推行新提任領導干部有關事項公開制度試點的思考

祝福恩,張 舒

(1.哈爾濱工程大學思政部，黑龍江哈爾濱 150001;2.黑龍江省社會主義學院，黑龍江哈爾濱 150090)

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)指出:“必須構建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權力運行體系,健全懲治和預防腐敗體系,努力實現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明?！盵1](P22-23)為此,必須深化政治體制改革,完善中國特色社會主義的政治體制,實現(xiàn)制度反腐。《決定》首提要“推行新提任領導干部有關事項公開制度試點”[1](P24),這是全面深化政治體制改革、完善和創(chuàng)新反腐體制機制、推進黨的建設體制改革的重要舉措。所以,有必要在理論與實踐結合上對此進行研究。

一、“試點”的極端重要性、必要性和意義

《決定》首提推進新提任領導干部有關事項公開制度試點,并作為全面深化政治體制改革重要舉措,是黨對自2009年以來全國各地陸續(xù)推行新提任領導干部財產(chǎn)申報公開試點的理性總結和肯定,是黨中央首次為試點提供頂層依據(jù)和支持。試點為在改革攻堅階段推進制度反腐奠定了重要基礎,是近期治標、遠期治本的重要步驟,是從根本上取得反腐斗爭的治本之策。

我國自2009年以來,有些地方和基層大膽進行領導干部財產(chǎn)申報的改革探索。在改革攻堅階段腐敗現(xiàn)象進入高發(fā)期、多發(fā)期、頻發(fā)期,腐敗分子在我黨高壓反腐打擊下呈現(xiàn)諸多新特點,腐敗潛伏期較長、隱蔽較深甚至“帶病上崗”、“帶病提拔”。為解決這些反腐難題,新疆、湖南、寧夏等省區(qū)先后在縣、市乃至副省級城市,開始了新提任領導干部家庭財產(chǎn)申報公開改革試點。影響較大的是湖南省瀏陽市和新疆維吾爾自治區(qū)阿勒泰地區(qū)的試點,在全國引起較大的震動,并取得了一定的成效和經(jīng)驗教訓。

由于缺少中央文件的高層支持,加之主持試點領導人員的更替及個別偶發(fā)原因,沒有得到持續(xù)發(fā)展。曾被學界和政界認為新提任領導干部任前財產(chǎn)“公開資料最全”、“公開方式最大眾”、最有創(chuàng)新活力的瀏陽市改革試點,也在試行兩年后無疾而終。2010年,寧夏回族自治區(qū)銀川市開創(chuàng)歷史先河,成為全國首個實行新提拔處級領導干部財產(chǎn)申報的省會城市,盡管沒有先例,但得到廣大群眾的有力支持,時至今日仍在堅持著改革,其所需申報的事項及公開方式、范圍等仍在發(fā)揮作用。接著,寧夏青銅峽市在2010年又推行新提任干部個人事項公示制度,盡管沒有增添新的內(nèi)容,但影響很好。總之,近年來,全國各地這些自發(fā)的、碎片式并有針對性的改革探索具有重大的實踐意義,是制度性改革的突破。

黨的十八大有力推動改革試點的深化。十八大報告指出:“推進權力運行公開化、規(guī)范化,完善黨務公開、政務公開、司法公開和各領域辦事公開制度,健全質(zhì)詢、問責、經(jīng)濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度,加強黨內(nèi)監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督,讓人民監(jiān)督權力,讓權力在陽光下運行?！盵2](p29)這為深化政治體制改革、完善和創(chuàng)新紀檢體制的探索提供了強力支持。在我國改革進入攻堅階段,舊的體制沒有破除,新的體制尚沒形成,致使制度體制上出現(xiàn)空白,使現(xiàn)實中腐敗現(xiàn)象不斷出現(xiàn)。在這種嚴峻的反腐敗背景下,十八大后,廣東、浙江、湖南、江蘇、安徽等省市大膽實施新提任領導干部財產(chǎn)申報公示探索,由于吸取前幾年探索經(jīng)驗教訓,使探索有了許多突破和創(chuàng)新。這些改革探索經(jīng)驗和挫折起到了發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的積極作用,給十八屆三中全會提出新試點帶來了諸多有益啟示。過去由于各省市的客觀環(huán)境、體制環(huán)境、文化環(huán)境、社會環(huán)境、領導力度等的不同,也沒有得到中央及有關部門強力的認可、鼓勵和推動,既沒有在更大范圍、更大空間中推行,也沒有相關部門和組織把成功經(jīng)驗上升到制度性高度。

