游走在政府與社會(huì)組織之間
——樞紐型社會(huì)組織發(fā)展研究

余永龍,劉耀東

(1.北京師范大學(xué)，北京 100875;2.湖北工業(yè)大學(xué)，湖北武漢 430068)

社會(huì)的生成與發(fā)展離不開社會(huì)組織的成長(zhǎng)與培育,社會(huì)組織在社會(huì)管理中承擔(dān)著資源動(dòng)員、社會(huì)治理、社會(huì)服務(wù)和政策倡導(dǎo)等功能。因此,社會(huì)組織越豐富,社會(huì)的生活就越能夠有序進(jìn)行,社會(huì)轉(zhuǎn)型的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)越低。當(dāng)前,我國(guó)正處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化以及傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期,社會(huì)組織與國(guó)家之間的關(guān)系正在發(fā)生轉(zhuǎn)變,其中一種明顯的體現(xiàn)就是國(guó)家將權(quán)力轉(zhuǎn)置于樞紐型社會(huì)組織,從而建構(gòu)起一種新型的社會(huì)利益?zhèn)鬟f結(jié)構(gòu)?！皹屑~型社會(huì)組織”一詞較早見于2008年9月北京市社會(huì)工作委員會(huì)出臺(tái)的《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)組織改革與發(fā)展的意見》,北京市頒布的《關(guān)于構(gòu)建市級(jí)樞紐型社會(huì)組織工作體系的暫行辦法》將樞紐型社會(huì)組織界定為:由負(fù)責(zé)社會(huì)建設(shè)的有關(guān)部門認(rèn)定,在對(duì)同類別、同性質(zhì)、同領(lǐng)域社會(huì)組織的發(fā)展、服務(wù)、管理工作中,在政治上發(fā)揮橋梁紐帶作用、在業(yè)務(wù)上處于龍頭地位、在管理上承擔(dān)業(yè)務(wù)主管職能的聯(lián)合性社會(huì)組織。

樞紐型社會(huì)組織在國(guó)家與社會(huì)之間建立了一個(gè)良好的橋梁與紐帶。一方面,樞紐型社會(huì)組織的組織化利益不斷地被整合到國(guó)家的決策結(jié)構(gòu)當(dāng)中,從而使其保持著管理公共事務(wù)的主體地位;另一方面,樞紐型社會(huì)組織打破了傳統(tǒng)的“政社合一”格局,從而發(fā)揮著協(xié)調(diào)整合功能。因此,樞紐型社會(huì)組織作為社會(huì)轉(zhuǎn)型的前置環(huán)節(jié),是社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中的過(guò)渡階段。在這個(gè)階段中,樞紐型社會(huì)組織的產(chǎn)生意味著低度組織的、經(jīng)常變換的、團(tuán)體有別的社會(huì)組織形態(tài),進(jìn)入高度組織化的、穩(wěn)定的社會(huì)團(tuán)體協(xié)調(diào)狀態(tài),它有利于將邊緣利益訴求順利地傳達(dá)到國(guó)家視野當(dāng)中。

本文以北京市為例,論述樞紐型社會(huì)組織的緣起及作用,在探討樞紐型社會(huì)組織目前容易出現(xiàn)的問(wèn)題的基礎(chǔ)上,提出實(shí)現(xiàn)樞紐型社會(huì)組織不斷完善與發(fā)展的有效對(duì)策。

一、社會(huì)轉(zhuǎn)型:樞紐型社會(huì)組織的緣起

傳統(tǒng)社會(huì)時(shí)代,政府的權(quán)力滲透于社會(huì)的各個(gè)單元,從而形成了“政社合一”的社會(huì)架構(gòu)。而在傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)渡時(shí)期,由于國(guó)家作為公共管理主體的廣泛且深入影響以及社會(huì)組織自身能力的不足,使得社會(huì)體制改革遭遇諸多障礙,而樞紐型社會(huì)組織的產(chǎn)生則是突破改革困境的一個(gè)可選項(xiàng)。具體而言,樞紐型社會(huì)組織的生成主要基于如下幾個(gè)方面的因素。

