農(nóng)村金融改革中的公平理念與創(chuàng)新思路

鐘志勇

（南昌航空大學(xué)文法學(xué)院，江西南昌330063）

·金融法制·

農(nóng)村金融改革中的公平理念與創(chuàng)新思路

鐘志勇

（南昌航空大學(xué)文法學(xué)院，江西南昌330063）

農(nóng)村金融中的不公平現(xiàn)象較為突出，所以改革應(yīng)確立的法律理念之一便是公平融資。建議允許農(nóng)民發(fā)起設(shè)立或收購銀行和其他金融機(jī)構(gòu)，如私人錢莊、小額貸款公司、典當(dāng)行、村鎮(zhèn)銀行；通過立法要求銀行將可運(yùn)用資金中的50%以上投放當(dāng)?shù)?；要求政策性銀行直接或間接向農(nóng)民放貸；設(shè)置政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)以彌補(bǔ)市場不足。

農(nóng)村金融；公平理念；創(chuàng)新思路

近十年來，農(nóng)村金融新政不少但均不盡如人意。例如，農(nóng)業(yè)銀行設(shè)立三農(nóng)金融部的形式意義可能大于實(shí)質(zhì)意義；農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行不向農(nóng)民放貸難以充分發(fā)揮政策性作用；郵政儲(chǔ)蓄銀行將縣以下網(wǎng)點(diǎn)改為代理可能使國家借助其網(wǎng)點(diǎn)優(yōu)勢服務(wù)于農(nóng)民的愿望難以實(shí)現(xiàn)。村鎮(zhèn)銀行因股權(quán)關(guān)系實(shí)為控股銀行的分支機(jī)構(gòu)；貸款公司因股東只能是商業(yè)銀行或農(nóng)村合作銀行而設(shè)立者寥寥；小額貸款公司實(shí)為解決中小企業(yè)而非農(nóng)民的融資困難。2012年，銀監(jiān)會(huì)開始實(shí)施農(nóng)村金融服務(wù)“三大工程”①，但政策力度較小。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，缺乏自由、合作和公平等理念是造成上述問題的重要原因之一②。

一、公平理念與私人錢莊

錢莊在我國具有悠久的歷史與傳統(tǒng)。改革開放后，錢莊重新出現(xiàn)。20世紀(jì)80年代，溫州還出現(xiàn)了掛牌營業(yè)的錢莊。1986年《銀行管理暫行條例》禁止個(gè)人設(shè)立銀行或其他金融機(jī)構(gòu)后，公開的錢莊沒有了，但其活動(dòng)一天也沒有停止過。期間，有人呼吁開辦錢莊[1]，但1995年通過的《商業(yè)銀行法》禁止任何單位和個(gè)人未經(jīng)批準(zhǔn)而從事吸收存款等商業(yè)銀行業(yè)務(wù)。1998年，《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》獲得通過。2002年，中國人民銀行（以下簡稱“人行”）發(fā)布通知，要求取締地下錢莊并打擊高利貸。錢莊雖然遭受打擊但并未消失，近年來還越演越烈。錢莊能頑強(qiáng)地生存下來，在一定程度上能滿足農(nóng)民和中小企業(yè)等融資困難群體的需要。但反對(duì)錢莊的人士眾多，理由主要有：

首先，錢莊對(duì)銀行和信用社形成沖擊。然而，設(shè)立錢莊是打破金融壟斷的可能途徑之一。民間金融、私人錢莊和民營銀行是國有銀行和“準(zhǔn)國有”農(nóng)村信用社的有力競爭者。

其次，錢莊發(fā)放高利貸并利用黑社會(huì)暴力追債。高利貸屬于自由融資但不公平，如果雙方意思表示真實(shí)，法律原則上無干預(yù)的必要。況且我國存在利率管制，判斷是否為高利貸并不容易。如果存在欺詐、脅迫、顯失公平等情形，當(dāng)事人可訴諸法院救濟(jì)。根據(jù)1991年司法解釋，法院保護(hù)本金及4倍以下利息，不處罰放貸者。高利貸本是一種生存借貸[2]，在解決民眾的生存保障之前，政府單方面打擊是不恰當(dāng)?shù)摹慕?jīng)濟(jì)角度，高利貸合法，并應(yīng)保護(hù)放貸者利益。在合法私力救濟(jì)不靈時(shí)，放貸者如能運(yùn)用公平高效且費(fèi)用低廉的公力救濟(jì)，則訴諸于非法私力救濟(jì)甚至利用黑社會(huì)追債在很大程度上就會(huì)消失。此時(shí)，只有法院才能干預(yù)高利貸。但從文化與政治角度，高利貸是一個(gè)復(fù)雜的問題。由于公力救濟(jì)低效且成本高昂而自然人破產(chǎn)制度尚未建立，借款人可能遭受人身威脅，因此政府應(yīng)限制高利貸。建議法律規(guī)定消費(fèi)信貸利率上限，而商業(yè)信貸利率是否過高交由法院裁判。消費(fèi)信貸利率超過法定上限，人民銀行可以打擊。當(dāng)然，利率上限到底多少合適亦是一個(gè)待解難題。

再次，錢莊自身資金微薄，經(jīng)營安全性低，易發(fā)生金融風(fēng)險(xiǎn)，甚至可能引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定。錢莊本以社會(huì)資本作為基礎(chǔ)，主要依賴個(gè)人信用。如果民眾愿意相信錢莊老板，則是其自由。如果人數(shù)有限，經(jīng)營失敗損失由參與民眾自行承擔(dān)并不會(huì)帶來多少社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。由于以個(gè)人信譽(yù)作為基礎(chǔ)，一家錢莊出現(xiàn)問題并不意味著另一家也會(huì)出現(xiàn)問題，因此不大可能產(chǎn)生具有傳染性的金融風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，如果人數(shù)眾多，突破地緣、血緣、業(yè)緣范圍，則會(huì)帶來社會(huì)問題，行政法和刑法均有干預(yù)的必要，但是否需要取締值得仔細(xì)研究。

最后，有些錢莊提供資金轉(zhuǎn)移通道，從事欺詐、非法匯兌或洗錢等活動(dòng)。合法資金不走銀行的原因在于手續(xù)費(fèi)高且時(shí)間長，應(yīng)通過競爭來解決第一個(gè)問題，允許設(shè)立私人匯兌機(jī)構(gòu)是可能的選擇之一。任何法治社會(huì)都不允許欺詐自由，但打擊非法行為并不一定需要取締錢莊。外匯不能自由持有與買賣、銀行匯兌手續(xù)費(fèi)高、資本項(xiàng)目尚未自由化是非法匯兌存在的主要原因，需要采取相應(yīng)措施加以解決。在此之前，打擊非法匯兌具有正當(dāng)性。

