校園 城市巨災(zāi)庇護(hù)所
—— 上海市楊浦區(qū)應(yīng)急避難場(chǎng)所實(shí)踐探索

上海市楊浦區(qū)民防辦 孫林賢 張華

校園 城市巨災(zāi)庇護(hù)所
—— 上海市楊浦區(qū)應(yīng)急避難場(chǎng)所實(shí)踐探索

Campuses-the shelters of urban catastrophe

上海市楊浦區(qū)民防辦 孫林賢 張華

隨著城市的快速發(fā)展，如何保護(hù)現(xiàn)代化城市免遭災(zāi)害或?qū)?zāi)害帶來(lái)的危害降到最低限度，已成為城市發(fā)展的緊迫任務(wù)。從汶川大地震后緊急疏散轉(zhuǎn)移受災(zāi)群眾的情況來(lái)看，大城市組織數(shù)百萬(wàn)居民緊急疏散到幾十千米外的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，存在較大困難。因此，無(wú)論是應(yīng)對(duì)現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)，還是應(yīng)對(duì)城市災(zāi)時(shí)應(yīng)急的需要，都需要在區(qū)域內(nèi)建設(shè)一批應(yīng)急避難場(chǎng)所，用于接納受災(zāi)群眾臨時(shí)或較長(zhǎng)時(shí)間避難及生活，并便于政府組織開展救災(zāi)工作。

2013年，上海市楊浦區(qū)民防辦公室在教育、財(cái)政等相關(guān)部門配合支持下，通過(guò)改建轄區(qū)內(nèi)學(xué)校場(chǎng)地，加強(qiáng)城市應(yīng)急避難場(chǎng)所能力的建設(shè)，為推進(jìn)區(qū)域內(nèi)抵御災(zāi)害事故的整體能力進(jìn)行了初步的探索與實(shí)踐。

轄區(qū)現(xiàn)狀

楊浦區(qū)位于上海市中心城區(qū)的東北部，地處黃浦江下游西北岸，區(qū)域面積60.61平方千米，常住人口131.3萬(wàn)，下設(shè)11個(gè)街道、1個(gè)鎮(zhèn)。區(qū)域內(nèi)高樓林立，人口高度密集，部分區(qū)域樓宇結(jié)構(gòu)老化，公共空間狹小，防災(zāi)抗風(fēng)險(xiǎn)能力十分薄弱，其應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)尚處于起步階段。在本次建設(shè)前，區(qū)域內(nèi)有1處Ⅰ類應(yīng)急避難場(chǎng)所，Ⅱ類、Ⅲ類應(yīng)急避難場(chǎng)所還沒(méi)有，離有效應(yīng)對(duì)各種災(zāi)害的目標(biāo)還有巨大的差距，社會(huì)各界參與應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)的廣度和深度都有待于進(jìn)一步深化。

針對(duì)轄區(qū)的狀況，楊浦區(qū)認(rèn)真調(diào)研，尋找出路。探索利用學(xué)校優(yōu)勢(shì)，開展應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)，提高中心城區(qū)應(yīng)急防災(zāi)能力的新思路。

根據(jù)“分級(jí)、分層、分類”建設(shè)管理原則，2013年楊浦區(qū)開展了復(fù)旦實(shí)驗(yàn)中學(xué)、控江初級(jí)中學(xué)、教師進(jìn)修學(xué)院附中三個(gè)應(yīng)急避難場(chǎng)所的試點(diǎn)建設(shè)。這三處場(chǎng)所均按照Ⅱ類應(yīng)急避難場(chǎng)所標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)，每處有效避難面積均大于4000平米。其中，復(fù)旦實(shí)驗(yàn)中學(xué)被上海市民防辦公室選為區(qū)縣應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)的試點(diǎn)單位。通過(guò)此次建設(shè)，楊浦區(qū)民眾有效避難場(chǎng)所面積已增至2.5萬(wàn)平方米，進(jìn)一步提升了城市的安全防范水平。

調(diào)研學(xué)校應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)

整合資源 探索校園應(yīng)急避難功能

大城市中心城區(qū)土地資源短缺，專門拿出大型地塊建設(shè)應(yīng)急避難場(chǎng)所的可行性小、難度大，進(jìn)行應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)必須考慮到區(qū)域內(nèi)實(shí)際情況和現(xiàn)有資源。楊浦區(qū)應(yīng)急避難場(chǎng)所的建設(shè)是結(jié)合了區(qū)域內(nèi)院校較多的實(shí)際情況，整合資源的有益嘗試。

強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)