(一)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要

清華大學(xué)孫立平教授曾指出:“從理論上說(shuō),一個(gè)健康的社會(huì)取決于權(quán)力、市場(chǎng)和社會(huì)三種力量的平衡。在市場(chǎng)和社會(huì)發(fā)育程度很低而權(quán)力獨(dú)大的情況下,最后會(huì)導(dǎo)致權(quán)力的濫用和失控;在市場(chǎng)和權(quán)力的力量很強(qiáng)而社會(huì)發(fā)育很低的情況下,則會(huì)形成權(quán)錢結(jié)合的治理模式?！盵1]因此,大力培育社會(huì)組織對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展意義重大。要想將分散的社會(huì)利益有效整合到國(guó)家決策體制中,需要依靠介于國(guó)家與社會(huì)之間的社會(huì)組織,特別是聯(lián)系眾多其他社會(huì)組織的樞紐型社會(huì)組織來(lái)完成。只有實(shí)現(xiàn)社會(huì)權(quán)力的發(fā)展以及國(guó)家權(quán)力、市場(chǎng)、社會(huì)權(quán)力三者的良性互動(dòng),才能夠達(dá)到權(quán)力結(jié)構(gòu)秩序合理和平衡發(fā)展的目的。

(二)政府職能轉(zhuǎn)變的需要

黨的十八大報(bào)告明確要建立政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制,政府也在進(jìn)一步加快推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變,社會(huì)組織成為承接政府轉(zhuǎn)移職能的重要載體之一。然而,由于現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)組織化程度不夠高,政府傾向于將一些較為成熟的社會(huì)組織優(yōu)先確定為樞紐型社會(huì)組織,并由這些樞紐型社會(huì)組織來(lái)培育、指導(dǎo)和管理各類普通的社會(huì)組織。因此,樞紐型社會(huì)組織能夠起橋梁紐帶作用,通過(guò)協(xié)調(diào)整合,推動(dòng)政府職能有效轉(zhuǎn)變。

(三)提升社會(huì)組織能力的需要

由于我國(guó)目前處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期,社會(huì)組織在自身能力建設(shè)方面還存在諸多不足之處。要提升社會(huì)組織能力,除了社會(huì)組織自身要加強(qiáng)能力建設(shè)之外,樞紐型社會(huì)組織可以為中小型社會(huì)組織提供項(xiàng)目、培訓(xùn)、資金等方面的支持,以幫助其提升自身的能力。此外,樞紐型社會(huì)組織使同領(lǐng)域的公共資源得到集中共享,加快孵化與培育各類社會(huì)組織[2]。

(四)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的需要

目前我國(guó)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期,改革過(guò)程中必然會(huì)觸動(dòng)一些群體的利益,如果沒(méi)有一個(gè)合理的利益表達(dá)渠道,則可能帶來(lái)社會(huì)動(dòng)蕩。因此,樞紐型社會(huì)組織能夠?qū)⒈姸嗌鐣?huì)組織聚合起來(lái),從而促使利益表達(dá)向功能組合的方向發(fā)展。這樣一來(lái),正規(guī)化和組織化利益的聯(lián)合體成為現(xiàn)代必要的制度形式,在改進(jìn)政府管理的同時(shí),也有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

正是基于上述需要,北京市率先構(gòu)建了樞紐型社會(huì)組織工作體系。2008年,北京市按照市委市政府社會(huì)建設(shè)“1+4”文件要求,從2009年起先后分三批認(rèn)定了27家市級(jí)樞紐型社會(huì)組織。截止到2013年12月,27家市級(jí)樞紐型社會(huì)組織共管理和聯(lián)系各級(jí)各類社會(huì)組織26236家,比認(rèn)定之前的4367家增加了21869家,共增長(zhǎng)了5倍多,覆蓋面由原來(lái)的14.5%增長(zhǎng)到87.4%。此外,區(qū)縣級(jí)樞紐型社會(huì)組織已認(rèn)定208家,街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))級(jí)已認(rèn)定68家,全市樞紐型社會(huì)組織工作網(wǎng)絡(luò)體系框架初步形成。具體而言,近年來(lái),北京市樞紐型社會(huì)組織的作用主要表現(xiàn)為如下幾個(gè)方面。