自然人有無設(shè)立銀行和其他金融機(jī)構(gòu)的權(quán)利？如果自然人享有營業(yè)自由，則應(yīng)該有。有學(xué)者主張錢莊合法化[3]，但人民銀行高官反對(duì)，理由之一是利率上限管制是地下金融存在的原因而不是資金供給機(jī)構(gòu)的缺失[4]。然而，這位官員并未注意到我國金融與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不對(duì)稱而導(dǎo)致的不公。中國行政權(quán)力非常強(qiáng)大，銀監(jiān)會(huì)也不太習(xí)慣某類吸收公眾存款的機(jī)構(gòu)不接受監(jiān)管，但為了解決弱勢群體的融資難問題，必須對(duì)某些機(jī)構(gòu)采取“不作為”態(tài)度。如果我國能夠確立營業(yè)自由并充分尊重歷史與傳統(tǒng)，則應(yīng)允許自然人設(shè)立錢莊。但自然人設(shè)立錢莊可能帶來一些社會(huì)問題，建議以個(gè)人獨(dú)資或合伙開辦為宜。根據(jù)溫州過去的實(shí)踐，名望大的錢莊，轉(zhuǎn)來轉(zhuǎn)去也就500來人[5]，因而建議吸收存款在200人以下為合法且無需注冊(cè)；但超過200人應(yīng)注冊(cè)，否則非法；超過500人應(yīng)改設(shè)銀行、獲得許可并注冊(cè)，否則構(gòu)成犯罪。刑法第174條設(shè)有擅自設(shè)立金融機(jī)構(gòu)罪，而允許錢莊合法存在，則應(yīng)修改該條文。農(nóng)民通過錢莊有望成為解決其融資困難的途徑之一，而且可以培育私人銀行家，并為后續(xù)開辦民營銀行或參與收購村鎮(zhèn)銀行作準(zhǔn)備。

二、公平理念與放貸機(jī)構(gòu)

放貸機(jī)構(gòu)包括貸款公司、小額貸款公司和典當(dāng)行等。貸款公司是指經(jīng)銀監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)，由境內(nèi)商業(yè)銀行或農(nóng)村合作銀行設(shè)立的專門為三農(nóng)提供貸款的非銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)。2011年貸款公司應(yīng)發(fā)展至106家而年報(bào)顯示僅設(shè)立10家，這說明發(fā)展緩慢。在銀監(jiān)會(huì)制訂的發(fā)展計(jì)劃中，貸款公司數(shù)量少且不受到重視，原因可能是相關(guān)政策局限性較大。例如，合格股東僅為商業(yè)銀行或農(nóng)村合作銀行，而且要全額出資。設(shè)立貸款公司不如設(shè)立分支行，因?yàn)榍罢卟荒芪沾婵?。城市金融本來就?duì)農(nóng)村金融不太感興趣，而貸款公司業(yè)務(wù)單一、資金來源有限。以外來金融安排來解決農(nóng)村融資難題難免水土不服，因而存活幾率不大?？赡芪ㄒ坏暮锰幨?，一旦貸款公司出現(xiàn)問題，可由股東收購。這與村鎮(zhèn)銀行要求主發(fā)起人是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的道理如出一轍，但顯然考慮銀監(jiān)會(huì)利益過多。建議廢除貸款公司。

小額貸款公司是由自然人、企業(yè)法人與其他社會(huì)組織投資設(shè)立，經(jīng)營小額貸款的有限公司或股份公司。自2008年在全國試點(diǎn)以來，小額貸款公司發(fā)展迅猛。人民銀行數(shù)據(jù)顯示，截止2011年6月末，已設(shè)立3366家。根據(jù)中央指導(dǎo)意見，小額貸款公司在堅(jiān)持為三農(nóng)服務(wù)的原則下自主選擇貸款對(duì)象，并鼓勵(lì)其面向農(nóng)戶和微型企業(yè)提供服務(wù)。值得注意的是，貴州省鼓勵(lì)小額貸款公司向農(nóng)戶和中小企業(yè)提供服務(wù)，主管部門為省中小企業(yè)局。實(shí)踐中，小額貸款公司偏向了中小企業(yè)，一定程度上違背了服務(wù)三農(nóng)的初衷。2012年起，中央開始在天津、貴州等地開展小額貸款公司涉農(nóng)貸款增量獎(jiǎng)勵(lì)試點(diǎn)，以經(jīng)濟(jì)手段誘導(dǎo)其服務(wù)于三農(nóng)。然而，當(dāng)前城鄉(xiāng)分割、金融市場競爭不充分，多數(shù)城市中小銀行沒有服務(wù)中小企業(yè)，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在逐利動(dòng)機(jī)下偏離了“三農(nóng)”，由此形成了金融業(yè)總體上的“目標(biāo)上移”，因而小額貸款公司“偏向”中小企業(yè)有其必然性[6]。

各地對(duì)小額貸款公司最低注冊(cè)資本的要求不盡相同，例如江西省規(guī)定，有限公司不得低于3000萬元而股份公司不低于5000萬元，但普遍高于中央規(guī)定。過高的注冊(cè)資本雖有利于降低監(jiān)管成本，但也迫使小額貸款公司做大規(guī)模，容易造成其向不熟悉的新開發(fā)客戶發(fā)放大量貸款，增加風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)，迫使其在城市選址而很難設(shè)置于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也就很難向傳統(tǒng)農(nóng)戶、中低收入者提供資金[7]。各地還普遍對(duì)主發(fā)起人提出了嚴(yán)格要求，例如浙江省要求主發(fā)起人原則上應(yīng)當(dāng)是管理規(guī)范、信用優(yōu)良、實(shí)力雄厚的當(dāng)?shù)孛駹I骨干企業(yè)，凈資產(chǎn)5000萬元以上且資產(chǎn)負(fù)債率不高于70%、近三年連續(xù)贏利且三年凈利潤累計(jì)總額在1500萬元以上。對(duì)于注冊(cè)資本和主發(fā)起人的高要求，可保證小額貸款公司的資金來源，減少非法集資。但過分抬高準(zhǔn)入門檻，使小額貸款公司設(shè)置難度加大，阻礙了民間資本的進(jìn)入。而且具有雄厚資本的發(fā)起人都是以追逐利潤為中心的，對(duì)于主發(fā)起人的過高要求突出了小額貸款公司的營利性，與其具備的社會(huì)公益性背道而馳[8]。

