論我國檢察辦案模式的轉變
——以兩大法系檢察官辦案獨立性為參照的分析

劉文峰，張 濤

（中國人民公安大學，北京 100038；中國政法大學，北京100088）

當前，我國正在積極推進“以確保檢察機關依法獨立公正行使職權”為方向的制度建設，目標是建立符合司法規(guī)律，能夠確保檢察權公正運作的機制。之所以提出上述制度建設目標，是基于這樣一種基本認識，即當前制約我國檢察機關公正司法的最根本的問題是檢察權的地方化、行政化。檢察權的地方化，指本來作為中央事權的檢察權由于在人、財、物上受制于地方而日益成為地方的檢察機關；檢察權的行政化，指作為司法機關的檢察機關的辦案模式直接違背了司法權運行規(guī)律，轉而以一種行政權力模式運作。檢察權的地方化容易使檢察機關受到外部違法干預，難以做到依法獨立行使職權，而檢察權的行政化則直接使檢察辦案方式違背了司法親歷性原則，影響了檢察執(zhí)法辦案的公正性、權威性，降低了辦案效率。檢察權的行政化由于來自檢察機關自身，相對于地方的非法干預來講，對檢察權的影響更為深刻，也更應引起我們的關注。與我國長期以來檢察機關“三級審批”的行政辦案模式相對，西方主要法治發(fā)達國家在保障檢察權的依法獨立公正行使上形成了一整套比較成熟完善的制度體系，亟待我們進行深入研究和借鑒。因此，筆者將從世界主要法治發(fā)達國家的檢察辦案模式展開分析，對照我國當前檢察機關辦案模式存在的行政化問題，提出轉變檢察辦案模式的初步思路。

一、域外檢察辦案模式的簡要考察

自從檢察機關產生以來，檢察權是行政權還是司法權的爭論就從來沒有停止過。與法院和法官不同，檢察機關從其產生就遵從檢察一體原則，上下級檢察機關、檢察首長和檢察官之間存在著上命下從關系，這使其具有行政權的基本特征。但與行政權不同的是，檢察權的基本行使方式是辦理案件，即以過去發(fā)生的事實為依據(jù)，以法律適用為基本內容。這一點，其與法官、法院的性質又極其相似，檢察權本質上是一種司法權。因此，如何契合檢察權的雙重屬性，妥當處理檢察官“相對獨立”與“檢察一體”原則的關系，是構建檢察官辦案制度必須面對的主要問題，而保障檢察官辦案的獨立性是其核心內容。

（一）大陸法系國家檢察官的辦案模式

大陸法系國家的檢察官制度設置均堅持了檢察一體與檢察獨立的雙重原則，其中保障檢察官辦案的獨立性是其制度設置的核心內容。檢察官辦案制度主要涉及檢察機關首長（包括上級檢察機關首長）與檢察官、部門負責人與檢察官兩方面關系的處理。

關于檢察機關首長與檢察官的關系。在大陸法系國家，一方面，這一關系要受檢察一體原則的制約，檢察官在辦案過程中要接受檢察機關首長（包括上級和本級檢察機關首長）的指導、監(jiān)督，實行上命下從。另一方面，檢察官本身又具有很強的獨立性，作為行使檢察權的主體，享有獨立辦案的權力。如，根據(jù)日本《檢察廳法》的規(guī)定，檢察官是有權自行決定并表示國家意志的獨立官廳，而不是作為上級的助手行使檢察權，提起公訴的檢察官應在起訴狀上簽署自己的名字［1］。檢察官的獨立性是通過嚴格限制檢察機關首長指揮監(jiān)督權行使的范圍和方式，賦予檢察官在特定情況下享有對抗指令權的特有權力來予以保障的。如，依據(jù)德國《基本法》有關規(guī)定，對于上級官員違反法定追訴原則、超越評判范圍或裁量錯誤的指令，檢察官有放棄處理案件的權力。根據(jù)“書面須服從，言論可自由”的原則，法國的檢察官僅在書面結論中服從上級指令，但在庭審中可以提出個人的不同看法［2］。

關于部門負責人與檢察官的關系。大陸法系國家的檢察官作為獨立的辦案主體有權對案件做出處理決定，只遵循主任檢察官在法定框架內的指令。但在辦案過程中要接受檢察長的指導、監(jiān)督。德國實行主任檢察官制度，主任檢察官即為部門負責人。檢察官對自己的工作獨立負責，但對于工作范圍內的任何重大事項，必須向主任檢察官匯報。主任檢察官盡管擁有監(jiān)督和領導檢察官的權力，但通常都非常尊重檢察官的決定，不能直接改變檢察官的主張，如果對案件有不同的意見，可以提交給檢察長，由檢察長行使職務收取權和移轉權，將案件交給其他檢察官辦理。