(一)樞紐型社會(huì)組織的橋梁紐帶作用得到發(fā)揮

北京市委市政府確定了以人民團(tuán)體為骨干來(lái)構(gòu)建樞紐型社會(huì)組織體系的基本工作原則。通過(guò)樞紐型社會(huì)組織體系建設(shè),發(fā)揮其人民團(tuán)體的橋梁紐帶作用。這主要表現(xiàn)為:一是擴(kuò)大了工作聯(lián)系面。目前,13家市級(jí)人民團(tuán)體共管理和聯(lián)系社會(huì)組織17314家,占總數(shù)的65.9%,比2008年前管理聯(lián)系1458家擴(kuò)大了15856家。其中,團(tuán)市委增長(zhǎng)幅度最大,由認(rèn)定之前主管16家,到目前聯(lián)系管理8058家;市婦聯(lián)由認(rèn)定前主管不到10家,到目前聯(lián)系管理近1000家。二是拓展了工作渠道。如團(tuán)市委通過(guò)建立350個(gè)“社區(qū)青年匯”,培育了聯(lián)系服務(wù)廣大基層青年的新興載體;市殘聯(lián)將全市233家殘疾人社會(huì)組織聯(lián)合起來(lái),提供統(tǒng)一業(yè)務(wù)指導(dǎo)和支持,使其成為殘疾人就業(yè)、培訓(xùn)、維權(quán)、康復(fù)的重要渠道。三是形成了新的服務(wù)形式。如市總工會(huì)建立“勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解六方聯(lián)動(dòng)機(jī)制”,2012年累計(jì)受理案件65173件,調(diào)解成功率74%;市社科聯(lián)舉辦“周末社區(qū)大講堂”、市法學(xué)會(huì)開展“法律服務(wù)進(jìn)基層”、市文聯(lián)開展“文化下鄉(xiāng)”等,積極服務(wù)城鄉(xiāng)居民,社會(huì)反響良好。

(二)社會(huì)組織間的聚合力得到加強(qiáng)

幾年來(lái),北京市級(jí)樞紐型社會(huì)組織通過(guò)多種形式把26000多家社會(huì)組織凝聚在周圍,特別是把若干社會(huì)組織、外省市駐京商會(huì)、駐京國(guó)際社會(huì)組織聚合起來(lái),打造社會(huì)組織“聯(lián)合體”,聚合效應(yīng)不斷增強(qiáng)。一是以服務(wù)促“聚合”。如:市科協(xié)定期舉辦社會(huì)組織秘書長(zhǎng)沙龍、專題培訓(xùn)班,搭建合作交流平臺(tái);市婦聯(lián)成立“社會(huì)組織服務(wù)中心”,市體育總會(huì)設(shè)立“社團(tuán)服務(wù)樓”,為社會(huì)組織提供政策咨詢、培育孵化、能力建設(shè)等專業(yè)化服務(wù)。二是以活動(dòng)促“聚合”。如:市團(tuán)委通過(guò)舉辦“青少年社團(tuán)文化季”、“青年社團(tuán)領(lǐng)袖訓(xùn)練營(yíng)”等,將廣大青少年組織團(tuán)結(jié)在周圍;市工商聯(lián)、市貿(mào)促會(huì)、市對(duì)外友協(xié)等通過(guò)舉辦“商幫節(jié)”、“在京國(guó)際組織聯(lián)誼活動(dòng)”,將72家外省市駐京企業(yè)商會(huì)、近100家境外社會(huì)組織聯(lián)系起來(lái)。三是以項(xiàng)目促“聚合”。如:市總工會(huì)向全市社會(huì)組織購(gòu)買“服務(wù)職工類公益項(xiàng)目”,與160余家社會(huì)組織建立了工作聯(lián)系;市殘聯(lián)、市科協(xié)等也通過(guò)支持資金,向本領(lǐng)域社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目。四是以章程促“聚合”。如:市志愿者聯(lián)合會(huì)、首都慈善公益組織聯(lián)合會(huì)、工業(yè)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合會(huì)、商業(yè)聯(lián)合會(huì)等廣泛吸納相關(guān)社會(huì)組織為團(tuán)體會(huì)員,并用章程加以引導(dǎo)和規(guī)范[3]。