建議各地降低要求，城市注冊(cè)的有限公司或股份公司制小額貸款公司應(yīng)分別擁有500萬和1000萬元最低資本，農(nóng)村注冊(cè)的則為50萬和100萬元，并廢除主發(fā)起人制度。為了公平，政府應(yīng)鼓勵(lì)農(nóng)民發(fā)起設(shè)立小額貸款公司。根據(jù)中央指導(dǎo)意見，自然人排在合格出資人首位，但各地設(shè)立主發(fā)起人后偏向了企業(yè)，并在某種程度上導(dǎo)致小額貸款公司定位于向中小企業(yè)放貸。各地對(duì)自然人發(fā)起設(shè)立小額貸款公司不放心，害怕出現(xiàn)非法集資等問題，但這也是對(duì)自然人的嚴(yán)重不信任。從另一角度來看，政府對(duì)農(nóng)民設(shè)立小額貸款公司后產(chǎn)生的復(fù)雜局面難以駕馭是根本原因。當(dāng)然，政府主要依賴外生而不是內(nèi)生金融機(jī)構(gòu)來解決農(nóng)村融資難題也是一個(gè)原因。政府應(yīng)該認(rèn)識(shí)到了其中的問題，關(guān)鍵在于改變指導(dǎo)思想并著重培育內(nèi)生金融機(jī)構(gòu)的動(dòng)力不足，這與政府主要向上負(fù)責(zé)而不是向下負(fù)責(zé)的體制有關(guān)。此外，小額貸款公司未被界定為金融機(jī)構(gòu)是不妥的。特殊工商企業(yè)的定位為地方政府而不是銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管提供了依據(jù)，但也使小額貸款公司融資困難。更恰當(dāng)?shù)霓k法是實(shí)行分層監(jiān)管，不跨省經(jīng)營的金融機(jī)構(gòu)由地方政府監(jiān)管。浙江省《關(guān)于促進(jìn)小額貸款公司健康發(fā)展的若干意見》將其界定為新型農(nóng)村金融組織是一個(gè)進(jìn)步，但需要中央明確其金融機(jī)構(gòu)的定位。地方政府在監(jiān)管小額貸款公司過程普遍實(shí)行審慎監(jiān)管也是不妥的，因?yàn)槠洳⒉晃展姶婵睿O(jiān)管強(qiáng)度過大導(dǎo)致過分限制自主經(jīng)營權(quán)。建議實(shí)行非審慎監(jiān)管，政府只需要設(shè)計(jì)行為規(guī)則，而不監(jiān)管其日常行為。

典當(dāng)行是指依照公司法和《典當(dāng)行管理?xiàng)l例》設(shè)立的經(jīng)營典當(dāng)業(yè)務(wù)的企業(yè)法人，而典當(dāng)業(yè)務(wù)是指當(dāng)戶將其財(cái)產(chǎn)質(zhì)押或抵押給典當(dāng)行，后者發(fā)放當(dāng)金并約定前者在一定期限內(nèi)贖回的融資業(yè)務(wù)。改革開放后，典當(dāng)行于1987年始得恢復(fù)。1996年，人民銀行從嚴(yán)治理典當(dāng)行并導(dǎo)致機(jī)構(gòu)銳減。2000年，典當(dāng)行不再作為金融機(jī)構(gòu)而是特殊工商企業(yè)由國家經(jīng)貿(mào)委監(jiān)管，機(jī)構(gòu)有所增加。2003年，典當(dāng)行的監(jiān)管劃歸商務(wù)部負(fù)責(zé)。據(jù)國務(wù)院法制辦征求《典當(dāng)行管理?xiàng)l例》意見的通知，截至2010年年底，全國共有典當(dāng)企業(yè)4433家。自恢復(fù)后，典當(dāng)行在緩解小企業(yè)貸款難、促進(jìn)小企業(yè)發(fā)展等方面起到了積極作用。

典當(dāng)具有悠久的歷史，它是我國金融業(yè)的最初形式。古代典當(dāng)涉及動(dòng)產(chǎn)，一般不收土地、房屋等不動(dòng)產(chǎn)；而典當(dāng)業(yè)興起的初衷是一方面求利，一方面兼濟(jì)天下，因此首先服務(wù)的是一般貧困民眾，可謂平民金融機(jī)構(gòu)[9]。在漫長的發(fā)展過程中，典當(dāng)形成了許多習(xí)慣?，F(xiàn)行典當(dāng)行管理規(guī)則最大的問題在于未能充分尊重傳統(tǒng)，具體表現(xiàn)在：“典”、“當(dāng)”不分；定位不準(zhǔn)；開展房地產(chǎn)抵押貸款；不允許流質(zhì)約定等。根據(jù)當(dāng)代實(shí)踐，除不可發(fā)放信用貸款和中長期貸款外，典當(dāng)行與小額貸款公司并無本質(zhì)區(qū)別。小額貸款公司獲得地方政府的大力支持后，典當(dāng)行的生存空間受到擠壓，建議允許典當(dāng)行改制為小額貸款公司。

在我國，典是指支付典價(jià)，占有他人不動(dòng)產(chǎn)而為使用收益的行為；當(dāng)是為借款而進(jìn)行的動(dòng)產(chǎn)質(zhì)押。由于名實(shí)不符，有學(xué)者建議將典當(dāng)行更正為“當(dāng)業(yè)”[10]，但啟用新名稱不如使用“當(dāng)鋪”這一舊稱。當(dāng)鋪以短期融資作為主要功能而天然具有金融業(yè)的本質(zhì)屬性，因此應(yīng)將其明確為非銀行金融機(jī)構(gòu)[11]，并依是否跨省經(jīng)營而交地方政府或銀監(jiān)會(huì)實(shí)行非審慎監(jiān)管。隨著社會(huì)發(fā)展，當(dāng)鋪業(yè)務(wù)擴(kuò)展至權(quán)利質(zhì)押可以，但似不宜擴(kuò)展至不動(dòng)產(chǎn)抵押。根據(jù)傳統(tǒng)習(xí)慣，當(dāng)鋪放貸時(shí)可與借款人約定，不還款則直接轉(zhuǎn)移質(zhì)物所有權(quán)，并且不用退補(bǔ)。從物權(quán)法角度，這種營業(yè)質(zhì)權(quán)不適用禁止流質(zhì)約款。為了充分尊重習(xí)慣法，建議承認(rèn)當(dāng)鋪中的流質(zhì)約定。

現(xiàn)行典當(dāng)規(guī)則中的經(jīng)營許可證、特種行業(yè)許可證、企業(yè)形式、法人控股等要求阻礙了當(dāng)鋪的設(shè)立。由于當(dāng)鋪滿足不了市場需求，所以準(zhǔn)入門檻低、監(jiān)管不是非常到位的寄售行大量出現(xiàn)，數(shù)量遠(yuǎn)多于典當(dāng)行，非法從事典當(dāng)[12]。建議允許當(dāng)鋪兼營寄售，允許寄售行兼營質(zhì)押放貸。建議取消許可證要求而改為注冊(cè)，承認(rèn)營業(yè)自由，并允許當(dāng)事人在注冊(cè)當(dāng)鋪和寄售行之間進(jìn)行選擇。建議允許個(gè)人獨(dú)資、合伙創(chuàng)辦當(dāng)鋪，以充分發(fā)揮其靈活性。要求企業(yè)法人控股或相對(duì)控股是對(duì)非企業(yè)法人和自然人的歧視，違背公平理念，因而亦應(yīng)取消。只有這樣，農(nóng)民和農(nóng)村中的非企業(yè)法人才有可能借助當(dāng)鋪部分解決短期融資困難。

