省際對(duì)口支援長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制研究

周理瑞 花中東

（1.安徽工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，安徽銅陵244000；2.銅陵職業(yè)技術(shù)學(xué)院，安徽銅陵244000）

省際對(duì)口支援長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制研究

周理瑞1花中東2

（1.安徽工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，安徽銅陵244000；2.銅陵職業(yè)技術(shù)學(xué)院，安徽銅陵244000）

我國(guó)省際間對(duì)口支援政策的實(shí)施短期內(nèi)在民生保障和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等多方面取得了顯著而務(wù)實(shí)的成效。但從長(zhǎng)期來看，由于該政策實(shí)施的行政指令性基礎(chǔ)所導(dǎo)致的短期行為以及統(tǒng)籌運(yùn)作過程不協(xié)調(diào)等原因所產(chǎn)生的種種現(xiàn)實(shí)問題，客觀上要求建立配套實(shí)施的長(zhǎng)效運(yùn)作機(jī)制，以提升援助區(qū)域長(zhǎng)期自身發(fā)展能力。通過對(duì)省際間對(duì)口援助長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制形成內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)途徑以及存在問題等方面的分析，提出了可行的政策建議。

對(duì)口援助；長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制；產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與承接；對(duì)策建議

我國(guó)省際間對(duì)口援助，其本質(zhì)上是我國(guó)所特有的一種地方政府間公共財(cái)政資金橫向轉(zhuǎn)移支付，是基于我國(guó)現(xiàn)實(shí)的各地區(qū)、各民族在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)及文化等方面的發(fā)展水平存在著客觀上的差距以及資源稟賦不平衡的現(xiàn)狀，為消弱各民族各地區(qū)之間的差距，推動(dòng)各地區(qū)間社會(huì)經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展，實(shí)現(xiàn)共同繁榮而實(shí)施的政策性文件總和[1]。該政策的實(shí)施成功地實(shí)現(xiàn)了各地區(qū)間資源的有效轉(zhuǎn)移，促使物質(zhì)、資金、人才及技術(shù)等要素的合理流動(dòng)，并在一定程度上彌合了地方政府間財(cái)政缺口和財(cái)政橫向不均衡，縮小了地區(qū)間的發(fā)展差距。從四川災(zāi)區(qū)18個(gè)受援地區(qū)的援助效果看，有針對(duì)性的援建工作保障了受災(zāi)地區(qū)基本民生需求和基本公共服務(wù)均等化要求[2]。具體內(nèi)容上在城鄉(xiāng)安居房基礎(chǔ)設(shè)施與清潔安全用水體系的建設(shè)，在教育支撐體系與醫(yī)療衛(wèi)生體系以及支農(nóng)惠民保障體系等方面的建設(shè)與完善均取得了實(shí)際而務(wù)實(shí)的援建成效。在援建過程中，創(chuàng)建了各援助省市與各受援地區(qū)之間的交流平臺(tái)，客觀上也為各受援地區(qū)提供了人力資源、信息交流、物質(zhì)流通及社會(huì)關(guān)系等方面的支撐。從更高層面上，彰顯了我國(guó)政治體制的優(yōu)越性，提升了整個(gè)社會(huì)對(duì)政治體制的信心[3]。取得了顯著的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及政治效益。更為重要的是為各地區(qū)間進(jìn)行長(zhǎng)期交流與合作奠定了良好的基礎(chǔ)。通過援助運(yùn)行機(jī)制的不斷規(guī)范化、制度化的完善，借助市場(chǎng)機(jī)制的利益驅(qū)動(dòng)，使得援助雙方盡可能在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化等方面建立長(zhǎng)期合作的關(guān)系。

但由于在宏觀管理上缺乏有效的統(tǒng)籌機(jī)制，管理運(yùn)作過程不協(xié)調(diào)，使得各援助省市之間各自為政；同時(shí)援助政策實(shí)施的整體預(yù)算規(guī)劃不明確，對(duì)口援助資金與中央財(cái)政和地方財(cái)政的整體統(tǒng)籌安排沒有各自的清晰的責(zé)任定位等問題，造成各地區(qū)間的財(cái)政均衡存在著較大的波動(dòng)性，無論從短期還是中長(zhǎng)期，都有很多改進(jìn)的空間；更為重要的是，由于我國(guó)省際間對(duì)口支援政策的實(shí)施基礎(chǔ)源于垂直行政系統(tǒng)，其行政指令的特征不可避免地與市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)行存在著矛盾，所導(dǎo)致的大量短期行為，使得援建的后續(xù)資金短缺，一些援建項(xiàng)目淺嘗輒止、半途而廢，形成一系列爛尾工程，嚴(yán)重影響了對(duì)口援建的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，也產(chǎn)生了不良的社會(huì)影響。因此這些短缺行為所產(chǎn)生的種種現(xiàn)實(shí)問題客觀上要求我們建立配套實(shí)施的長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制。正如溫家寶先生在四川災(zāi)區(qū)考察時(shí)所指出的“鼓勵(lì)支援省和受援縣在鞏固援建成果，互利共贏的基礎(chǔ)上，探索建立長(zhǎng)期合作機(jī)制”[4]。