(三)社會(huì)組織的活力得到激發(fā)

在樞紐型社會(huì)組織的引導(dǎo)和帶動(dòng)下,社會(huì)組織“化零為整”、“抱團(tuán)發(fā)展”,在聯(lián)合、聯(lián)動(dòng)中呈現(xiàn)新活力。一是社會(huì)組織開展公益服務(wù)趨于常態(tài)。從2010年起,連續(xù)4年舉辦“社會(huì)組織公益行”系列活動(dòng),近2萬(wàn)家(次)社會(huì)組織踴躍參與,累計(jì)舉辦公益活動(dòng)3700余場(chǎng)次,服務(wù)居民超過(guò)百萬(wàn)人次。二是社會(huì)組織活動(dòng)有特色。如:市婦聯(lián)舉辦“婦女兒童公益服務(wù)博覽會(huì)”,獲得社會(huì)資助810萬(wàn)元;市科協(xié)聯(lián)合41家涉農(nóng)社團(tuán),實(shí)施“科技套餐配送工程”,培訓(xùn)鄉(xiāng)土專家1600余名;北京民營(yíng)科技實(shí)業(yè)家協(xié)會(huì)開展“中關(guān)村商事調(diào)解”,成為司法工作的重要補(bǔ)充;首都慈善公益聯(lián)合會(huì)舉辦“一元捐”活動(dòng),營(yíng)造“身邊的慈善公益”氛圍。三是社會(huì)組織項(xiàng)目運(yùn)作能力獲得提升。2010至2013年,共投入社會(huì)建設(shè)專項(xiàng)資金2億多元,購(gòu)買1600多個(gè)社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目,拓展了公共服務(wù)供給渠道,提高了社會(huì)組織能力素質(zhì)。四是樹立了一些社會(huì)組織服務(wù)品牌。如:市紅十字藍(lán)天救援隊(duì)積極參與災(zāi)害救援,累計(jì)救助災(zāi)民18000余人;市志愿者聯(lián)合會(huì)通過(guò)“藍(lán)立方”和“藍(lán)天志愿行動(dòng)”組織志愿服務(wù)超過(guò)百萬(wàn)人次;北京愛心傳遞熱線2012年在318個(gè)社區(qū)開展空巢老人心理危機(jī)干預(yù),專業(yè)救助老人12000余人次[3]。

二、成長(zhǎng)的煩惱:樞紐型社會(huì)組織發(fā)展中的問(wèn)題與偏差

在北京推進(jìn)樞紐型社會(huì)組織發(fā)展過(guò)程中,上海、廣東等地也在借鑒北京模式的基礎(chǔ)上,結(jié)合本地實(shí)際開始試點(diǎn)樞紐型社會(huì)組織管理。當(dāng)然,也要看到,樞紐型社會(huì)組織是與我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一定歷史階段相聯(lián)系的,同時(shí)囿于政府管理思維的慣性和相關(guān)制度的缺位,樞紐型社會(huì)組織在實(shí)踐中也容易出現(xiàn)一些問(wèn)題和偏差。

(一)功能定位問(wèn)題

從本質(zhì)上講,樞紐型社會(huì)組織與其聯(lián)系的一般性社會(huì)組織都是獨(dú)立法人,處于平等地位,兩者間只是由于資源、信息或者活動(dòng)有著較緊密聯(lián)系,存在著服務(wù)供給與需求、指導(dǎo)與接受指導(dǎo)的關(guān)系。但目前地方確定的樞紐型社會(huì)組織中,有相當(dāng)一部分還在“管理上承擔(dān)業(yè)務(wù)主管職能”,從而在樞紐型社會(huì)組織與一般性社會(huì)組織間形成了領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、管理與被管理的關(guān)系,樞紐型社會(huì)組織的角色存在沖突;還有一部分樞紐型社會(huì)組織是行政化色彩較濃的社會(huì)組織,這些組織雖然不承擔(dān)業(yè)務(wù)主管單位職能,但由于其自身屬性,部分實(shí)際承擔(dān)著類似業(yè)務(wù)主管單位的職責(zé)。這些樞紐型社會(huì)組織從一開始在地位上高于一般性社會(huì)組織,從而使其與一般性社會(huì)組織之間較難形成真正平等的合作伙伴關(guān)系。