三、公平理念與村鎮(zhèn)銀行

村鎮(zhèn)銀行是指經(jīng)銀監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)，由境內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)、境內(nèi)非金融機(jī)構(gòu)企業(yè)法人和自然人出資設(shè)立的主要為三農(nóng)提供服務(wù)的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)。村鎮(zhèn)銀行主發(fā)起人必須是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，因?yàn)殂y監(jiān)會(huì)認(rèn)為后者作主發(fā)起人和最大股東能確保機(jī)構(gòu)安全運(yùn)營、健康發(fā)展，有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)，并引進(jìn)和利用銀行的運(yùn)營、管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，使村鎮(zhèn)銀行從設(shè)立開始就具有良好的發(fā)展基礎(chǔ)。銀監(jiān)會(huì)要防范風(fēng)險(xiǎn)無可非議，但選擇銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)作為大股東，基本沿襲原有的業(yè)務(wù)管理模式和流程，工作人員由其派出，無法實(shí)現(xiàn)對(duì)抵押擔(dān)保外信息的有效搜集和利用，很多村鎮(zhèn)銀行實(shí)質(zhì)上成了大股東的分支機(jī)構(gòu)，內(nèi)生性不足。同時(shí)，大銀行充當(dāng)主發(fā)起人態(tài)度消極而地方中小銀行和外資銀行態(tài)度積極，原因在于后者設(shè)立分支機(jī)構(gòu)受限，這致使新設(shè)機(jī)構(gòu)出現(xiàn)以下偏差：一是非農(nóng)化傾向嚴(yán)重，違背設(shè)立初衷；二是傾向于在發(fā)達(dá)的縣城設(shè)立，村鎮(zhèn)銀行不“村鎮(zhèn)”；三是求大求全，最后演變成趨同、同質(zhì)化經(jīng)營[13]。

中西部難以找到合適的主發(fā)起人，因此村鎮(zhèn)銀行發(fā)展出現(xiàn)了“東快中西慢”的現(xiàn)象。銀監(jiān)會(huì)采取“東西掛鉤、城鄉(xiāng)掛鉤、發(fā)達(dá)與欠發(fā)達(dá)掛鉤”政策，即主發(fā)起人在全國百強(qiáng)縣或大中城市設(shè)立村鎮(zhèn)銀行原則上與國定貧困縣1：1掛鉤，或與中西部1：2掛鉤；在東部設(shè)立村鎮(zhèn)銀行原則上與國定貧困縣2：1掛鉤，或與中西部1：1掛鉤。這種準(zhǔn)入政策屬于行政措施，帶有一定的強(qiáng)制性，很可能打擊發(fā)起人的積極性。在全國百強(qiáng)縣或大中城市設(shè)立村鎮(zhèn)銀行很可能并無必要，銀監(jiān)會(huì)此舉目的大概是創(chuàng)造更多“掛鉤機(jī)會(huì)”，好讓在上述地區(qū)設(shè)立機(jī)構(gòu)的主發(fā)起人到國定貧困縣或中西部去設(shè)立村鎮(zhèn)銀行。但該政策與村鎮(zhèn)銀行地域限制有所不符，因?yàn)樽畛踔辉试S在中西部、東北和海南縣市及以下地區(qū)和其他省的國定和省定貧困縣設(shè)立。是否發(fā)起，在何地設(shè)立屬于一個(gè)商業(yè)決策，不能強(qiáng)制要求在發(fā)達(dá)地區(qū)設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的主發(fā)起人亦應(yīng)在欠發(fā)達(dá)地區(qū)設(shè)立，否則違背市場規(guī)律。政府采取誘導(dǎo)措施并非不可，但一般應(yīng)采用經(jīng)濟(jì)手段，如給予獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼等。

銀監(jiān)會(huì)于2010年微調(diào)了有關(guān)政策，允許資產(chǎn)管理公司發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行，允許以地市為單位組建總分行制的村鎮(zhèn)銀行。地市級(jí)村鎮(zhèn)銀行只能在西部省會(huì)之外和中部老少邊窮等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)設(shè)立，但銀監(jiān)會(huì)能否堅(jiān)守該政策令人懷疑。銀監(jiān)會(huì)經(jīng)常告誡金融機(jī)構(gòu)，必須有一定的風(fēng)險(xiǎn)容忍度，即允許一定比率的貸款發(fā)生損失，此比率在農(nóng)村可更高，但其本身卻不大愿意容忍村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營失敗。銀監(jiān)會(huì)可能的想法是，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)發(fā)起設(shè)立的村鎮(zhèn)銀行一旦出現(xiàn)問題，可要求前者收購而不至于給其自身帶來大的聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)。即使在村鎮(zhèn)銀行發(fā)展緩慢的情況下，監(jiān)管層也沒有改變發(fā)起機(jī)構(gòu)主體和條件這一根本制約因素。這也反映銀監(jiān)會(huì)過于謹(jǐn)小慎微，無足夠的勇氣和膽量應(yīng)對(duì)復(fù)雜的市場環(huán)境。此外，由外來銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的村鎮(zhèn)銀行屬于外生制度，能否貼近農(nóng)民不無疑問。