一、對(duì)口支援長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制的內(nèi)生可行性分析

（一）長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制形成的現(xiàn)實(shí)背景

受援地區(qū)（如四川災(zāi)區(qū)等）因受到突發(fā)災(zāi)情等因素的影響，使得該區(qū)域的生產(chǎn)力水平受到極大破壞，不僅影響了短期的恢復(fù)能力，也制約了長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，同時(shí)也不可避免地影響了周邊地區(qū)的發(fā)展。受災(zāi)害地區(qū)往往原本經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)就較為薄弱，又受到災(zāi)情的嚴(yán)重?fù)p毀。在短期內(nèi)，通過國(guó)家及全社會(huì)援助力量有計(jì)劃、有步驟穩(wěn)健的恢復(fù)重建工作，能夠基本保障民生的需求和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)；但從長(zhǎng)期來看，原受災(zāi)地區(qū)的自我發(fā)展能力依然較低，帶有行政指令性的對(duì)口支援的實(shí)施無法避免客觀上存在的短期行為，使得受援地區(qū)發(fā)展的可持續(xù)性得不到有效保障，這些都與國(guó)家協(xié)調(diào)地區(qū)間社會(huì)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展、實(shí)現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化的宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)存在一定的矛盾。為此，國(guó)家實(shí)施災(zāi)后恢復(fù)重建的對(duì)口援助政策不僅有明確的短期目標(biāo)，還有長(zhǎng)期的基本規(guī)劃：依據(jù)各支援方（省、市）的資源、人才、技術(shù)及產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，通過人才與技術(shù)引進(jìn)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與承接等方式扶持受援地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，不斷培育并增強(qiáng)當(dāng)?shù)氐摹霸煅獧C(jī)能”和市場(chǎng)綜合競(jìng)爭(zhēng)能力。

從現(xiàn)實(shí)的市場(chǎng)環(huán)境而言，東部發(fā)達(dá)地區(qū)（支援方省市）由于客觀與歷史等方面因素的影響，在資金、人才與技術(shù)及產(chǎn)業(yè)等要素方面過度集聚，這使得東部地區(qū)環(huán)境與資源承載壓力逐步加大，各種要素的運(yùn)行成本也在不斷攀升，反而使各種要素資源的發(fā)揮受到束縛和限制。借助于國(guó)家對(duì)口援助政策實(shí)施的各種優(yōu)惠政策的引導(dǎo)，依據(jù)自身行業(yè)、企業(yè)的特點(diǎn)，將資金（本）、人才與技術(shù)、產(chǎn)業(yè)等生產(chǎn)要素轉(zhuǎn)移至具有相對(duì)勞動(dòng)力要素優(yōu)勢(shì)、資源稟賦優(yōu)勢(shì)以及政策優(yōu)勢(shì)的各受援地區(qū)，不斷地?cái)U(kuò)展市場(chǎng)空間和高額資本回報(bào)率已成為現(xiàn)實(shí)的可能。

在對(duì)口援助政策框架下的長(zhǎng)效運(yùn)行方式中，通過市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行的區(qū)域間產(chǎn)業(yè)承接與轉(zhuǎn)移，已成為地區(qū)間長(zhǎng)期合作發(fā)展的主要形式。一方面，同F(xiàn)DI①一樣，地區(qū)間產(chǎn)業(yè)承接與轉(zhuǎn)移的投資活動(dòng)過程中，由于管理與技術(shù)的溢出效應(yīng)，為受援地區(qū)提供更多、更先進(jìn)的人才、技術(shù)、管理理念和方法，客觀上提高了受援地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的科技與管理水平，為未來承接先進(jìn)的高水平科技產(chǎn)業(yè)夯實(shí)了可行的基礎(chǔ)。另一方面，對(duì)口支援的支援方（省市）可以有效地對(duì)現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，將實(shí)施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移后存有的資金（本）、人力、財(cái)力及土地和廠房等資源要素進(jìn)行合理整合，運(yùn)用到具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力的支柱產(chǎn)業(yè)、高科技新興產(chǎn)業(yè)或低碳綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)上。通過對(duì)資源的合理優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化整合與升級(jí)；同時(shí)又可以充分運(yùn)用受援地區(qū)的優(yōu)惠政策優(yōu)勢(shì)、當(dāng)?shù)刭Y源和土地成本優(yōu)勢(shì)以及廉價(jià)勞動(dòng)力等方面的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)的擴(kuò)張性戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的目標(biāo)，提升企業(yè)的市場(chǎng)綜合競(jìng)爭(zhēng)力和生存能力。