(二)法律缺位問(wèn)題

樞紐型社會(huì)組織出現(xiàn)的一個(gè)重要出發(fā)點(diǎn)是政府在社會(huì)組織的雙重管理體制改革后探索一個(gè)更有效合理的管理和服務(wù)社會(huì)組織的方式。然而,由于各方面的因素,有關(guān)樞紐型社會(huì)組織的法律規(guī)范還不夠完善。以北京市為例,為貫徹落實(shí)《北京市加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要》和《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)組織改革與發(fā)展的意見》,北京市于2009年3月出臺(tái)了《關(guān)于構(gòu)建市級(jí)樞紐型社會(huì)組織工作體系的暫行辦法》。雖然該《暫行辦法》只是對(duì)樞紐型社會(huì)組織的認(rèn)定條件、認(rèn)定程序、主要職責(zé)、工作機(jī)制、支持政策與措施等方面作出了具體的規(guī)定。但從法律位階上,該《暫行辦法》只屬于層級(jí)較低的其他規(guī)范性文件層次?，F(xiàn)有與社會(huì)組織管理有關(guān)的三部行政法規(guī)(《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》以及《基金會(huì)管理?xiàng)l例》),并沒(méi)有樞紐型社會(huì)組織的概念,樞紐型社會(huì)組織的法律地位及其職責(zé)還處于缺失狀態(tài)。此外,樞紐型社會(huì)組織關(guān)于如何做到管理與服務(wù)并重,如何確定管理邊界與管理權(quán)限,如何使樞紐型社會(huì)組織覆蓋所有的社會(huì)組織,如何確保社會(huì)組織的自主性與活力等缺乏具體的法律規(guī)范。因此,要盡快修改和完善相關(guān)法律規(guī)范,使其適應(yīng)新的社會(huì)管理體制發(fā)展的要求。

(三)權(quán)力轉(zhuǎn)置過(guò)程中的官僚制衍化問(wèn)題

樞紐型社會(huì)組織有利于推動(dòng)從政府部門直接面對(duì)和管理大量一般性社會(huì)組織到通過(guò)樞紐型社會(huì)組織協(xié)調(diào)指導(dǎo)一般性社會(huì)組織的轉(zhuǎn)變,增加了政府管理社會(huì)組織的措施和空間。但是,實(shí)踐中樞紐型社會(huì)組織在成立環(huán)節(jié)和資格確定環(huán)節(jié)還存在有待完善的地方。在成立環(huán)節(jié),除人民團(tuán)體之外,不少樞紐型社會(huì)組織的成立和運(yùn)作還存在行政因素,并非由一般性社會(huì)組織發(fā)起成立,一般性社會(huì)組織對(duì)樞紐型社會(huì)組織運(yùn)作的參與程度不高;在資格確認(rèn)環(huán)節(jié),目前更多的是由政府主管部門根據(jù)管理的需要進(jìn)行單向確認(rèn),一般性社會(huì)組織的意見和建議在其中的權(quán)重相對(duì)較低。這些問(wèn)題一方面導(dǎo)致部分樞紐型社會(huì)組織的社會(huì)認(rèn)可度和可接受度不高,樞紐型社會(huì)組織的應(yīng)有作用沒(méi)得到充分發(fā)揮,另一方面又因其行政因素和資源優(yōu)勢(shì),可能在與一些亟需資源資金的社會(huì)組織之間形成另一種形式的“政社不分”。