（二）英美法系國家檢察官的辦案模式

關于檢察機關首長與檢察官的關系。英美法系國家的檢察機關雖然屬于行政機關，但是檢察機關首長和檢察官之間不存在上命下從的等級關系。檢察機關首長對辦案檢察官有監(jiān)督權和一定的指揮權，但在職務履行過程中，檢察機關首長沒有個案指揮權，不能干涉檢察官對具體案件的處理決定，辦案檢察官的獨立性更加鮮明，個人責任和風險也更為明確［3］。例如，英國皇家檢察官雖然由檢察長任命，受檢察長指揮，但是“每個皇家檢察官對自己所承擔的職責都不能有任何偏見，在機構和程序上都享有檢察長的所有權力，但是要在檢察長的指揮下工作”。在美國，聯(lián)邦地區(qū)檢察官、郡縣檢察官和市鎮(zhèn)檢察官是相應各級檢察機關的檢察首長，其下統(tǒng)領的助理檢察官負責辦理具體案件，個人負責制是一項基本原則，承辦案件的助理檢察官有權就案件是否起訴獨立做出決定。

英美法系的檢察機關內部機構設置較為簡單，具體承辦案件的檢察官（助理檢察官）之間相互獨立、分工合作，其上級就是檢察機關的負責人，不存在類似大陸法系國家主任檢察官的部門負責人。

（三）兩大法系對檢察官辦案獨立性的制度保障

從比較視角看，兩大法系由于檢察機關的設置及其在訴訟中的角色不同，檢察官辦案制度也存在比較明顯的區(qū)別。但有一點是共同的，就是兩大法系國家都十分注重對檢察官辦案獨立性的保障，都從檢察官選任、晉升和管理方面設置了相關保障制度。

一是設有檢察官選任、考核、懲戒的專門程序。如，德國檢察機關內部設有紀律委員會，日本設有“檢察官適格審查會”，由這些專門機構負責檢察官的任免、考核、獎懲事項，并有一套專門的嚴格程序，以防檢察機關首長和外界通過上述制度對檢察官辦案進行間接干預。

二是設置了科學的檢察官晉升制度。如，法國設立了專門的晉升委員會，對檢察官進行考核后擇優(yōu)選拔進入更高等級。德國在檢察長、主任檢察官出現(xiàn)職位空缺后實行公開選拔，檢察官的職務晉升由司法部決定，而不是檢察長決定，防止檢察官因堅持己見受到打壓排擠。

三是賦予檢察官職務豁免權。如，法國規(guī)定檢察官履行職責的行為具有不可歸責性，做出追訴決定的檢察官不可因其職務行為而被判處承擔賠償責任或承擔訴訟費用。德國、日本也有相似規(guī)定。該制度成為檢察官獨立辦案的重要保障。

四是對檢察人員進行分類管理。如，德國根據(jù)不同崗位職責將檢察人員分為：檢察官、副檢察官（司法公務員，或檢察事務官）、書記員和其他公務員四大類［5］。日本將檢察職員分為檢察官、檢事總長秘書官、檢察事務官和檢察技官。英美法系國家的人員分類管理規(guī)定不太明確，但實踐中會嚴格區(qū)分辦案職能和行政職能。在分類管理的基礎上，兩大法系國家均對檢察官規(guī)定了較高的選任標準，以確保檢察官的專業(yè)化、職業(yè)化。

二、我國傳統(tǒng)檢察官辦案模式及其問題

（一）“三級審批”辦案模式

新中國成立以來，我國檢察機關主要采用的是“檢察官承辦、部門負責人審核、檢察長審批或檢委會決定”的辦案模式。這種辦案模式的形成具有一定的歷史原因。新中國成立初期，黨和國家確立了民主集中制原則，適用于各機關的活動。檢察機關成立初期，專業(yè)法律人才缺乏，檢察人員來自各行各業(yè)，因而法律素養(yǎng)不高。在這種情況下，為保證檢察機關正確行使檢察權，防止出現(xiàn)適用法律錯誤，在民主集中制原則的指導下，檢察機關形成了逐級審批的辦案模式。