（二）中央對(duì)口支援政策實(shí)施與地方政府之間合作的內(nèi)在可行性

我國(guó)目前對(duì)口支援政策的實(shí)施源自于垂直系統(tǒng)的行政性指令，依據(jù)中央高層的行政指令規(guī)劃，而具體的落實(shí)與實(shí)施則在于各地方政府。在中央政府規(guī)劃與主導(dǎo)下，各地方省市積極響應(yīng)配合。各支援省市運(yùn)用公共財(cái)政資金的（縱向與橫向）轉(zhuǎn)移支付、人才與技術(shù)的學(xué)習(xí)與交流、管理理念與文化的輸入、各種物質(zhì)的供給以及市場(chǎng)企業(yè)的投資等多種方式，促使受援地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在這個(gè)過程中，起著關(guān)鍵作用的是各區(qū)域地方政府間在具體實(shí)施援助計(jì)劃中的合作誠(chéng)意與態(tài)度，它直接影響到對(duì)口援助政策的實(shí)施效果。

依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的政治體制，各地方政府既是中央政府管理地方的政治委托人，同時(shí)也是該區(qū)域民眾權(quán)益的政治代理人。一方面，各地方政府作為管理地方的中央政治委托人，首先應(yīng)完成中央政府對(duì)口援助實(shí)施的行政指令規(guī)劃，確保在短期內(nèi)保障民生住房等基本需求以及當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等目標(biāo)，并按照規(guī)劃《方案》的要求完成相應(yīng)的計(jì)劃任務(wù)；但另一方面，各地方政府同時(shí)又代表著各地方公眾的利益訴求。在憲法上也明確了地方政府職權(quán)的相對(duì)獨(dú)立性，尤其是在目前財(cái)政分權(quán)體制下，地方政府又是有其獨(dú)立的財(cái)權(quán)與事權(quán)以及代表地方公眾與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)利益的社會(huì)管理主體，而不再是原來的完全依賴中央政府統(tǒng)收統(tǒng)支的政治組織。因此各地方政府在完成中央規(guī)劃的援助任務(wù)后，由于對(duì)口援助實(shí)施過程中，與受援地區(qū)之間形成的在位優(yōu)勢(shì)，使得支援方省市更容易了解掌握該地區(qū)的市場(chǎng)環(huán)境，不可避免地會(huì)存在著借助于國(guó)家優(yōu)惠政策的引導(dǎo)，為各地方公眾與市場(chǎng)企業(yè)謀求利益的行為。即各地方政府在完成《方案》任務(wù)的同時(shí)，各地方政府內(nèi)在利益驅(qū)動(dòng)力促使地方政府之間加強(qiáng)各方面合作，以謀求各地方自身的利益需求，而這一行為促使原帶有行政指令性的對(duì)口支援政策逐步演變成具有市場(chǎng)化運(yùn)作性質(zhì)的地方政府、企業(yè)與市場(chǎng)之間的長(zhǎng)期合作與交流。為對(duì)口援助在政府引導(dǎo)下長(zhǎng)效運(yùn)作機(jī)制的建立奠定了現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)。

二、省際間對(duì)口援助長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制形成內(nèi)涵與實(shí)現(xiàn)途徑

我國(guó)目前省際間對(duì)口支援政策都是在中央政府主導(dǎo)下各地方政府依靠財(cái)政和社會(huì)各方面力量的無償援助得以實(shí)施的。在短期內(nèi)效果顯著，但從長(zhǎng)期來看，無論是地方政府還是市場(chǎng)企業(yè)都缺乏足夠的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力向欠發(fā)達(dá)地區(qū)（或?yàn)?zāi)區(qū)）實(shí)施長(zhǎng)期的無償援助與投資。因此，若要建立有效的長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制必須尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律，堅(jiān)持市場(chǎng)化運(yùn)行原則的基礎(chǔ)上，政府制定政策導(dǎo)向并搭建合作服務(wù)平臺(tái)，引導(dǎo)市場(chǎng)企業(yè)長(zhǎng)期合作創(chuàng)業(yè)。通過制定財(cái)稅、土地與金融、社會(huì)保障與就業(yè)、尤其是相關(guān)產(chǎn)業(yè)等優(yōu)惠政策，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的長(zhǎng)期市場(chǎng)合作項(xiàng)目，通過實(shí)施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與承接，建立工業(yè)經(jīng)濟(jì)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作等方式，挖掘雙方各自的資源優(yōu)勢(shì)，培育受援地區(qū)的自我發(fā)展能力和市場(chǎng)生存與競(jìng)爭(zhēng)能力，以實(shí)現(xiàn)援助雙方的長(zhǎng)期互利共贏。