(四)組織能力建設(shè)不足問(wèn)題

樞紐型社會(huì)組織能力建設(shè)關(guān)系到其功能的發(fā)揮。目前,一些樞紐型社會(huì)組織雖然在社會(huì)組織聚合力和紐帶作用方面發(fā)揮了明顯的優(yōu)勢(shì),然而,由于其自身能力建設(shè)方面也存在著一些不足之處,從而導(dǎo)致了其功能還遠(yuǎn)未發(fā)揮。如樞紐型社會(huì)組織在人員素質(zhì)、運(yùn)行機(jī)制、對(duì)市場(chǎng)與服務(wù)對(duì)象的敏感性、資源獲取能力等方面還存在缺陷,這些都制約了其對(duì)普通社會(huì)組織的指導(dǎo)、管理與服務(wù)能力。此外,隨著社會(huì)組織管理體制的改變,樞紐型社會(huì)組織是否能夠覆蓋各種生態(tài)的社會(huì)組織,是否具備業(yè)務(wù)指導(dǎo)的能力,各種生態(tài)的社會(huì)組織是否愿意有一個(gè)帶有行政色彩的名義上的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)[4],這些都對(duì)樞紐型社會(huì)組織自身的能力提出了挑戰(zhàn)。

(五)擠壓普通社會(huì)組織的生存與發(fā)展空間問(wèn)題

樞紐型社會(huì)組織存在著擠壓普通社會(huì)組織生存與發(fā)展空間的可能性。樞紐型社會(huì)組織普遍聯(lián)系眾多一般性社會(huì)組織,這種聯(lián)系有時(shí)并非出于自愿,而是來(lái)自于政府指定,樞紐型社會(huì)組織工作的主動(dòng)性不足。一些樞紐型社會(huì)組織在對(duì)普通社會(huì)組織進(jìn)行指導(dǎo)、管理與服務(wù)方面的工作十分繁重,對(duì)于聯(lián)系的社會(huì)組織,它們往往不是力爭(zhēng)更多,而是能少就少;對(duì)于一些實(shí)力較強(qiáng)、發(fā)展較快的一般性社會(huì)組織,由于資源和活動(dòng)上存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系,它們往往會(huì)保持警惕的態(tài)度,以防止這些社會(huì)組織取代其壟斷地位。樞紐型社會(huì)組織之間缺乏適當(dāng)競(jìng)爭(zhēng),樞紐型社會(huì)組織與其他社會(huì)組織之間的競(jìng)爭(zhēng)也存在不平等性。另外,對(duì)于樞紐型社會(huì)組織的工作績(jī)效還沒(méi)有完整的評(píng)估制度,退出機(jī)制也有待完善。

三、凸顯“政社分開”:完善樞紐型社會(huì)組織發(fā)展的有效對(duì)策

樞紐型社會(huì)組織是地方政府在推進(jìn)社會(huì)管理中的一種制度嘗試,是在政府轉(zhuǎn)變職能的大背景下,在對(duì)社會(huì)組織逐步放松管制的過(guò)程中,改進(jìn)社會(huì)組織管理和服務(wù)的一種創(chuàng)新,也是當(dāng)下樞紐型社會(huì)組織主動(dòng)回應(yīng)政府管理需求、積極參與社會(huì)管理的一種表現(xiàn),從這些方面來(lái)講,地方對(duì)樞紐型社會(huì)組織管理的探索無(wú)疑具有多重積極意義。從將來(lái)看,在社會(huì)組織管理中引入樞紐型社會(huì)組織可能是構(gòu)建政府與社會(huì)組織關(guān)系的一種趨勢(shì)。隨著社會(huì)組織管理體制由原來(lái)的登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位負(fù)責(zé)的雙重管理體制進(jìn)入到雙重管理與直接登記的混合管理體制,社會(huì)組織登記的數(shù)量將持續(xù)較快增長(zhǎng),特別是四類直接登記的社會(huì)組織有翻番的可能[5]。在此背景下,如何保證數(shù)量不斷快速增加的社會(huì)組織有序健康發(fā)展,激發(fā)其活力,為社會(huì)治理提供正能量;如何妥善處理并構(gòu)建政府與社會(huì)組織間新型的良性互動(dòng)、有效合作關(guān)系,建立“政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”,是政府管理社會(huì)組織面臨的一個(gè)全新且重大課題。一個(gè)可預(yù)見的事實(shí)是,對(duì)政府管理而言,面對(duì)散狀的、數(shù)量眾多且沒(méi)有內(nèi)在聯(lián)系的社會(huì)組織將可能不堪重負(fù),而對(duì)單個(gè)一般性社會(huì)組織來(lái)說(shuō),在反映訴求、公共參與、承接政府職能轉(zhuǎn)移、提供政府所購(gòu)買的服務(wù)等方面也可能受個(gè)體能力和影響力的制約,效果和作用有限。而在社會(huì)組織管理中引入樞紐型社會(huì)組織,是一種較合理的制度安排,既有益于政府實(shí)施管理,也有益于一般性社會(huì)組織發(fā)揮作用。