在區(qū)各部門配合支持下，成立了應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。由分管副區(qū)長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)，區(qū)民防辦主任擔(dān)任副組長(zhǎng)，民防、教育、財(cái)政等各部門科室共同參與。工作部門設(shè)在區(qū)民防辦指揮通信科，負(fù)責(zé)落實(shí)應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)工作的計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)和各類保障，確保區(qū)域內(nèi)應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)的順利、有序開展。

充分調(diào)研論證

經(jīng)論證，學(xué)校場(chǎng)地改建為城市應(yīng)急避難場(chǎng)所的優(yōu)勢(shì)在于：（1）學(xué)校作為區(qū)域內(nèi)為居民區(qū)配套的公共建筑，在災(zāi)難發(fā)生時(shí)，其便捷的地理位置能夠滿足居民快速疏散、就近避難的需求。（2）學(xué)校如能建設(shè)（改建）成應(yīng)急避難場(chǎng)所，應(yīng)急管理工作在各方面都能得到較強(qiáng)配合，特別是在演練、志愿者隊(duì)伍的拉動(dòng)、設(shè)施設(shè)備管理等方面體現(xiàn)出較強(qiáng)優(yōu)勢(shì)。（3）利用暑期進(jìn)行應(yīng)急避難場(chǎng)所的維修改建，可降低應(yīng)急避難場(chǎng)所的建設(shè)成本，也為減輕區(qū)域財(cái)政負(fù)擔(dān)提供了新的建設(shè)思路。（4）利用學(xué)校操場(chǎng)等資源建設(shè)應(yīng)急避難場(chǎng)所，便于學(xué)生進(jìn)行防災(zāi)減災(zāi)知識(shí)教育與訓(xùn)練，提高師生的自救互救能力。

全面開展建設(shè)

在充分調(diào)研論證的基礎(chǔ)上，全面開展應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)，主要內(nèi)容有：（1）收集數(shù)據(jù)資料，落實(shí)專用經(jīng)費(fèi)。（2）召開工作例會(huì)，商討有關(guān)事項(xiàng)，明確建設(shè)任務(wù)和各自的分工。（3）組織購(gòu)置、配發(fā)應(yīng)急避險(xiǎn)場(chǎng)所所需的各項(xiàng)物資和器材。（4）開展應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)監(jiān)督管理、項(xiàng)目評(píng)估、檢查驗(yàn)收等。

加強(qiáng)培訓(xùn) 完善制度

在完成應(yīng)急避難場(chǎng)所初步建設(shè)后，我們又著力做了以下幾個(gè)方面工作：（1）業(yè)務(wù)培訓(xùn)。與避難場(chǎng)所管理單位簽署管理協(xié)議，對(duì)應(yīng)急避難場(chǎng)所及相關(guān)人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容包括：居民疏散指揮、應(yīng)急保障設(shè)施的建設(shè)、應(yīng)急物品的發(fā)放等。（2）疏散演練。結(jié)合國(guó)防教育日警報(bào)試?guó)Q，組織了應(yīng)急避難場(chǎng)所疏散演練，提高了應(yīng)急避難場(chǎng)所使用的實(shí)效性。（3）完善制度。進(jìn)一步完善相關(guān)應(yīng)急預(yù)案及工作制度，總結(jié)分析工作情況。

合力籌建 增強(qiáng)城市應(yīng)急能力

統(tǒng)籌規(guī)劃 正確選址

政府及相關(guān)部門將應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)納入城市發(fā)展總體規(guī)劃，將學(xué)校納入應(yīng)急避難體系，有計(jì)劃、有步驟地開展建設(shè)。其選址應(yīng)根據(jù)實(shí)際，按照“相對(duì)居中、便于轉(zhuǎn)移、就近安置、確保安全”的原則，經(jīng)過(guò)專家論證后選擇確定。

學(xué)校作為區(qū)域內(nèi)公共建筑，是為方便學(xué)生就近入學(xué)、根據(jù)人口配比而建設(shè)的。尤其是位于城市主干道附近的學(xué)校，具備良好的疏散和進(jìn)出通道，符合消防要求。學(xué)校寬闊的操場(chǎng)能保證市民在緊急避難時(shí)迅速到達(dá)指定位置，也便于政府組織搶險(xiǎn)救災(zāi)、安置居民以及提供各項(xiàng)生活及救助保障，是進(jìn)行應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)的理想選擇單位。另外，許多較大型學(xué)校還配置了人防建筑工程。人防工程多為開掘式工程，位置較好，質(zhì)量較高，可為群眾提供比較安全、舒適的環(huán)境，也是應(yīng)急避難場(chǎng)所重點(diǎn)選建單位。