“三級審批制”辦案模式，將案件辦理劃分為承辦、審核、決定三個環(huán)節(jié)，案件決定權集中于檢察長，是一種典型的上命下從的行政化權力行使模式［6］。這種辦案模式有利于保證檢察權行使的集中統(tǒng)一，在歷史上也發(fā)揮了積極作用。但隨著我國法治進程的不斷推進，這種辦案模式暴露出的弊端越來越多：一是層層審批弱化了檢察執(zhí)法辦案的親歷性，辦案者無決定權、決定者不辦案，嚴重違背了司法的親歷性要求；二是由于權責不統(tǒng)一，出現(xiàn)錯案后難以將執(zhí)法過錯責任落實到人，縱容了司法不公；三是不同職務層次的檢察官對同一案件反復審查，影響了訴訟效率；四是容易導致承辦檢察官過度依賴領導把關，責任心不強，影響了檢察官隊伍整體素質的提高。

（二）主訴（辦）檢察官辦案模式

針對傳統(tǒng)“三級審批”檢察辦案模式存在的問題，上世紀90年代，一些地方檢察機關率先進行了檢察辦案模式轉換的嘗試。如，1999年4月北京市海淀區(qū)檢察院全面推行主訴檢察官辦案模式。按照“檢控分離”原則，兩個起訴處共設立了11個檢控室，每個檢控室由一名主訴檢察官、兩名事務檢察官和一名書記員組成。主訴檢察官主要負責出庭，事務官面向偵查部門，對案件事實和證據(jù)進行審查核實，并提出起訴意見［7］。此外，河北省唐山市檢察院于1998年8月在該院反貪污賄賂局及法紀檢察、審查批捕、審查起訴、監(jiān)所檢察、民刑檢察、控告申訴檢察等部門實行主辦檢察官辦案模式［8］；1999年，廣州市白云區(qū)人民檢察院在反貪部門試行主辦偵查員辦案模式［9］。在各地嘗試的基礎上，最高人民檢察院于1999年在北京、上海等10個省市進行主訴（辦）檢察官辦案模式試點，并于2000年1月在全國審查起訴部門全面推行主訴檢察官辦案模式，之后這一制度又推行到民事行政檢察和職務犯罪偵查部門。截至2004年12月，全國90%以上的檢察機關實行了主訴（辦）檢察官制度［10］。由于初步解決了“三級審批制”存在的司法行政化弊端，主訴（辦）檢察官辦案模式在推廣之初效果明顯。但經過10多年的實踐，由于各種因素的制約，特別是缺少相關人、財、物方面的制度保障，在很多地方，主訴（辦）檢察官辦案模式已名存實亡，又恢復到原來的“三級審批”辦案模式。

一般認為，主訴（辦）檢察官辦案模式之所以沒能成功推行，主要基于以下原因：一是主訴（辦）檢察官制度僅在部分業(yè)務部門實行，導致在工作機制、業(yè)績考核、工資福利等方面存在“一院兩制”，在推行中內部阻力較大。二是對主訴（辦）檢察官職責權限的界定及其與檢察長的關系沒有理順。一些領導不愿意過多放權，仍習慣于事事聽匯報、每案做決定；部分主訴（辦）檢察官也存在凡事靠領導把關的依賴心理。三是內設機構及其負責人的定位沒有明確，當部門負責人與主訴（辦）檢察官對案件的處理意見不一致時，主訴（辦）檢察官的意見往往得不到采納。四是由于國家規(guī)范公務員津貼等原因，起初實行的主訴（辦）檢察官崗位津貼或辦案補助等被取消，挫傷了主訴（辦）檢察官的工作積極性，也降低了其職位吸引力。五是主訴（辦）檢察官僅在本院內部按照中層領導對待，并未取得組織部門認可與法定的職級序列掛鉤，因此缺乏繼續(xù)晉升的渠道，導致主訴（辦）檢察官只能參與其他行政職務的競爭，造成人員流失，影響了該制度的可持續(xù)發(fā)展。

但筆者認為，除了實踐中遇到諸多現(xiàn)實問題外，未能充分考慮檢察辦案模式轉換的復雜性，從而未能從根本上改變檢察權的定位，沒有打破機構設置的行政性，缺乏對檢察官辦案獨立性的制度保障等是其更為深層次的原因。