政府目前支持或承認(rèn)的樞紐型社會(huì)組織大多擁有豐厚的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)資本,而具備這一條件的其他類型社會(huì)組織數(shù)量還相當(dāng)少,這是由我國(guó)目前尚處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)、社會(huì)組織能力不足的現(xiàn)實(shí)所決定的。隨著時(shí)代的發(fā)展和社會(huì)組織能力的提升,社會(huì)管理體制可以容納更多具有開放的、競(jìng)爭(zhēng)性的社會(huì)組織。筆者認(rèn)為,下一步我國(guó)在樞紐型社會(huì)組織建設(shè)方面,應(yīng)當(dāng)努力做好如下幾點(diǎn)。

第一,明確功能定位。要改變樞紐型社會(huì)組織與一般性社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、管理與被管理的關(guān)系,必須要對(duì)樞紐型社會(huì)組織的功能進(jìn)行合理定位。筆者認(rèn)為,樞紐型社會(huì)組織的組織屬性應(yīng)定位在既不是政府主管部門(包括業(yè)務(wù)主管單位),也不是一般性社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)者或者管理者,而是一般性社會(huì)組織的聯(lián)合性組織。樞紐型社會(huì)組織的功能定位應(yīng)是服務(wù)指導(dǎo)、反映訴求和溝通協(xié)調(diào)。服務(wù)指導(dǎo),即對(duì)其聯(lián)系的社會(huì)組織提供政策、信息、業(yè)務(wù)、管理等各類服務(wù),指導(dǎo)后者有效開展工作;反映訴求,即收集不同社會(huì)組織的意見,促進(jìn)政府不斷改進(jìn)和完善社會(huì)組織發(fā)展各項(xiàng)政策;溝通協(xié)調(diào),即在所聯(lián)系的社會(huì)組織之間、在社會(huì)組織與其他組織之間、在社會(huì)組織與政府之間等做好溝通協(xié)調(diào),營(yíng)造社會(huì)組織發(fā)展的良好外部環(huán)境。

第二,建立健全相關(guān)制度體系。從趨勢(shì)上看,樞紐型社會(huì)組織是將來(lái)社會(huì)組織管理的一種常態(tài)制度。目前多個(gè)省市已在借鑒北京做法,但尚無(wú)法律法規(guī)對(duì)樞紐型社會(huì)組織的主體地位、職能及與其他社會(huì)組織的關(guān)系進(jìn)行有效的界定,有必要將樞紐型社會(huì)組織管理納入頂層制度設(shè)計(jì)考慮,研究制定一部專門的樞紐型社會(huì)組織條例。與此同時(shí),在擬修訂的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》以及《基金會(huì)管理?xiàng)l例》中,可以考慮引入社會(huì)組織的聯(lián)合性組織的概念,從而為樞紐型社會(huì)組織管理提供制度支撐。在尚無(wú)全國(guó)立法的情況下,樞紐型社會(huì)組織試點(diǎn)的地方應(yīng)當(dāng)通過(guò)制定地方性法規(guī)或政府規(guī)章確立其相應(yīng)地位,確保社會(huì)組織管理制度的改革在有法可依的前提下進(jìn)行。