利用應(yīng)急避難場(chǎng)所進(jìn)行演習(xí)演練

政府牽頭 部門協(xié)作

應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜工程，涉及事項(xiàng)多、協(xié)調(diào)難度大，單靠一個(gè)部門很難推進(jìn)。民防辦作為政府牽頭單位，必須協(xié)同財(cái)政、教育、地震、民政、規(guī)劃、園林、城管、供電、供水、消防等部門，按照工作職能，實(shí)行分工負(fù)責(zé)，以利于場(chǎng)地保障、手續(xù)報(bào)批、規(guī)劃設(shè)計(jì)、物資籌措、設(shè)施提供、衛(wèi)生防疫及技術(shù)支持等工作的開展，真正形成齊抓共建的局面。同時(shí)，要按照“主動(dòng)、慎重、科學(xué)、有效”的要求，充分利用各種宣傳媒體和手段，深入持久地開展應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)宣傳活動(dòng)，擴(kuò)大宣傳覆蓋面和普及率，使應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)成為一種自發(fā)行為，變“要我建”為“我要建”。

在應(yīng)急避難場(chǎng)所建成后，政府及各部門要借鑒各種災(zāi)害處置的經(jīng)驗(yàn)，研究建立統(tǒng)一的應(yīng)急處置協(xié)調(diào)指揮工作機(jī)制。通過(guò)成立聯(lián)席會(huì)議制度等方式，制定細(xì)致周密的工作預(yù)案，做到應(yīng)急避難場(chǎng)所一旦啟用，各有關(guān)部門各司其職、各負(fù)其責(zé)、統(tǒng)一行動(dòng)，迅速高效地開展工作，確保應(yīng)對(duì)有序、人心安定、社會(huì)穩(wěn)定。

分層管理 明確職責(zé)

應(yīng)急避難場(chǎng)所的設(shè)置一般由多個(gè)層次構(gòu)成，主要有臨時(shí)性、居住性、急救性、異地安置及支援性等方面。如：綠地、公園，可作為臨時(shí)性避難場(chǎng)所提供臨時(shí)避難的功能；急救性避難場(chǎng)所，通常以醫(yī)院、救治中心為物質(zhì)載體；異地安置、支援性避難場(chǎng)所，需要有應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制作為保障。

學(xué)校作為居住型避難場(chǎng)所，可提供較為獨(dú)立的應(yīng)急指揮中心、醫(yī)療救護(hù)、物資儲(chǔ)備、飲食飲水配給、基礎(chǔ)衛(wèi)生等設(shè)施，迅速為受災(zāi)群眾服務(wù)。從汶川大地震后救災(zāi)情況來(lái)看，當(dāng)時(shí)許多建筑較為堅(jiān)固、設(shè)施較為良好的學(xué)校場(chǎng)地，在災(zāi)后都發(fā)揮了緊急避難、衛(wèi)生隊(duì)駐扎、災(zāi)民安置等作用。因此，楊浦區(qū)選擇區(qū)域內(nèi)學(xué)校開展應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)，也是基于其地理位置優(yōu)勢(shì)、建筑結(jié)構(gòu)強(qiáng)度等多方考慮。另外，學(xué)校作為行政事業(yè)單位，有責(zé)任、有義務(wù)承擔(dān)相應(yīng)應(yīng)急避難的職能。

對(duì)建好的學(xué)校應(yīng)急避難場(chǎng)所，要明確責(zé)任，進(jìn)一步制定學(xué)校、各部門應(yīng)對(duì)各種災(zāi)害的應(yīng)急預(yù)案，指導(dǎo)學(xué)校及教育部門掌握應(yīng)急避難場(chǎng)所的日常管理，以及一旦發(fā)生災(zāi)難，如何實(shí)施場(chǎng)地啟用程序和應(yīng)急救助步驟等。

精心組織 有效演練

應(yīng)急避難場(chǎng)所只有在實(shí)際應(yīng)用中才能體現(xiàn)真正效用。防患于未然，進(jìn)行常態(tài)化演練，應(yīng)緊密結(jié)合實(shí)際，精心組織，確保演練活動(dòng)安全、有序、高效。同時(shí)對(duì)暴露出的問(wèn)題與不足，要及時(shí)進(jìn)行總結(jié)分析、整改提高。

楊浦區(qū)在應(yīng)急避難場(chǎng)所建成后，結(jié)合9月國(guó)防宣傳教育活動(dòng)，進(jìn)行了應(yīng)急避難的演練，得到了教育及相關(guān)部門強(qiáng)有力的支持配合。學(xué)校作為應(yīng)急避難場(chǎng)所的所在單位，在應(yīng)急演練中，其志愿者隊(duì)伍的迅速拉動(dòng)、設(shè)施設(shè)備的充分保障等優(yōu)勢(shì)得到了充分體現(xiàn)。