盡管如此,全國各地改革探索的積極意義及成功經(jīng)驗還是引起了有關部門的重視。據(jù)稱,《決定》起草組就對這些探索作了理性總結和升華。所以,《決定》提出“推行新提任領導干部有關事項公開制度試點”,這既表明了這次試點的極端重要性和必要性,又表明試點是具有戰(zhàn)略意義的改革舉措。

其一,《決定》推出試點是對過去各地改革探索的肯定和提升。過去探索并沒有以中央文件方式直接得到認可和支持,這次寫進《決定》是中央對過去改革探索的正鼓勵、正激勵,因而納入全面深化改革大戰(zhàn)略之中,已不是各省市的探索,是中央全面深化改革試點,是全面深化政治體制改革的內(nèi)容,體現(xiàn)了我國政治體制改革的連續(xù)性,預示黨中央新一輪改革決心和質(zhì)的飛躍。

其二,《決定》推出試點是全面深化改革的重要組成部分和內(nèi)容?！稕Q定》在第十部分闡述紀檢體制改革時提出試點,具有重要的指導價值。通過對新提任領導干部有關事項的公開試點,以逐步、穩(wěn)步過渡到我們黨和國家實現(xiàn)領導干部全部財產(chǎn)登記制度,最終形成比較完善的、具有中國特色的財產(chǎn)公開制度,從根本上杜絕領導干部的貪腐。這表明以習近平為總書記的黨中央具備高超的政治智慧,體現(xiàn)了我國改革漸進性特點,顯示黨中央高超的國家治理能力和水平。

其三,《決定》推出試點能有力確保政治體制改革的最終成功。習近平總書記在俄羅斯索契答俄羅斯記者問時說,改革經(jīng)過30多年,已進入深水區(qū),可以說,容易的、皆大歡喜的改革已經(jīng)完成了,好吃的肉都吃掉了,剩下的都是難啃的骨頭。目前改革的阻力和難度空前,政治體制改革又是難中之難,反腐是難上之難。如果不是在新提任領導干部中進行有關事項公開制度的試點,而在整個領導干部中鋪開并試行,必然遇到現(xiàn)職領導干部,特別是級別較高領導干部強力的反對和阻撓,搞不好可能導致改革翻車或失敗。所以,《決定》推出在新提任干部中試點,先易后難,先取得經(jīng)驗到條件成熟時,再大范圍、大面積地推開,這樣才能取得全面深化政治體制改革的成功,完善中國特色社會主義政治體制,助推全面深化改革任務的完成。

二、“試點”是制度反腐的起始點和拐點

習近平總書記反復強調(diào)把權力關進制度的籠子里。這既為深化政治體制改革指明了方向,又標志我國反腐斗爭由運動反腐到權力反腐、再進入制度反腐的新階段。進入新世紀,黨中央就從制度視角抓反腐工作。早在1998年,黨中央和國務院就頒布了《關于實行黨風廉政建設責任制的規(guī)定》,這個規(guī)定在當時對反腐和廉政建設起到了不可估量的積極作用。到2010年,為適應反腐及黨風廉政新形勢發(fā)展的客觀需要,黨中央和國務院對此規(guī)定又重新作了修訂,增添了許多新的內(nèi)容和新的舉措。但對領導干部個人有關事項規(guī)定并沒有實質(zhì)性的突破。黨的十八大后,習近平總書記在中紀委十八屆二中全會上的講話中指出:“反腐倡廉建設,必須從領導干部特別是主要領導干部抓起。主要領導干部也就是一把手,把該負的責任負起來了,把自身管理好了,很多事就好辦多了。”論述涵義極深。這是制度反腐的新理念,給政治體制改革和紀檢體制的突破提供了有力的支撐?！稕Q定》從這一高度提出新提任領導干部有關事項公開制度試點,既是對中央以往規(guī)定的制度性提升,又是對習近平總書記上述重要論斷的具體實施,試點既是新一屆黨中央反腐倡廉制度建設理論的新突破,又是制度反腐在實踐層面的起始點和拐點,顯示新一屆黨中央以增量改革撬動存量改革,由此推動全面深化政治體制改革的領導智慧。