在四川災(zāi)區(qū)對(duì)口援助政策具體實(shí)施過程中，各支援方不僅有效地完成了短期內(nèi)民生保障項(xiàng)目，基礎(chǔ)設(shè)施的恢復(fù)重建等工作，而且還立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，制定了為長(zhǎng)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的“財(cái)政稅收政策”、“金融政策”、“就業(yè)和生活保障政策”以及“產(chǎn)業(yè)扶持政策”等。既注重資金與物質(zhì)的“硬件”援助，更注重技術(shù)、管理及文化理念等“軟件”輸入，尤其在人才培養(yǎng)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面加大援助力度。為了夯實(shí)受援地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，各對(duì)口援助方將自身擁有的技術(shù)、人才、管理等方面的相對(duì)資源優(yōu)勢(shì)充分挖掘和發(fā)揮，著力加大技術(shù)人員、管理干部及教師和醫(yī)療衛(wèi)生人員的培訓(xùn)以及各方面人才的輸送力度，切實(shí)增強(qiáng)受援區(qū)域自身的市場(chǎng)生存能力與綜合競(jìng)爭(zhēng)力。更為重要的是在堅(jiān)持市場(chǎng)化運(yùn)作的基礎(chǔ)上，實(shí)施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與承接的方式，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期合作的目標(biāo)，促使地方政府之間的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整與相對(duì)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，以最終實(shí)現(xiàn)對(duì)口支援雙方的長(zhǎng)期合作的“雙贏”?？傊瑢?duì)口支援省市不僅要通過橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等手段短期內(nèi)幫助受援地區(qū)興建民生工程、基礎(chǔ)設(shè)施等“輸血”項(xiàng)目，而且要通過輸入技術(shù)、管理、人才、品牌等優(yōu)勢(shì)資源，采取獨(dú)資、合資、兼并等方式實(shí)施產(chǎn)業(yè)承接與轉(zhuǎn)移，并依據(jù)他們自身的相對(duì)優(yōu)勢(shì)幫助受援地區(qū)興建自己的企業(yè)，大力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，逐步增強(qiáng)受援地區(qū)自身的長(zhǎng)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力[4]。

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與承接，為長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制的建立奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)?？傮w實(shí)施框架如下：首先在國(guó)家宏觀優(yōu)惠政策的引導(dǎo)下，有計(jì)劃、有步驟、有選擇地通過引資入園、對(duì)口招商等方式進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與承接；在此基礎(chǔ)上逐步形成產(chǎn)業(yè)集群（盡可能發(fā)展外向型產(chǎn)業(yè)集群），并形成具有一定市場(chǎng)綜合競(jìng)爭(zhēng)能力的規(guī)模集群優(yōu)勢(shì)；同時(shí)逐步培養(yǎng)和發(fā)展為產(chǎn)業(yè)集群配套服務(wù)的服務(wù)性行業(yè)，尤其是生產(chǎn)型服務(wù)行業(yè)，以保障產(chǎn)業(yè)集群的可持續(xù)發(fā)展。其次，在具體實(shí)施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與承接過程中，不僅要努力建設(shè)好優(yōu)良的投資環(huán)境和引資入園工作，還要依據(jù)不同區(qū)域間資源相對(duì)優(yōu)勢(shì)展開長(zhǎng)期對(duì)口合作，既要注重投資的數(shù)量與規(guī)模，更要關(guān)注適合本區(qū)域發(fā)展的投資質(zhì)量與結(jié)構(gòu)，以充分發(fā)揮區(qū)域資源與特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)。

對(duì)口支援長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制框架下的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與承接的實(shí)現(xiàn)途徑，可通過以下方式：