根據(jù)計(jì)劃，2011年村鎮(zhèn)銀行應(yīng)發(fā)展至1027家，而年報(bào)顯示僅設(shè)立726家。村鎮(zhèn)銀行發(fā)展緩慢、實(shí)為控股銀行分支機(jī)構(gòu)、脫農(nóng)傾向嚴(yán)重，甚至有學(xué)者認(rèn)為其難以長期持續(xù)經(jīng)營[14]。如要改變現(xiàn)狀，建議采取以下創(chuàng)新思路：1、放寬中小銀行和外資銀行異地設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的限制，并允許已有村鎮(zhèn)銀行改制為分支機(jī)構(gòu)；2、擴(kuò)大主發(fā)起人至非銀行金融機(jī)構(gòu)和小額貸款公司，并允許所有市場主體收購已成立5年以上的村鎮(zhèn)銀行；3、取消準(zhǔn)入掛鉤政策，并采取經(jīng)濟(jì)手段誘導(dǎo)村鎮(zhèn)銀行的設(shè)立；4、最終過渡到允許市場主體發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行，并廢除主發(fā)起人制度。為了公平，應(yīng)允許包括農(nóng)民在內(nèi)的自然人發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行。這樣設(shè)立的機(jī)構(gòu)屬于內(nèi)生金融，不僅速度快且不易脫農(nóng)。即使村鎮(zhèn)銀行做大做強(qiáng)后脫農(nóng)，還可以依賴不斷批設(shè)的新機(jī)構(gòu)支農(nóng)。民間資本發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行會(huì)帶來一系列風(fēng)險(xiǎn)，但可通過防范機(jī)制加以克服或減輕[15]，而不要對(duì)其過于恐懼。事實(shí)上，國務(wù)院于2010年發(fā)布的《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》規(guī)定，鼓勵(lì)民間資本發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行，而銀監(jiān)會(huì)于2012年發(fā)布的《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入銀行業(yè)的實(shí)施意見》已允許民營企業(yè)發(fā)起設(shè)立銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，但筆者尚未從公開途徑了解到有此類機(jī)構(gòu)之成立。如果銀監(jiān)會(huì)認(rèn)為時(shí)機(jī)尚未成熟，至少應(yīng)該采取第2項(xiàng)措施。此外，有學(xué)者建議達(dá)到最低標(biāo)準(zhǔn)即可核準(zhǔn)建立村鎮(zhèn)銀行[16]，即改審批制為核準(zhǔn)制。

四、公平理念與商業(yè)銀行

部分商業(yè)銀行（以下簡稱“商行”）設(shè)有縣支行，其中農(nóng)業(yè)銀行（以下簡稱“農(nóng)行”）、郵政儲(chǔ)蓄銀行（以下簡稱“郵儲(chǔ)行”）在縣域普遍設(shè)有支行并被寄予厚望。農(nóng)行曾對(duì)三農(nóng)作出過巨大貢獻(xiàn)，但商業(yè)化改革開始后逐步脫農(nóng)。農(nóng)行要“面向三農(nóng)”，這是國家確定的政治任務(wù)。2008年，農(nóng)行累計(jì)投放涉農(nóng)貸款7667億元，年末貸款余額達(dá)到9330億元；2009年，發(fā)放三農(nóng)貸款11934億元，同比增長43.4%；2010年，縣域貸款余額15052億元，較上年末增長26.1%，2011年，農(nóng)戶貸款1345億元，增長16.4%。從數(shù)據(jù)上來看，貸款在增加。但令人困惑的是，為何每年的統(tǒng)計(jì)口徑不一？涉農(nóng)貸款可解讀為三農(nóng)貸款，但與縣域貸款存在差異。三農(nóng)是指農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村，本身不是一個(gè)精確的概念。農(nóng)業(yè)可涵蓋農(nóng)林牧副漁，是農(nóng)民所從事的職業(yè)，但中國農(nóng)民是一種身份而非僅指職業(yè)農(nóng)民，農(nóng)村則指農(nóng)民居住的地域?？h域包括縣城所在城區(qū)，超過了傳統(tǒng)意義上的三農(nóng)范圍。銀行服務(wù)以地域?yàn)橄?，凡地域之?nèi)的客戶，不論是農(nóng)民還是非農(nóng)民均享有接受服務(wù)的公平機(jī)會(huì)，所以縣支行所發(fā)放的貸款為縣域貸款。我國三農(nóng)問題的核心是農(nóng)業(yè)問題，因此建議廢除三農(nóng)或涉農(nóng)貸款概念，改采農(nóng)業(yè)貸款。

2009年，農(nóng)行開始建立三農(nóng)金融事業(yè)部，探索大型商行服務(wù)三農(nóng)的新模式。試點(diǎn)取得了積極進(jìn)展，但農(nóng)行是應(yīng)政府要求而改革，內(nèi)在動(dòng)力不足，是否具有可持續(xù)性不無疑問。農(nóng)行是商業(yè)銀行，應(yīng)有選擇客戶的自由，除非受到法律限制。即使法律限制，也只宜規(guī)定商行必須服務(wù)所在社區(qū)，而不宜直接規(guī)定必須向某一特定行業(yè)放貸。根據(jù)銀監(jiān)會(huì)的相關(guān)規(guī)定，三農(nóng)金融事業(yè)部制是指農(nóng)行根據(jù)股改要求，為實(shí)施三農(nóng)和縣域金融服務(wù)專業(yè)化經(jīng)營而采取的一種內(nèi)部組織管理模式，以縣域金融業(yè)務(wù)為主體，在治理機(jī)制等方面具有一定的獨(dú)立性。事業(yè)部除不具有法人資格外，應(yīng)具有充分的獨(dú)立性，不知“一定的獨(dú)立性”具體指什么？按照通常理解，事業(yè)部應(yīng)在機(jī)構(gòu)、人員和經(jīng)營上獨(dú)立。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一、二級(jí)分行三農(nóng)金融分部下設(shè)機(jī)構(gòu)均是加掛在其他部門之后，即實(shí)行“兩塊牌子，一套人馬”，而《改革試點(diǎn)方案》甚至允許“幾塊牌子，一套人馬”。如果機(jī)構(gòu)不獨(dú)立，經(jīng)營獨(dú)立是一句空話。農(nóng)行規(guī)定，行長任三農(nóng)金融部總裁，一、二級(jí)分行行長任三農(nóng)金融分部總經(jīng)理。顯然，人員并未獨(dú)立。即使機(jī)構(gòu)在未來實(shí)現(xiàn)了獨(dú)立，如果人員不獨(dú)立，經(jīng)營獨(dú)立仍無法實(shí)現(xiàn)。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，某發(fā)達(dá)地區(qū)行長對(duì)將其縣支行納入三農(nóng)金融部有抵觸情緒。實(shí)際上，這些地區(qū)的農(nóng)行基本上已脫農(nóng)，要求其為所在縣域服務(wù)更為合理。因此，三農(nóng)金融部的發(fā)展前景及所能發(fā)揮的作用均有待觀察。中國農(nóng)業(yè)銀行很少發(fā)放農(nóng)業(yè)貸款，名不符實(shí)，并且早已商業(yè)化，還不如更名為“中國商業(yè)銀行”。為了體現(xiàn)公平，農(nóng)行應(yīng)與其他商行一樣，必須服務(wù)所在縣域。