從根本上說,腐敗之所以是人類社會的通病、難病,是由人性本身的弱點所導致的。所以,抑制、限制人性中的“惡”,是各國制度反腐設計面臨的共同任務和切入點。奧地利經(jīng)濟學家哈耶克說:“制度決定官員的變形與扭曲”,好制度可以使無德官員不敢輕易做惡,相反,壞制度能使天使變成魔鬼。他們將人性惡無限放大并泛濫,這是西方世界制度反腐所依據(jù)的理論前提。中國共產(chǎn)黨強調(diào)制度反腐,但與西方制度反腐堅持“性惡論”不同,多年以來我們制度反腐設計所依據(jù)理念是“人性善”。盡管不是孟子的“人之初,性本善”,但都從善的基礎上進行制度設計和政策安排。政治體制的弊端及反腐斗爭的嚴峻現(xiàn)實證明,手握公共權力資源的領導干部特別是“一把手”,往往不是從人性善理念出發(fā)來用權,有的把黨和人民賦予的公權當成自己的私權和特權,以權謀私、以權謀利,以“經(jīng)濟人”心態(tài)用“私利”壓倒“公益”,把公權變?yōu)樗綑?致使權力及權利主體發(fā)生異化,貪腐由此產(chǎn)生,黨內(nèi)就出現(xiàn)腐敗分子,進而影響了黨的形象和經(jīng)濟社會的健康發(fā)展。

基于此,實踐呼喚我們必須在政治制度設計和安排上對掌權者予以防范和制約,以有效的和完善的制度作為反腐治本之策。近些年黨和政府不斷加大反腐斗爭力度,抓黨風廉政建設,反腐決心和力度很大。但實際效果仍不盡如人意,群眾意見較大。截至2014年3月,在十八大后懲處和清查省部級高官達22人,第一批黨的群眾路線教育實踐活動中懲處的黨員多達18萬人。表明腐敗本源于人性,解決的最好辦法是構建公開、透明、管用、剛性的權力制衡制度,編好有效監(jiān)督權力的制度籠子。鄧小平曾針對領導干部特殊化問題指出:“我們的高級干部現(xiàn)在并不是工資太高,而是其他方面待遇太寬了。這樣就要脫離群眾,脫離干部,甚至腐蝕自己的子女和家庭,把風氣帶壞了,官僚主義也無法克服?！薄稕Q定》要求“規(guī)范并嚴格執(zhí)行領導干部工作生活保障制度”[1](p24),又推出新任領導干部有關事項公開制度試點,目的是把領導干部日常生活管理提升到制度化層面,以此為起始點實現(xiàn)國家治理體系公開透明并制度化。

由此我們可以看到習近平總書記從建立和完善中國特色社會主義制度的戰(zhàn)略高度推進政治體制改革、強化制度建設的科學理念。在其強有力的領導下,出臺了《建立健全和預防腐敗體系2013-2017年工作規(guī)劃》。習近平總書記對此規(guī)劃給予高度肯定,指出這是健全懲治和預防腐敗體系的國家戰(zhàn)略和頂層設計。其實施必將深化政治體制改革,有力實現(xiàn)制度反腐。我們黨幾屆中央先由運動反腐轉(zhuǎn)向權力反腐,再由權力反腐轉(zhuǎn)向制度反腐,是反腐體系和工作思路的歷史性突破,是以習近平同志為總書記的黨中央在十八大后的理性實踐。早在2012年11月30日,新當選的中紀委書記王岐山在與學術界人士座談時就提出:“信任不能代替監(jiān)督”,必須強化反腐的制度建設,用制度反腐新理念及制度反腐的新設計,實現(xiàn)反腐的拐點。這是對習近平總書記制度反腐理念的闡釋。習近平擔任總書記后,對推進政治體制和紀檢體制改革、為實現(xiàn)制度反腐做了一系列講話,強調(diào)把權力關進制度的籠子里,“老虎”、“蒼蠅”一起打。在中紀委十八屆二次全會上發(fā)表講話,提出反腐倡廉要以“踏石留印、抓鐵有痕”的勁頭抓制度建設,善始善終,善做善成,防止虎頭蛇尾。接著,中組部、中紀委先后出臺了眾多制度性規(guī)定。2013年9月3日,中紀委和中央黨的群眾路線教育實踐活動領導小組發(fā)布《關于落實中央八項規(guī)定精神堅決剎住中秋國慶期間的公款送禮等不正之風的通知》,更加體現(xiàn)了中央制度反腐的科學理念和價值選擇。中央正是基于這些理論和實踐,在《決定》中提出了推行新提任領導干部有關事項公開制度試點的決策,展示了新一屆黨中央在制度反腐上的新舉措、新動作。