一是充分利用外圍的政策及社會(huì)環(huán)境，可采用筑巢引鳳方式，建立經(jīng)濟(jì)與科技開發(fā)園區(qū)、工業(yè)經(jīng)濟(jì)園區(qū)等。建設(shè)工業(yè)經(jīng)濟(jì)園區(qū)是東部發(fā)達(dá)地區(qū)工業(yè)與經(jīng)濟(jì)集約化發(fā)展過程中重要形式，其先進(jìn)的管理理念與文化已形成一定的基礎(chǔ)。建立工業(yè)經(jīng)濟(jì)園區(qū)可便于企業(yè)集中管理，降低企業(yè)的各項(xiàng)運(yùn)作成本，通過集約化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)企業(yè)協(xié)作發(fā)展，形成產(chǎn)業(yè)鏈，可以實(shí)現(xiàn)資源的共享。同時(shí)，園區(qū)的建立能夠有效改善投資環(huán)境，可依據(jù)園區(qū)及周邊環(huán)境，集中建設(shè)環(huán)保設(shè)施，實(shí)現(xiàn)污染物的統(tǒng)一排放與治理，保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)的低碳環(huán)保與工業(yè)化進(jìn)程的可持續(xù)發(fā)展。另外，從社會(huì)層面而言，工業(yè)經(jīng)濟(jì)園區(qū)的建立與發(fā)展，可擴(kuò)大當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)范圍，尤其是吸納相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)人口，在一定程度上推動(dòng)著農(nóng)村向城鎮(zhèn)化的邁進(jìn)。援建省市企業(yè)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)園區(qū)投資發(fā)展，其投資擴(kuò)張的決策依據(jù)從根本上說是市場(chǎng)企業(yè)基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作自我擴(kuò)張的自主選擇，而非行政指令的結(jié)果。以四川災(zāi)區(qū)的援建為例，僅截止2009年底，各對(duì)口支援省市在他們?cè)貐^(qū)的市縣共建設(shè)工業(yè)經(jīng)濟(jì)園區(qū)18個(gè)。如江蘇省在綿竹投資5億元援建規(guī)劃面積8km2的江蘇工業(yè)經(jīng)濟(jì)園區(qū)，江蘇無錫市在綿竹漢旺鎮(zhèn)建設(shè)了漢旺工業(yè)園區(qū)。遼寧、山東分別在安縣與北川建設(shè)了遼安產(chǎn)業(yè)園、北川-山東產(chǎn)業(yè)園等等[8]。這些工業(yè)經(jīng)濟(jì)園區(qū)的建立為受援地區(qū)的后續(xù)發(fā)展注入了強(qiáng)勁的動(dòng)力。

二是根據(jù)區(qū)域間相對(duì)資源優(yōu)勢(shì)及產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，有步驟地實(shí)施對(duì)口招商與投資，開展長(zhǎng)期對(duì)口合作。

援助雙方應(yīng)充分發(fā)揮支援省市相對(duì)先進(jìn)的科技力量、管理水平和文化理念以及在資金（本）、人才和市場(chǎng)等方面的優(yōu)勢(shì)，依托受援地區(qū)縣市的自然資源、人力資源等相對(duì)豐裕的生產(chǎn)要素，結(jié)合受援區(qū)域的具體條件，并在充分掌握本地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的實(shí)際狀況的基礎(chǔ)上，實(shí)施有步驟的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。依據(jù)不同區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)，合理承接援助雙方互補(bǔ)或相關(guān)的產(chǎn)業(yè)。一方面能夠彌補(bǔ)本區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的空白與不足，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群的形成與發(fā)展；另一方面，大力發(fā)展符合本區(qū)域特點(diǎn)的特色產(chǎn)業(yè)。同時(shí)支援省市與受援地區(qū)在產(chǎn)業(yè)承接與轉(zhuǎn)移，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群的形成與發(fā)展過程中，應(yīng)不斷推動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化升級(jí)，注重產(chǎn)業(yè)內(nèi)生發(fā)展?jié)摿?，從資金、人才及政策等多方面扶持高科技綠色低碳的朝陽產(chǎn)業(yè)（集群）的發(fā)展，以確保長(zhǎng)期合作下產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性。

三是展開地區(qū)間與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)的長(zhǎng)期合作，包括人才培訓(xùn)計(jì)劃、專利項(xiàng)目的引進(jìn)、工農(nóng)業(yè)新技術(shù)的轉(zhuǎn)移、教育與醫(yī)療信息化聯(lián)動(dòng)等。