根據(jù)《中國郵政儲(chǔ)蓄銀行服務(wù)“三農(nóng)”情況》匯報(bào)材料，截至2010年5月底，小額貸款在縣和縣以下的開辦網(wǎng)點(diǎn)近3000個(gè)，累計(jì)發(fā)放1800多億元。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，郵儲(chǔ)行將縣以下所有機(jī)構(gòu)均改為代理機(jī)構(gòu)，而銀監(jiān)會(huì)還就此發(fā)布了管理辦法。代理機(jī)構(gòu)理論上可以代理放貸，但郵儲(chǔ)行是否允許、是否放心都成為問題。在某種意義上，郵儲(chǔ)行是在“進(jìn)城棄鄉(xiāng)”，但又不肯放棄縣以下的存款來源。銀監(jiān)會(huì)應(yīng)明了郵儲(chǔ)行此舉的意圖并可能基于風(fēng)險(xiǎn)考量而同意，但國家借助郵儲(chǔ)行龐大網(wǎng)絡(luò)而服務(wù)于農(nóng)民的意圖恐怕難以實(shí)現(xiàn)。作為銀行的分支或代理機(jī)構(gòu)，不向所在社區(qū)放貸不符合公平理念。郵儲(chǔ)行作為一家大型商行，與其他商行一樣，必須服務(wù)所在社區(qū)。其實(shí)，法律上無需將郵儲(chǔ)行、農(nóng)行和其他商行區(qū)別對(duì)待。

除農(nóng)行和郵儲(chǔ)行外，縣域還有其他銀行，但它們基本上只吸收存款而不放貸。2004年中共中央1號(hào)文件要求明確各金融機(jī)構(gòu)為三農(nóng)服務(wù)的義務(wù)；2005年到2008年1號(hào)文件均要求明確新增存款用于支農(nóng)的比例；十七屆三中全會(huì)提出，新吸收的存款主要用于當(dāng)?shù)胤刨J；2009年1號(hào)文件則要求制定鼓勵(lì)縣域內(nèi)機(jī)構(gòu)新吸收存款主要用于當(dāng)?shù)胤刨J的實(shí)施辦法。從“義務(wù)”到“一定比例”到“主要用于”再到“鼓勵(lì)”，措辭變化有深刻含義，新增存款主要用于當(dāng)?shù)胤刨J未能堅(jiān)持住。而且，該要求還未涉及存量存款。調(diào)研中，有商行行長表示，要求銀行將可運(yùn)用資金50%以上投放當(dāng)?shù)厥恰昂鷣怼?。?jīng)過艱難的博弈，人行和銀監(jiān)會(huì)于2010年聯(lián)合發(fā)布了相關(guān)考核辦法。該辦法對(duì)達(dá)標(biāo)機(jī)構(gòu)存款準(zhǔn)備金率優(yōu)惠1個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)標(biāo)且財(cái)務(wù)健康的機(jī)構(gòu)可按其新增貸款一定比例申請(qǐng)?jiān)儋J款且利率優(yōu)惠，優(yōu)先批準(zhǔn)達(dá)標(biāo)機(jī)構(gòu)新設(shè)分支機(jī)構(gòu)和開辦新業(yè)務(wù)。該辦法采用經(jīng)濟(jì)而非法律手段，僅適用于法人而不適用分支機(jī)構(gòu)且激勵(lì)政策有限，因而步子邁得太小。為了效率，應(yīng)允許貸款投向自由；但為了公平，貸款應(yīng)主要投向當(dāng)?shù)?。為了平衡公平與效率，建議所有機(jī)構(gòu)，不論是法人還是非法人，不論是農(nóng)行、郵儲(chǔ)行還是其他商行，均應(yīng)將可運(yùn)用資金50%以上的投向當(dāng)?shù)亍Ｈ绻荒芡瓿?，則退出縣域市場。當(dāng)然，可以給予5年過渡期。

該建議的提出借鑒了美國相關(guān)立法，但依賴得更多的是我國國情。美國《社區(qū)再投資法》、《公平信貸機(jī)會(huì)法》主要反對(duì)信貸中的地域、性別等方面的歧視，而中國國情是，市場上缺少的不是大型而是中小型銀行?！渡鐓^(qū)再投資法》對(duì)大銀行要考察其貸款、投資和服務(wù)，但對(duì)于小銀行只考察貸款。建議我國現(xiàn)階段只考察貸款和投資，并采取強(qiáng)而力的措施讓當(dāng)?shù)刭Y金運(yùn)用達(dá)不到50%的分支機(jī)構(gòu)退出縣域市場，以便為中小銀行的發(fā)展留有一定的市場空間。建議原則上只允許大銀行分支行設(shè)到地市，縣域可設(shè)立辦事處。中國大型商行層級(jí)太多是一個(gè)嚴(yán)重問題，例如郵儲(chǔ)行有五級(jí)，總行、一級(jí)分行、二級(jí)分行、一級(jí)支行、二級(jí)支行。層級(jí)如此之多，世界罕見，建議只保留三級(jí)。大型商行應(yīng)有能力開拓國際市場，因而讓出縣域市場應(yīng)成為我國金融基本政策。建議中小銀行只保留兩級(jí)，中型銀行原則上只應(yīng)允許在縣域設(shè)立一家分支行，不允許在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立，以為小型銀行保留一定的市場。

五、公平理念與政策性銀行

農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行（以下簡稱“農(nóng)發(fā)行”）對(duì)三農(nóng)作出了很大貢獻(xiàn)。年報(bào)顯示，2011年貸款余額19534億元，凈利潤67億元，同比增長12%和87%，初步具備了可持續(xù)發(fā)展能力。農(nóng)發(fā)行取得較好業(yè)績有多種原因，其中不斷開辦新業(yè)務(wù)甚至商業(yè)性業(yè)務(wù)是原因之一。由此也產(chǎn)生了一些爭議，例如農(nóng)發(fā)行到底應(yīng)如何定位？管理體制應(yīng)如何理順？業(yè)務(wù)范圍應(yīng)如何界定？

有學(xué)者建議將農(nóng)發(fā)行改組為農(nóng)村信貸擔(dān)保銀行[17]，但銀行從事?lián)I(yè)務(wù)無需在其名稱出現(xiàn)擔(dān)保一詞。“農(nóng)村”是一個(gè)地域概念，在城鄉(xiāng)分割時(shí)期具有特殊含義，而在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌并擬于未來實(shí)現(xiàn)一體化的時(shí)代，采用此名詞似有不妥。建議保留“農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行”這一名稱，并將其限制在農(nóng)業(yè)政策性金融而不是所謂“農(nóng)村業(yè)務(wù)”之上。

現(xiàn)階段，農(nóng)發(fā)行由銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管，但監(jiān)管商行的銀監(jiān)會(huì)并不適合于監(jiān)管政策性銀行。建議在農(nóng)業(yè)部之下設(shè)置農(nóng)業(yè)信用管理局，同時(shí)監(jiān)管農(nóng)業(yè)合作金融和農(nóng)業(yè)政策性金融，并由財(cái)政部對(duì)農(nóng)發(fā)行進(jìn)行考核。