第三,淡化樞紐型社會(huì)組織的行政色彩。除人民團(tuán)體外,對(duì)于行政色彩較濃的其他樞紐型社會(huì)組織要加快推進(jìn)政社分開,其重點(diǎn)不僅在于形式上淡化行政色彩,更要在內(nèi)部建立起適應(yīng)社會(huì)組織自我服務(wù)、自我約束、自我發(fā)展需要的,以認(rèn)同為前提、以章程為核心、以參與為基礎(chǔ)、以合作為紐帶、以自律為保障的社會(huì)化治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制,不斷加強(qiáng)能力建設(shè)。將來(lái)樞紐型社會(huì)組織應(yīng)更多由一般性社會(huì)組織組成,由后者來(lái)選擇和認(rèn)可,以保證樞紐型社會(huì)組織的樞紐作用真正得以實(shí)現(xiàn)。

第四,加大樞紐型社會(huì)組織的政策扶持力度。進(jìn)一步加大對(duì)社會(huì)組織的政策扶持力度,提高政策的引導(dǎo)促進(jìn)效應(yīng),營(yíng)造積極的政策環(huán)境和輿論環(huán)境。推進(jìn)政府向樞紐型社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能和購(gòu)買服務(wù),編制政府向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能目錄,建立具備承接政府轉(zhuǎn)移職能的社會(huì)組織名錄,建立健全政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)機(jī)制。加大樞紐型社會(huì)組織稅收優(yōu)惠措施落實(shí)力度,統(tǒng)籌建立財(cái)政補(bǔ)貼、政府購(gòu)買、會(huì)員繳費(fèi)、服務(wù)收費(fèi)、慈善捐贈(zèng)等相結(jié)合的樞紐型社會(huì)組織經(jīng)費(fèi)保障模式。加強(qiáng)各級(jí)政府、各部門政策間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào),發(fā)揮政策的集成效應(yīng)。

第五,建立樞紐型社會(huì)組織資格獲取的動(dòng)態(tài)評(píng)估機(jī)制。樞紐型社會(huì)組織的資格不是一勞永逸的。對(duì)于已經(jīng)認(rèn)定的樞紐型社會(huì)組織,要定期對(duì)其履行職能的情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。要結(jié)合信息公開制度,逐步構(gòu)建樞紐型社會(huì)組織工作考評(píng)制度。從資質(zhì)認(rèn)定、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)定程序、日常監(jiān)管等多個(gè)環(huán)節(jié)入手,通過(guò)評(píng)估甄別樞紐型社會(huì)組織的發(fā)展情況,作為政府支持的重要參考依據(jù)。對(duì)那些作用發(fā)揮得好的樞紐型社會(huì)組織,給予政策和資金上的傾斜;而對(duì)于長(zhǎng)期不能履行相應(yīng)職責(zé)的應(yīng)該予以提示和適當(dāng)?shù)恼{(diào)整,形成“能者上、平者讓、庸者下”的動(dòng)態(tài)激勵(lì)機(jī)制[6]。

第六,完善樞紐型社會(huì)組織的發(fā)展機(jī)制。一是建立優(yōu)先發(fā)展機(jī)制。在經(jīng)濟(jì)、公益慈善、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)等國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展的社會(huì)領(lǐng)域優(yōu)先成立樞紐型社會(huì)組織,并予以優(yōu)厚的政策支持。二是鼓勵(lì)由社會(huì)組織自發(fā)成立樞紐型社會(huì)組織或者社會(huì)組織的聯(lián)合性組織。樞紐型社會(huì)組織獲取資格應(yīng)由政府官方指定轉(zhuǎn)變?yōu)橛缮鐣?huì)組織聯(lián)合推動(dòng),從而使樞紐型社會(huì)組織與一般性社會(huì)組織之間能夠形成一種基于自愿基礎(chǔ)之上的合作互助關(guān)系。三是探索建立金字塔型的社會(huì)組織結(jié)構(gòu)。金字塔尖的組織可確定為樞紐型社會(huì)組織,社會(huì)組織之間保持獨(dú)立與自治,從而形成服務(wù)與指導(dǎo)、溝通與協(xié)調(diào)的互動(dòng)關(guān)系。

參考文獻(xiàn):

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