習近平總書記在對《決定》進行說明時提出要堅持問題意識?！稕Q定》提出試點完全體現(xiàn)了新一屆中央的問題意識,以問題方法攻堅克難,推進政治體制改革的深化并實現(xiàn)突破。從制度建設的視角看,試點是一次制度移植和制度性改革,能否在中國大地上變?yōu)楝F(xiàn)實,能否服中國文化場及官場的水土,升華為具有中國特色社會主義制度和法規(guī)仍需要試點,還需要時間及改革實踐的檢驗,更需要與各種利益群體的反復較量和博弈。新試點是對過去漸進性改革經(jīng)驗在制度建設中的具體運用,中央要把制度改革頂層設計分步驟實施,以打破多年以來沒有打破也難以打破的財產(chǎn)公示制度僵局,選擇新?lián)晤I導干部這個較易突破的群體為試點,逐步實現(xiàn)財產(chǎn)公示制度改革的破題,用增量改革和制度創(chuàng)新來突破舊體制的存量,實現(xiàn)制度創(chuàng)新并盤活存量,從總體上全面改變原政治體制存量結構,助推全面深化政治體制改革,釋放新體制紅利和活力,然后穩(wěn)步上升為新制度,達到最終推動領導干部財產(chǎn)申報公開制度的建立和完善,把我國制度反腐推向新階段和新高峰,既達到反腐治本的目的,又實現(xiàn)中國特色社會主義的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。因此說,試點是推進政治體制改革、實現(xiàn)國家治理的重要拐點。

三、“試點”的理性思考及建議

王岐山在中紀委十八屆三次全會上的講話指出:“用法規(guī)和制度規(guī)范黨員干部行為。清理修訂和完善黨風廉政建設相關黨內(nèi)法規(guī),從工作要求入手,注重實踐探索,逐步形成制度。制度規(guī)定要具體可行,使大多數(shù)人做得到。加強監(jiān)督檢查,提高制度執(zhí)行力?！边@為《決定》試點的具體化、操作化、實踐化指明了方向。我們要按此要求全力推行新提任領導干部有關事項公開制度的試點,大膽創(chuàng)新,努力實踐,并吸收國外成功經(jīng)驗,在取得成績基礎上再擴大試點范圍和領域,最后使可行經(jīng)驗做法上升為制度安排,由此完善中國特色社會主義政治體制,為全面深化政治體制改革提供正能量和體制支持。

在改革攻堅階段,腐敗現(xiàn)象滋生蔓延已嚴重損害黨的形象,影響了黨的先進性和純潔性,給黨群關系及黨的公信力帶來了嚴峻挑戰(zhàn),加大了改革和社會發(fā)展的成本,阻礙了全面深化改革任務的完成。由于政治體制的不完善和反腐制度建設的滯后,導致制度供給嚴重短缺和匱乏,使貪腐分子的“產(chǎn)生率”大于“死亡率”,甚至出現(xiàn)許多“腐敗呆賬”和潛伏,使有些腐敗分子躲過了一次次懲處。其重要原因之一,是我們政治體制機制還有許多盲點和空隙,特別是缺乏制度性的財產(chǎn)等事項公開,其問題都在暗中,難查處。《決定》提出的“試點”將會有力解決這一問題,最后形成我們的政治體制設計。

《決定》提出試點,是從制度反腐高度論及新任領導干部有關事項公開,表明我們黨反腐斗爭的決心和思路正確?，F(xiàn)實中許多案件已從反面作了佐證。鐵道部原部長劉志軍案發(fā),暴露其有473套房產(chǎn)。安徽省原副省長倪發(fā)科占有大量的玉石,還有諸多房姐、房叔等“蒼蠅”,其原因都是領導干部有關事項不公開、不透明,組織和群眾都不知道。現(xiàn)在人們誤以為群眾贊成官員的財產(chǎn)等事項公開,而領導干部反對,其實不是這樣。絕大多數(shù)干部是贊同和支持《決定》提出的試點。如2013年的“兩會”,廣東、江蘇有的領導干部直面民意,在公開場合表示如中央有規(guī)定和要求可立即公開財產(chǎn),以接受廣大公眾的監(jiān)督,為反腐斗爭由治標向治本轉(zhuǎn)變作貢獻,以體現(xiàn)黨的先進性和純潔性。