三、檢察辦案模式轉換的方向與路徑

通過對域外檢察官辦案制度和我國檢察機關傳統(tǒng)“三級審批制”、主訴（辦）檢察官辦案模式的分析，筆者認為，我國未來的檢察辦案模式發(fā)展方向應當是“突出檢察官獨立性的辦案模式”。檢察辦案模式轉換不僅是制度設置問題，而且還涉及檢察權定位、檢察機關內部權力配置及檢察官行使職權保障等一系列重大理論與實踐問題。因此，參照兩大法系國家的先進法治經驗，在厘清上述理論問題的基礎上，摒棄“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”式解決問題的思路，從更加宏觀和深層的理念、制度上發(fā)力，才是實現(xiàn)檢察辦案模式根本轉換的關鍵。

（一）將檢察權主要定位于司法權

如何定位檢察權是決定檢察辦案模式的首要因素。檢察權是一種兼具司法性和行政性的比較特殊的權力，具有一定“可塑性”。因此，世界各國的檢察機關設置并不統(tǒng)一，而且可能產生隸屬上的變化。如日本明治維新時期檢察機關設置在法院中，是檢法合署體制。二戰(zhàn)后，檢事局從法院中分離出來，劃歸法務部管轄，又成為行政機關的一部分。但從目前兩大法系的發(fā)展趨勢看，無論檢察機關設置是位于行政機關之下，還是檢法合署體制，共同的發(fā)展趨勢是檢察權的司法屬性越來越突出，檢察辦案模式也越來越向法官辦案模式靠攏，更多地強調檢察官辦案的獨立性。行政權屬性則主要作為一種基礎性框架存在，作用是保證法制統(tǒng)一。

我國的檢察機關從新中國成立伊始就是“一府兩院”體制的重要組成部分，檢察機關與政府、審判機關并立，并與審判機關同稱為司法機關，司法權屬性突出。但遺憾的是，這一定位由于沒有具體制度支撐和我國歷史久遠的“大行政”體制而長期難以落實，加上過多地強調了檢察權的行政屬性，以至于檢察辦案模式異化為行政式的“三級審批模式”。因此，改變現(xiàn)有的行政化的檢察辦案模式，必須從強調檢察權的司法屬性入手。當前，應著重強調憲法對檢察機關的司法定位，突出檢察權的司法屬性，以當下正在進行的司法權運作機制建設為依托，按照司法權關于獨立性、親歷性、公正性的配置要求，重點增加檢察官的辦案權限，限制檢察機關首長（包括上級檢察首長）、部門負責人對辦案檢察官的過多指揮、監(jiān)督，使檢察權回歸其司法權本色。

（二）明確檢察官與其他檢察主體的關系

從實踐層面看，檢察權一般是依托科層式官僚機構運作的。檢察權的行使主體除檢察官外，還有檢察集體決策層、檢察機關首長、部門負責人和檢察輔助人員等。檢察辦案模式的轉換實質上是檢察官與上述幾個主體權限配置調整的過程。因此，根據(jù)司法權的運行規(guī)律，科學調整檢察官與其他主體的執(zhí)法辦案權限是轉換檢察辦案模式的主要內容。

這方面的關系調整主要有：一是檢察官與檢察集體決策層的關系。由于歷史的原因，我國設立了檢察委員會這一檢察集體決策層。實踐中，檢察委員會組成人員非專業(yè)化，討論案件過多過濫，導致辦案與決定的分離，甚至出現(xiàn)對討論后的案件無人負責等諸多問題，背離了司法權行使的基本方式。因此，將檢察集體決策層定位為政策咨詢、業(yè)務研究和辦案指導機構，嚴格提交其討論案件的范圍，弱化其討論案件職能，應是轉換檢察辦案模式的應有之義。二是檢察官與檢察機關首長的關系。在國外，檢察機關首長既是檢察機關行政首長，更是辦案主體之一，且往往是重大、疑難案件的辦案主體。在行政事務上，檢察長是決定主體，但他對于其他檢察官的辦案并不具有直接的決定權，保障檢察官的獨立辦案權限是檢察機關首長指揮、監(jiān)督權不得逾越的一道“紅線”。我國則相反，檢察機關首長是法定的最大執(zhí)法權限主體，而檢察官則是代行檢察機關首長權力的具體執(zhí)行者，這種制度必然導致層層審批的行政辦案模式。未來應改變這一不合理的法律規(guī)定，賦予檢察官相對獨立的辦案權限，明確檢察機關首長指揮、監(jiān)督權的邊界。三是檢察官與部門負責人的關系。多層級機構是科層制的偏好，大陸法系國家的檢察機關，往往設有中層負責人，如德國的主任檢察官即為中層負責人。但與我國部門負責人審批案件不同，大陸法系國家的主任檢察官對其他檢察官辦案并無審批權，更沒有改變其他檢察官對其所辦案件決定的權力。其作用主要是承擔重大、疑難、復雜案件的辦理工作，并發(fā)揮資深檢察官的經驗優(yōu)勢，對辦案組內其他檢察官辦案提出合理建議。如果未來我國還要保留中層負責人的話，這種主任檢察官應是我國部門負責人轉換的方向。四是檢察官與檢察輔助人員的關系。方向是建立以辦案為中心，按比例為檢察官配置檢察事務官及其他輔助人員，組建以檢察官為核心的辦案組織，并賦予檢察官對檢察事務官及其他輔助人員的指揮、監(jiān)督權。