農(nóng)發(fā)行現(xiàn)在可以辦理18類業(yè)務(wù)，但農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款和縣域城鎮(zhèn)建設(shè)貸款由國家開發(fā)銀行辦理可能更為合適。有學(xué)者建議農(nóng)發(fā)行支持重點(diǎn)應(yīng)從流通轉(zhuǎn)向生產(chǎn)[18]，還有學(xué)者建議將涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的信貸業(yè)務(wù)劃歸農(nóng)發(fā)行[19]。這些建議已基本上被采納，因而農(nóng)發(fā)行業(yè)務(wù)已擴(kuò)大至農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品加工與流通三個(gè)環(huán)節(jié)。唯一不足的是，農(nóng)發(fā)行不對(duì)農(nóng)民發(fā)放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貸款。實(shí)際上，這才是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重點(diǎn)，亦應(yīng)該是農(nóng)發(fā)行支持的重點(diǎn)。農(nóng)發(fā)行不向農(nóng)民放貸有違公平理念，也損害了其政策使命。如果將來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和農(nóng)產(chǎn)品加工與流通環(huán)節(jié)使用商業(yè)貸款就可以滿足，則農(nóng)發(fā)行存在的唯一價(jià)值就是向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)放貸。然而，目前農(nóng)發(fā)行向農(nóng)民直接放貸存在困難，但應(yīng)該通過農(nóng)民專業(yè)合作社或者資金互助社等機(jī)構(gòu)間接放貸。有學(xué)者指出，應(yīng)著力強(qiáng)化農(nóng)發(fā)行對(duì)農(nóng)戶生產(chǎn)、農(nóng)民生活的政策性金融服務(wù)功能[20]，但筆者不同意后者，因?yàn)樯钏栀Y金應(yīng)由財(cái)政而非金融解決。事實(shí)上，其他商行也可通過上述機(jī)構(gòu)向農(nóng)民放貸。

國家開發(fā)銀行（以下簡稱“國開行”）也于近年加大了服務(wù)農(nóng)村的力度?！吨袊r(nóng)村金融服務(wù)報(bào)告》提供的數(shù)據(jù)顯示，截至2010年末，國開行累計(jì)發(fā)放新農(nóng)村建設(shè)及縣域貸款8559億元。國開行涉農(nóng)信貸主要投放在以下三個(gè)領(lǐng)域：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；教育、醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施；危舊房改造和農(nóng)民安置房。從公平理念出發(fā)，國開行應(yīng)繼續(xù)加大農(nóng)村貸款投放力度，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)開發(fā)一體化。但國開行在縣級(jí)無機(jī)構(gòu)，面臨一些困難。同時(shí)，由于各地發(fā)展不平衡，建議設(shè)立省農(nóng)村開發(fā)銀行，兼開發(fā)和農(nóng)業(yè)發(fā)展職能，并將其機(jī)構(gòu)設(shè)置到省內(nèi)各縣。省農(nóng)村開發(fā)銀行可以部分解決省內(nèi)農(nóng)村開發(fā)所需資金，并可作為國開行的轉(zhuǎn)貸機(jī)構(gòu)。

六、公平理念與融資擔(dān)保

農(nóng)民融資難的原因之一是擔(dān)保難，解決辦法有三，即自助、互助和他助。自助是指依賴自身財(cái)產(chǎn)提供擔(dān)保，但農(nóng)民擁有的財(cái)產(chǎn)少、價(jià)值低、難處理。農(nóng)村土地屬于集體所有，農(nóng)民只擁有承包經(jīng)營權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)與城市土地使用權(quán)具有類似性，既然允許后者抵押，從公平角度，應(yīng)允許前者抵押。當(dāng)然，政府應(yīng)解決好農(nóng)民的社會(huì)保障問題。農(nóng)房及宅基地屬于另一重要財(cái)產(chǎn)，但農(nóng)民對(duì)宅基地只有使用權(quán)，法律不允許抵押。十七屆三中全會(huì)提出，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。作為用益物權(quán)，應(yīng)建立宅基地有償使用與流轉(zhuǎn)制度。調(diào)研中，有銀行表示，農(nóng)民的住宅無法強(qiáng)制執(zhí)行。隨著城市化的進(jìn)展，農(nóng)村有不少房屋已閑置。如果允許流轉(zhuǎn)，則可以部分解決問題。如果政府能解決已進(jìn)城農(nóng)民的住房，則其在農(nóng)村的房屋可以抵押。此外，有學(xué)者建議允許集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)作物與農(nóng)產(chǎn)品等財(cái)產(chǎn)抵押[21]。

互助是指通過合作解決擔(dān)保難題，可設(shè)擔(dān)保基金、協(xié)會(huì)、中心甚至互助擔(dān)保公司。擔(dān)保基金可由協(xié)會(huì)設(shè)立，亦可在農(nóng)信社以專門賬戶的形式設(shè)立，而擔(dān)保協(xié)會(huì)、中心可以社會(huì)團(tuán)體或事業(yè)法人形式出現(xiàn)。擔(dān)保基金一般不具有獨(dú)立性，但擔(dān)保協(xié)會(huì)、中心和互助擔(dān)保公司則具有法人地位。然而，單獨(dú)設(shè)立互助性擔(dān)保機(jī)構(gòu)需要開辦、運(yùn)作等成本，可能不具有可持續(xù)性。建議在農(nóng)民專業(yè)合作社之下設(shè)立信用部，開展社員之間的融資和擔(dān)保。

他助可以有多種形式，如找自然人或法人擔(dān)保、借他人財(cái)產(chǎn)抵押或質(zhì)押或投保貸款保證保險(xiǎn)等。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，寧波市開展了城鄉(xiāng)小額貸款保證保險(xiǎn)試點(diǎn)。貸款保證保險(xiǎn)的本質(zhì)是擔(dān)保，政府還不如直接讓保險(xiǎn)公司經(jīng)營擔(dān)保業(yè)務(wù)并收取擔(dān)保費(fèi)。他人擔(dān)保能否收費(fèi)？應(yīng)該可以。如果他人同意擔(dān)保而不收費(fèi)，這是一樁人情交易，但如果收取擔(dān)保費(fèi)，則變成一項(xiàng)商業(yè)交易。如果風(fēng)險(xiǎn)太大，即使收費(fèi)他人亦可能不會(huì)同意。自然人或法人從事?lián)I(yè)務(wù)并收費(fèi)屬于營業(yè)自由范疇，有助于擔(dān)保問題的解決，不應(yīng)禁止。