目前高壓反腐、強力反腐已有效緩解了反腐呆賬難題,但貪腐分子為自己私利已組成不同的利益集團。這些利益集團很可能形成同盟全力阻礙改革深化,為此,必須在制度體制上加以解決?！稕Q定》推行試點是順應民意、民愿、民情的重大改革舉措,是符合當今世情、國情和黨情的必然選擇,這不僅會有效降低新提任領導干部貪腐的可能性,使年輕領導干部有巨大壓力和約束,為穩(wěn)妥、平穩(wěn)、逐步實現(xiàn)整個領導干部隊伍公開財產(chǎn)等事項提供制度支持。王岐山在中紀委十八屆三次全會上講話指出:“要通過加強理想信念教育,增強宗旨意識,使領導干部‘不想腐’;加強體制機制創(chuàng)新和制度建設,強化監(jiān)督管理,嚴肅紀律,使領導干部‘不能腐’;堅持有腐必懲、有貪必肅,使領導干部‘不敢腐’?！边@里的關鍵是推進公開性的制度建設。北歐國家,如芬蘭、荷蘭、瑞典等,亞洲國家的新加坡、新西蘭等證明了這一點。所以,我們要抓好試點,構建完善的領導干部財產(chǎn)公示制度,把腐敗現(xiàn)象控制在最小程度,以制度紅利創(chuàng)造支持全面深化改革的正能量,確保全面深化改革任務完成。中央全面深化改革領導小組已成立,習近平總書記任組長,下設六個小組,其中就有深化政治體制和紀檢體制改革領導小組,在黨中央強有力的領導下把試點搞好,搞出成效。

基于對《決定》提出試點的理性思考,在操作層面把新提任領導干部有關事項公開試點搞好。

第一,新提任領導干部應從副科級開始。《決定》所說的“新提任領導干部”并沒明確級別。在操作上是從科級開始,還是從處級開始,是一個問題。筆者認為是從基礎搞起,在任副科級時就采取紀檢或法律形式的公開制度,然后再包括正科、副處等所有新提任的領導干部,待到試點成功后再逐步擴展。待以往沒有實行公開制度的領導干部退下后,這種公開制度就覆蓋了整個干部制度,有關事項公開就升華為具體制度安排和設計,形成具有中國特色社會主義的財產(chǎn)公開制度,并成為我國政治體制和紀檢體制的重要內(nèi)容和組成部分。

第二,有關事項應包括家庭動產(chǎn)和不動產(chǎn)、收入、婚姻情況、家屬子女及在國內(nèi)外就業(yè)等內(nèi)容?！稕Q定》對“有關事項”內(nèi)容并沒有明確界定,我們建議要借鑒國外成功做法和過去探索成功經(jīng)驗,還要吸納中組部剛剛修訂出臺的若干新規(guī)定,作為“有關事項”的具體內(nèi)容。如“裸官不能提拔任用”、特別是房產(chǎn)等內(nèi)容都應在試點中大膽實踐和探索。再如,有些因故被罷免的干部,怎樣復出及能否再提任等,這都應作為有關事項在試點中加以解決和回答,搞準有關事項的內(nèi)涵和外延,使試點具有中國特色并發(fā)揮其獨特的功能。

第三,“公開”應采取紀檢方式再拓展到法律方式最終實現(xiàn)制度化?！稕Q定》中的“公開”,其涵義是什么并沒有明確,是多大范圍的公開、通過什么渠道和方式公開也沒界定。是采取國外公開的通常做法,還是采取具有中國特色的公開做法,如向紀檢監(jiān)察部門報告、黨風黨紀網(wǎng)的公開及單位和系統(tǒng)內(nèi)的公開、部門單位的公告欄公開等。我們認為應先采取向紀檢部門的公開,待達到一定范圍和程度時再采取以法律方式的制度公開,但這些問題及程序都需要進行大膽試點并形成可操作的制度性規(guī)定,使試點取得成功并為完善中國特色社會主義制度體制作出貢獻。

總之,《決定》已吹響了全面深化改革的號角。我們要特別重視“試點”的意義和價值,深刻理解習近平總書記多次講延安時期毛澤東與黃炎培的“窯洞對話”,及重提毛澤東當年“決不當李自成”的告誡,并用來指導試點。王岐山在2013年初指出,反腐敗斗爭要“堅持標本兼治,當前要以治標為主,為治本贏得時間”。“試點”就要作為反腐從治標到治本轉(zhuǎn)化的實踐平臺。所以,我們要以十八大、《決定》及新一屆政府工作報告精神為指導,從我國實際出發(fā),吸收國外成功經(jīng)驗并大膽創(chuàng)新,立足完善制度,著眼治本,把新提任領導干部有關事項公開制度試點抓好抓實,使之上升為制度性安排和法律性規(guī)定,為開創(chuàng)黨風廉政建設和反腐敗斗爭新局面,為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢作更大貢獻!

參考文獻:

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