（三）構建檢察官辦案獨立性的制度保障

反思主訴（辦）檢察官辦案模式的失敗，未建立檢察官獨立辦案的制度保障是其重要原因。因此，建立突出檢察官獨立性的辦案新模式，必須將構建制度保障通盤考慮。

需要構建的保障性制度主要有：一是檢察官與其他人員的分類管理制度。轉換檢察辦案模式的核心是突出檢察官在辦案中的主體地位，這就客觀上要求對檢察官在檢察隊伍中的地位作相應調整。應為檢察官設置較高的準入門檻和職業(yè)起點、較大的發(fā)展空間以及優(yōu)于其他檢察人員的薪酬待遇，實現(xiàn)檢察官隊伍的專業(yè)化、職業(yè)化。同時應建立以工作業(yè)績?yōu)榛A的考核晉升機制，以增強檢察官職業(yè)的吸引力，而且要逐漸明確其他各類檢察人員的職業(yè)發(fā)展方向。二是淡化檢察執(zhí)法辦案的行政色彩，減少層級設置。當前，檢察機關的中層機構設置過多過濫問題比較突出，尤其是在基層檢察院，共有三四十人，卻往往設有十幾個科室，形成了許多“一人科”，嚴重影響了檢察機關職能的行使。未來必須對檢察機關的內設機構進行科學整合與削減，減少層次設置，將更多的資源配置在辦案一線。三是應賦予檢察官職務豁免權，完善其履職保障制度。

（四）擴展檢察官獨立辦案模式的適用范圍

我國檢察機關的職能主要包括三方面，訴訟職能、偵查職能和訴訟監(jiān)督職能。突出檢察官獨立性的新辦案模式應當適用于哪些職能，理論上認識不同，實踐中做法不一。筆者認為，應盡可能地在檢察機關各項業(yè)務工作中全面推行新的檢察辦案模式。首先，在批捕、起訴等訴訟職能中適用新辦案模式問題不大。其次，在偵查職能中也能適用該模式。職務犯罪案件的偵查活動應交由檢察官獨立負責。但考慮到職務犯罪偵查的特殊性，一般難以采用單兵作戰(zhàn)的方式，因此可組建由擅長偵查的資深檢察官帶領、幾個檢察官及一定數(shù)量輔助人員組成的檢察官團隊來負責。對于需要從更大范圍內統(tǒng)一調配人力、分工協(xié)作的案件，可由檢察機關首長帶領，組織多個檢察官團隊共同參與，分工協(xié)作。再次，在訴訟監(jiān)督職能中也應突出檢察官的獨立作用。對于訴訟中存在違法行為、事實認定錯誤和一般的法律適用錯誤需要提起抗訴的，檢察官應可以直接提出糾正違法建議或抗訴。只有針對含重大的法律適用問題需要提請抗訴的，才應由檢察官提出意見，檢察長把關后交由檢察集體決策層研究決定。

［1］何家弘.檢察制度比較研究［M］.北京：中國檢察出版社，2008：288.

［2］蔡巍.檢察官辦案責任制比較研究［J］.人民檢察，2013，（14）.

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［4］尹晉華.德國檢察人員分為四大類——通過一個州檢察院微觀德國檢察人員管理制度（上）［N］.檢察日報，2005－02－22（04）.

［5］鄧思清.主訴（辦）檢察官制度改革回顧與啟示［J］.人民檢察，2013，（14）.

［6］林世鈺.主訴檢察官：成長的煩惱［N］.檢察日報，2008－08－13（05）.

［7］河北省唐山市人民檢察院關于實行主辦檢察官責任制的暫行規(guī)定［J］.檢察實踐，1999，（2）.

［8］朱香山，劉潔輝.廣州白云區(qū)檢察院試行主辦偵查員辦案責任制［J］.人民之聲，2000，（7）.

［9］鄧思清.主訴（辦）檢察官制度改革回顧及啟示［J］.人民檢察，2013，（14）.