科技力量是促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，不僅僅是發(fā)達(dá)地區(qū)推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要力量，更是對(duì)口援助長(zhǎng)效運(yùn)行過程中保障受援地區(qū)可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要內(nèi)在因素。援助雙方的經(jīng)濟(jì)及產(chǎn)業(yè)技術(shù)的合作與轉(zhuǎn)移，是支援方向受援方生產(chǎn)力空間擴(kuò)展的方式，對(duì)受援地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化升級(jí)起著至關(guān)重要的作用。可根據(jù)受援地區(qū)實(shí)際發(fā)展的需要，實(shí)施有針對(duì)性的經(jīng)濟(jì)技術(shù)轉(zhuǎn)移和長(zhǎng)期合作：首先為提高受援地區(qū)基本公共服務(wù)的供給水平，在國(guó)家及政府一系列優(yōu)惠政策的引導(dǎo)下，從教育、醫(yī)療及社會(huì)保障信息化發(fā)展等方面加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)，包括軟件資源構(gòu)建、硬件設(shè)備建設(shè)及文化理念融合等內(nèi)容搭建互動(dòng)平臺(tái)，提高區(qū)域間公共服務(wù)均等化水平，為長(zhǎng)期持續(xù)對(duì)口合作奠定社會(huì)基礎(chǔ)；其次，工、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是受援地區(qū)恢復(fù)和發(fā)展當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的根本支柱。通過工農(nóng)業(yè)新技術(shù)轉(zhuǎn)移與轉(zhuǎn)讓，提升受援區(qū)域工業(yè)化、農(nóng)業(yè)化水平，改造傳統(tǒng)的工農(nóng)業(yè)發(fā)展模式和生產(chǎn)方式，促進(jìn)當(dāng)?shù)乜萍歼M(jìn)步和推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。此外，還可通過人才的交流與培訓(xùn)、新技術(shù)專利項(xiàng)目的引進(jìn)與轉(zhuǎn)讓等方式，展開區(qū)域間經(jīng)濟(jì)技術(shù)的長(zhǎng)期合作。

三、長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制建立的問題分析及政策建議

我國(guó)省際間對(duì)口援助政策實(shí)施產(chǎn)生舉世矚目的短期效應(yīng)。但從長(zhǎng)期來看，一方面，建立對(duì)口援助長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制是各地間社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其是受援地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)與文化發(fā)展的客觀要求；另一方面由于對(duì)口支援政策本身所具有的屬性，使得政策長(zhǎng)期實(shí)施過程中不可避免地存在著諸多問題。

第一、即使對(duì)口支援政策實(shí)施的短期效應(yīng)能夠得到保障，那么后續(xù)的援建資金成本由誰來承擔(dān)？由于援助雙方后續(xù)工作的責(zé)任和義務(wù)不明確，資金的來源渠道尚處于模糊狀態(tài)，各地方政府及市場(chǎng)之間的全面合作的長(zhǎng)效機(jī)制的形成有待時(shí)間和實(shí)踐的檢驗(yàn)。從理論和現(xiàn)實(shí)的角度看，長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制的作用是顯而易見的。但由于存在著客觀上的原因，源之于行政力量驅(qū)動(dòng)的對(duì)口支援政策的實(shí)施，一旦失去垂直系統(tǒng)的行政指令，是否能夠有效建立起具有市場(chǎng)內(nèi)生作用的長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制目前尚不明確。在行政指令的援助期限之后，各支援方的援助資源將大大減少，尤其是市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作領(lǐng)域的項(xiàng)目往往半途夭折，前功盡棄。因此，如何建立起各地方政府及市場(chǎng)之間的全面合作的市場(chǎng)化、制度化的長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制是必須面對(duì)的問題。

第二、政策的實(shí)施在行政性計(jì)劃指令下，往往具有短期目標(biāo)的特征，目前尚缺乏和當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)配套的長(zhǎng)期政策支撐體系和系統(tǒng)規(guī)劃，包括如為援助雙方制定相關(guān)的財(cái)政與稅收政策、土地與資金優(yōu)惠政策、人才輸入與培訓(xùn)政策以及科技創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)等，因此，由于市場(chǎng)化長(zhǎng)期運(yùn)作的基礎(chǔ)尚不完備，使得當(dāng)前對(duì)口支援政策實(shí)施的主體很少有市場(chǎng)化運(yùn)作的企業(yè)參與，基本上都是省市各級(jí)地方政府運(yùn)用行政權(quán)力手段規(guī)劃方案并執(zhí)行實(shí)施的，普遍存在著“輕市場(chǎng)機(jī)制而重政府作用”的現(xiàn)象。