商業(yè)擔(dān)保公司擔(dān)保屬于他助。此類公司在我國已存在多年，但生存困難。有人發(fā)現(xiàn)，擔(dān)保機(jī)構(gòu)雖然數(shù)量不少,但實(shí)際正常經(jīng)營的不多[22]。本人在調(diào)研中亦發(fā)現(xiàn)，有些擔(dān)保公司“不務(wù)正業(yè)”，開展典當(dāng)甚至融資業(yè)務(wù)。在發(fā)達(dá)地區(qū)，從銀行套取資金并轉(zhuǎn)貸已成為公開的秘密，這其中包括了擔(dān)保公司。刑法第175條設(shè)有高利轉(zhuǎn)貸罪，但該條保護(hù)的是銀行貸款壟斷經(jīng)營權(quán)和國有銀行利益，否定某些自然人或法人利用社會(huì)資本或獨(dú)特機(jī)制轉(zhuǎn)貸的權(quán)利。在國有大銀行難以對(duì)接中小企業(yè)、農(nóng)發(fā)行無法對(duì)接農(nóng)戶的背景下，用刑法禁止轉(zhuǎn)貸的正當(dāng)性值得懷疑。如果轉(zhuǎn)貸合法化，不一定會(huì)損害銀行債權(quán)，因?yàn)殂y行與實(shí)際用款人并無合同關(guān)系，而轉(zhuǎn)貸人負(fù)有還貸義務(wù)。銀行審查的是轉(zhuǎn)貸人資信并可要求提供擔(dān)保，如果發(fā)生損失，則應(yīng)由銀行自行承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。如果只有套取行為，則應(yīng)成立騙取貸款罪。建議廢除高利轉(zhuǎn)貸罪。

2010年《融資性擔(dān)保公司管理暫行辦法》（以下簡稱“《辦法”》授權(quán)省級(jí)政府管理，設(shè)定許可并禁止未經(jīng)批準(zhǔn)經(jīng)營融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)或使用融資性擔(dān)保字樣，規(guī)定公司制以外的融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)參照?qǐng)?zhí)行。然而，擔(dān)保本應(yīng)多元化，不應(yīng)成為被許可企業(yè)的壟斷業(yè)務(wù)。只有這樣，金融機(jī)構(gòu)、非金融機(jī)構(gòu)或自然人均可放心地從事融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)，并為擔(dān)保難的解決作出貢獻(xiàn)。擔(dān)保公司業(yè)務(wù)單一、贏利能力差，難以成為獨(dú)立存在的行業(yè)。商業(yè)擔(dān)保公司亦具有一定的公益性，應(yīng)允許兼營典當(dāng)、投資、轉(zhuǎn)貸等屬于營業(yè)自由的業(yè)務(wù)?！掇k法》允許擔(dān)保公司投資是一個(gè)進(jìn)步，但限于自有資金。我國為了保護(hù)銀行而不允許貸款投資，然而其合理性令人懷疑。銀行是承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)，如果愿意發(fā)放投資貸款，法律不應(yīng)禁止但可以限制，即貸款投資應(yīng)合法化，然而銀行發(fā)放此類貸款不得超過法定限度。擔(dān)保公司原先只需要工商注冊(cè)即可，守法成本較低，但按《辦法》經(jīng)營則組建和運(yùn)營成本大為增加，是否具有商業(yè)可持續(xù)性有待實(shí)踐檢驗(yàn)。有學(xué)者指出，過高的資格要求導(dǎo)致國有商行與擔(dān)保機(jī)構(gòu)合作難[23]。對(duì)擔(dān)保公司的監(jiān)管強(qiáng)度不宜太大，建議只進(jìn)行非審慎監(jiān)管。此外，既然授權(quán)地方監(jiān)管擔(dān)保公司，由地方制訂管理辦法更合適，這樣可以發(fā)揮地方的積極性并創(chuàng)造制度競爭機(jī)會(huì)。然而，北京市制訂的《融資性擔(dān)保公司管理暫行辦法》也只是一個(gè)細(xì)化規(guī)則。同時(shí)，融資性擔(dān)保部際聯(lián)系會(huì)議及銀監(jiān)會(huì)制訂了一些規(guī)章制度，中央集權(quán)化傾向明顯，這是否合適不無疑慮。

政策性擔(dān)保公司擔(dān)保亦屬于他助，此類機(jī)構(gòu)是為解決特定群體擔(dān)保難而設(shè)立，主要體現(xiàn)公平理念。政策性擔(dān)保應(yīng)采取政府組建、市場化運(yùn)作模式[24]，原則上應(yīng)由其他機(jī)構(gòu)兼營。有學(xué)者建議允許政策性擔(dān)保公司有不高于20%的商業(yè)性擔(dān)保，并且允許從事直接關(guān)聯(lián)的其他業(yè)務(wù)[25]，但這只是一個(gè)次優(yōu)方案。在中央層面，建議由農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行兼營，以再擔(dān)保為主。在省級(jí)政府層面，最好能由新設(shè)農(nóng)村開發(fā)銀行兼營，如未設(shè)立，則設(shè)省農(nóng)村信用擔(dān)保公司作為過渡。在縣級(jí)政府層面，建議設(shè)專門的農(nóng)業(yè)信用擔(dān)保公司，以直接擔(dān)保為主。

注釋：

①即《關(guān)于實(shí)施金融服務(wù)進(jìn)村入社區(qū)工程的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于實(shí)施陽光信貸工程的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于實(shí)施富民惠農(nóng)金融創(chuàng)新工程的指導(dǎo)意見》。

②我國在金融公平上取得了一些成績，但也面臨以下嚴(yán)重問題：1、金融資源在大銀行與中小銀行、東部與中西部、城鄉(xiāng)之間配置不平衡；2、金融以大銀行為主導(dǎo)而經(jīng)濟(jì)以中小企業(yè)為主體，銀行以國有為主而企業(yè)產(chǎn)權(quán)已多元化；3、放貸者、投資者和金融消費(fèi)者的權(quán)利得不到有效保護(hù)。

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Philosophy of Equity and Innovative Ideas in the Reform of Rural Finance

ZHONG Zhi-yong
(School of Humanities and Law,Nanchang Aeronautical University,Nanchang 330063,China)

The phenomena of unfairness are very obvious in rural finance,soequitable financing should be adoptedasoneoflegal philosophiesofthereform.Theauthorarguesthatpeasantsshouldbeallowedtoestablish or take over banks and other financial institutions,such as private money shop,micro-credit company, mortgage company,village bank;50%or more of working fund of local banks should be put into the local market by law;policy banks should grant credit topeasants directly or indirectly;policy security institutions shouldbeestablishedtosupplementinsufficiencyofthemarket.

rural finance;philosophyofequity;innovativeideas

D922.23

A

1674-828X（2014）01-0080-08

（責(zé)任編輯：張穎）

2013-07-16

江西省社科規(guī)劃項(xiàng)目“新農(nóng)村建設(shè)中的金融法律制度改革與創(chuàng)新”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：08FX14。

鐘志勇，男，南昌航空大學(xué)文法學(xué)院教授，法學(xué)博士，主要從事金融法學(xué)研究。