費由最高行政法院統(tǒng)一撥付。據了解，很多基層法院之所以不愿意受理行政案件，經費方面的原因有兩個考慮：第一，經費主要由地方負擔，受理行政案件必然要考慮地方的情緒，否則，法院的經費有可能受到影響。第二，審理行政案件“入不敷出”，受理行政案件不僅不能為法院掙訴訟費，而且每辦理一起行政案件，法院總要花費相當一部分費用，在經費相對比較緊張的法院，行政訴訟成了可有可無的訴訟，根本不受重視，行政訴訟監(jiān)督依法行政和保障公民權利的職能難以實現。所以，設立行政法院一定要解決上述兩個問題。建議行政法院的經費全部由中央財政負擔，每年由全國人大根據案件數量情況等通過財政預算，經費全部撥付最高行政法院，再由最高行政法院逐級下撥，確保各級行政法院經費充足、有保障，實現行政法院經費供給完全與地方脫鉤。

四是建立相應的行政法院運行保障機制。由于行政權特別強大，即使跨區(qū)域設立行政法院，也有可能受到行政權的干預，甚至是遭受行政權的抵制，使得行政法院形同虛設。為樹立行政訴訟的權威，增強司法公信力，有必要建立相應的行政訴訟運行保障機制。一方面要建立保障行政法院依法行使審判權的機制。針對實踐中有可能出現的行政機關不配合行政訴訟的問題，如不應訴、不答辯、不舉證、不出庭等，要通過立法設定相應的制裁措施，對行政機關及其負責人形成威懾，確保行政機關積極應訴，配合行政訴訟。另一方面要建立保障行政裁判執(zhí)行的機制。對不履行生效裁判的行政機關，立法要授權行政法院有權采取相對比較嚴厲的懲罰措施，甚至可以懲戒行政機關負責人，以此督促行政機關自覺履行裁判。

五、結語——我們期盼法治的春天

公正司法是維護社會安定、實現人民福祉的重要保障，也是廣大人民群眾對司法的基本期盼。就司法現狀而言，建立獨立、公正、高效的司法體制已經成為我國司法改革的基本目標。特別是行政訴訟制度，由于其價值和功能的特殊性，從一開始就決定了它必定要走自己的道路，也必將面臨諸多曲折，但是，無論多么艱辛，我們都有著堅定的信念，一種對法治無限崇尚的信念，這種信念讓我們跟著法治的脈搏跳動一直走下去。設立行政法院作為實現司法改革的第一個突破口［10］，必將讓我們前行的道路更加寬闊，帶領我們真正走進法治的春天，讓自由、公平和正義的光輝灑滿人間。

［1］季衛(wèi)東.法律職業(yè)的定位［J］.中國社會科學，1994，（2）.

［2］夏錦文，徐英榮.現實與理想的偏差：論司法的限度［J］.中外法學，2004，（1）.

［3］李楯.法律社會學［M］.北京：中國政法大學出版社，1999：124.

［4］易延友.司法獨立之理念［J］.訴訟法論叢，2001，（6）.

［5］張啟楣.司法熱點問題調查［M］.北京：人民法院出版社，2004：29.

［6］李紅楓.行政訴訟管轄現狀及其對策分析［J］.行政法研究，2003，（1）.

［7］王振清.行政訴訟前沿事務問題研究［M］.北京：中國方正出版社，2004：32－33.

［8］王春業(yè).改革管轄制度實現公正審判——對行政訴訟案件管轄制度改革的思考［J］.法制與社會，2007，（4）.

［9］張德瑞.法國行政法院制度的啟示與借鑒［J］.河南大學學報（社會科學版），2005，（6）.

［10］馬懷德.司法改革與行政訴訟制度的完善［M］.北京：中國政法大學出版社，2004：49.