第三、中央與地方在具體的政策實(shí)施過程中尚缺乏整體的預(yù)算協(xié)調(diào)和科學(xué)有效的評(píng)估機(jī)制。政策實(shí)施的工具也過于簡(jiǎn)單和籠統(tǒng)，對(duì)不同地區(qū)沒有制定針對(duì)性的政策組合工具，同時(shí)缺乏制度化的規(guī)范體系，尚未形成科學(xué)合理的項(xiàng)目論證、決策與審批程序，常常導(dǎo)致援助資金的尋租分割和審批項(xiàng)目的隨意性等問題。我國(guó)省際間對(duì)口援助政策的實(shí)施大都是一種應(yīng)急措施，中央與支援方的援助資金與地方的資金運(yùn)用，缺乏整體預(yù)算協(xié)調(diào)而形成不了整體的合力效應(yīng)，同時(shí)對(duì)實(shí)施過程的監(jiān)督內(nèi)容的廣度和深度都不完整，更談不上對(duì)政策實(shí)施的績(jī)效評(píng)估的有效監(jiān)督。正如李盛全先生指出的“很多對(duì)口支援協(xié)議項(xiàng)目由于跟蹤后續(xù)工作不力，造成半途流失告吹”。形成這一問題的根本原因在于我國(guó)缺乏一套針對(duì)對(duì)口支援政策具體實(shí)施和項(xiàng)目管理的科學(xué)有效的評(píng)估體系[4]和監(jiān)管機(jī)制。

針對(duì)對(duì)口援助政策實(shí)施過程中所存在的問題，我們應(yīng)當(dāng)尊重現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上認(rèn)真的分析與改進(jìn)，有些問題的出現(xiàn)是客觀的。我國(guó)對(duì)口援助政策實(shí)施的基礎(chǔ)就是現(xiàn)行的體制框架，如果從根本上改變現(xiàn)行體制框架的方式來解決其中存在的問題，那么其政策實(shí)施的基礎(chǔ)也就不存在了。因此，不斷完善對(duì)口援助的運(yùn)行機(jī)制必須建立在現(xiàn)行的體制框架內(nèi)[3]61。為積極推進(jìn)我國(guó)省際間對(duì)口支援長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制的建立，提出以下可行的政策建議：

1.積極發(fā)揮“市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的決定性作用”與“政府的支持、規(guī)劃、服務(wù)與輔助作用。”正確認(rèn)識(shí)到“中央政府與各級(jí)地方政府”與“市場(chǎng)”的各自職責(zé)和作用，以充分挖掘市場(chǎng)、政府和社會(huì)各自的優(yōu)勢(shì)和潛能。

在對(duì)口支援政策實(shí)施過程中，一方面充分發(fā)揮市場(chǎng)的決定性力量，促進(jìn)生產(chǎn)要素在區(qū)域間自由流動(dòng)和合理配置，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)由東部沿海向中西部地區(qū)有序轉(zhuǎn)移，逐步改變西部地區(qū)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)落后的局面，通過市場(chǎng)機(jī)制的作用將內(nèi)地發(fā)達(dá)省市的外生援助轉(zhuǎn)化為西北部地區(qū)自我發(fā)展的內(nèi)生機(jī)制；另一方面，通過政府引導(dǎo)與服務(wù)，鼓勵(lì)和支持各地區(qū)搭建區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)作和技術(shù)、人才合作的良好平臺(tái)。建立制度化的區(qū)域合作機(jī)制，形成以東帶西，東中西共同發(fā)展的格局[4]。

2.不斷完善對(duì)口支援政策運(yùn)行過程中相關(guān)制度的建設(shè)，提高政策的實(shí)施效率在支援省市和受援地區(qū)建立對(duì)口支援的事務(wù)與財(cái)務(wù)相對(duì)應(yīng)的公開透明制度，使援助行為的每一件事都能夠接受公開的監(jiān)督，增強(qiáng)公共援助資金整體預(yù)算的協(xié)調(diào)性和使用透明度。應(yīng)建立對(duì)口援助資金的專門賬戶，實(shí)行專款專用制度并與中央和地方資金相配套，加強(qiáng)對(duì)口援助資金的專項(xiàng)審計(jì)制度；同時(shí)建立科學(xué)有效的動(dòng)態(tài)評(píng)估機(jī)制：一則可防范具有短期與低效率的“形象”和“政績(jī)”工程，把有限的資源用在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)效益高的地方。再則可通過動(dòng)態(tài)評(píng)估機(jī)制及時(shí)掌握援助項(xiàng)目的運(yùn)行情況，并從中總結(jié)成功的經(jīng)驗(yàn)和失敗的教訓(xùn)，從而逐步提高管理水平和援助工作的質(zhì)量。此外盡可能借助社會(huì)非政府組織參與評(píng)估，以增強(qiáng)評(píng)估結(jié)果的客觀性。

3.對(duì)口支援政策的有效實(shí)施，需要有組織完善、設(shè)計(jì)精細(xì)、有的放矢的一整套政策工具作為保障框架。

應(yīng)由原來的單一化政策工具向精細(xì)化、綜合化方向轉(zhuǎn)變，以有效緩解受援地區(qū)的多樣化治理訴求。根據(jù)受援地區(qū)的不同情況，有針對(duì)性地選擇差異化的政策工具組合[7]。例如，對(duì)于像四川災(zāi)區(qū)這樣在突發(fā)的外生因素導(dǎo)致生產(chǎn)力遭受極大破壞且嚴(yán)重?fù)p毀的地區(qū)，要采用多管齊下的辦法，優(yōu)先重點(diǎn)支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保障和改善民生問題，同時(shí)切實(shí)做好教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、住房等關(guān)系民生的社會(huì)事業(yè)；其次著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展，還要不斷地加強(qiáng)工業(yè)園區(qū)建設(shè)，吸引支援方省市的企業(yè)入住，培育和發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)自我發(fā)展的能力[8]。因此針對(duì)不同受援地區(qū)的具體的客觀需要，政府應(yīng)通過艱苦細(xì)致的工作，在政策組合工具的選擇和運(yùn)用上更精細(xì)化和針對(duì)性。

注：

①沈坤榮、耿強(qiáng)（“外商直接投資、技術(shù)外溢與內(nèi)生經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)——中國(guó)數(shù)據(jù)的計(jì)量檢驗(yàn)與實(shí)證分析”載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2001年第5期，第82-92頁）認(rèn)為：FDI的大量流入不僅緩解東道國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的資本短缺，加快國(guó)民經(jīng)濟(jì)工業(yè)化、市場(chǎng)化和國(guó)際化的步伐；更重要的是，F(xiàn)DI可以通過技術(shù)外溢效應(yīng)，使東道國(guó)的技術(shù)水平、組織效率不斷提高，從而提高國(guó)民經(jīng)濟(jì)的綜合要素生產(chǎn)率。在對(duì)口支援政策實(shí)施過程中，東部發(fā)達(dá)省市對(duì)受援地區(qū)的公共資金的援助和在優(yōu)惠政策引導(dǎo)下私人資本的市場(chǎng)化滲透，除了可以增加受援地區(qū)的資本存量、整體上提高投資規(guī)模與優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)以及緩解受援地區(qū)的就業(yè)壓力外，這些外援資金大量進(jìn)入受援地區(qū)客觀上起到了技術(shù)外溢的實(shí)際效應(yīng)。

[1]楊道波.地區(qū)間對(duì)口支援和協(xié)作的法律制度問題與完善[J].理論探索，2005，（6）：155-157.

[2]花中東.對(duì)口支援促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化效應(yīng)分析[J].西安財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào), 2010，（5）：75-81.

[3]倪鋒，張悅，于彤舟.汶川大地震對(duì)口支援初步研究[J].經(jīng)濟(jì)與管理世界，2009，（7）：55-62.

[4]趙明剛.中國(guó)特色對(duì)口支援模式研究[J].社會(huì)主義研究，2011，（2）：56-61.

[5]劉鐵.從對(duì)口支援到對(duì)口合作的演變論地方政府的行為邏輯——基于汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建對(duì)口支援的考察[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2010，（4）：42-44.

[6]俞曉晶.從對(duì)口支援到長(zhǎng)效合作：基于兩階段博弈的分析[J].經(jīng)濟(jì)體制改革，2010，（5）：37-39.

[7]鄧宏兵，楊喻兵.災(zāi)后對(duì)口支援框架下產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與承接的模式與途徑——以汶川地震災(zāi)區(qū)為例[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（自然科學(xué)版）[J].2012，46（2）：218-223.

[8]四川省對(duì)口支援辦公室關(guān)于2009年上半年18個(gè)?。ㄊ校?duì)口支援工作進(jìn)展情況的報(bào)告（川對(duì)援辦[2009]29號(hào)）[Z]. 2009.

（責(zé)任編輯：馬穎華）

F812

A

1671-752X（2014）03-0015-05

2014-06-20

周理瑞（1964-），男，安徽霍山人，安徽工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院副院長(zhǎng)、副教授；

花中東（1968-），男，安徽無為人，安徽銅陵職業(yè)技術(shù)學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)副教授，碩士。

2012年安徽省人文社科重點(diǎn)課題項(xiàng)目“省際間對(duì)口支援政策的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)問題研究”（編號(hào)：sk2012A032）。