城市應急管理體系如何應對突發(fā)大暴雨
——以7·21北京特大暴雨為例

廣西梧州學院法律與公共管理系 劉再春

城市應急管理體系如何應對突發(fā)大暴雨
——以7·21北京特大暴雨為例

How does the urban emergency management system take response to suddenly occurred storm?

廣西梧州學院法律與公共管理系 劉再春

隨著國家一系列宏觀政策的出臺以及經濟和社會的不斷發(fā)展，我國進入城鎮(zhèn)化高速發(fā)展的時期，然而快速城市化過程中也暴露出不少問題，在光鮮亮麗的城市外表下隱藏著很多城市應急管理的硬傷。近幾年來，突發(fā)暴雨對于城市的考驗是越來越嚴峻，如何應對突發(fā)暴雨事件成為城市應急管理的一個短板和亟待解決的問題。本文基于對北京等大城市應對大暴雨突發(fā)事件基本情況的回顧以及存在的問題分析，借鑒國外有益的經驗，從法規(guī)建設、危機教育、應急物資保障、組織體系建設等四個方面探討了應如何構建與完善城市應急管理體系以應對突發(fā)暴雨所帶來的災害。

基本現狀與國際背景

7·21事件基本情況

2012年7月21日，北京市發(fā)生61年一遇的大暴雨，導致北京受災面積16 000平方千米，成災面積14 000平方千米，全市受災人口190萬人，79人死亡。全市道路、橋梁、水利工程多處受損，民房多處倒塌，數百輛汽車損毀嚴重，163處不可移動文物不同程度受損，園林綠化成果慘遭破壞，沖毀果樹6.58萬畝，花卉受災面積2300多畝，80棟溫室被沖塌，經濟損失近百億元。特別是對城市交通造成不可估量的影響：城區(qū)95處道路因積水斷路無法通行；航班大面積延誤，近8萬乘客滯留在首都機場；地鐵機場線部分停運；強降雨影響造成部分旅客列車晚點，甚至有列車停駛10多個小時。“檢驗一座城市或一個國家是不是足夠現代化，一場大雨足矣！或許有錢去建高樓大廈，卻還沒有心力去發(fā)展下水道；高樓大廈看得見，下水道看不見。你要等一場大雨才看出城市的真面目……”一場暴雨洗去鉛華，還原城市的本來面目?，F在中國各大城市在暴雨事件面前普遍不適應，城市應急管理體系在特大暴雨面前暴露出嚴重的問題與不足。

國外城市應對經驗

日本建立了比較完善的應對特大暴雨的城市應急管理體系。上世紀50年代末，日本曾一度飽受城市內澇之苦。為了改善這種狀況，減少暴雨的危害，1964年4月，日本成立了“下水道協會”，對下水道系統(tǒng)作出全面評估。隨后統(tǒng)一下水道建設以及排污標準，將老化的管道更新換代，并于1970年頒布了《下水道法》，做到了有法可依，有章可循。在基礎設施建設方面，日本對城市暴雨危機的預防比較到位。1992年日本在東京北郊的琦玉縣境內建設了巨型分洪工程，該工程堪稱世界最先進的排水系統(tǒng)，它全程使用計算機遙控，并在中央控制室進行全程監(jiān)控。該巨型分洪工程是一條位于地下50米處，全長6.3千米、直徑10.6米的隧道。隧道連接著東京市內長達15 700千米的城市下水道。這個巨型的雨水調節(jié)器——蓄水池只是在雨季使用，平時是不放入一滴水的，當人進入這個巨大的空間時會感覺自己很渺小，也會覺得這里非常莊嚴、神圣，因此，日本人把這個地下空間叫“地下神殿”。東京下水道的每一個檢查井都有一個8位數編號，以便于維修人員迅速定位與識別。為了保證排水道的暢通，東京下水道局從污水排放階段就開始介入管理。他們規(guī)定，一些不溶于水的洗手間垃圾、高污染的油污不允許直接排到下水道，而要先通過垃圾分類系統(tǒng)處理。此外東京設有降雨信息系統(tǒng)來預測和統(tǒng)計各種降雨數據，并進行各地的排水調整。

東京有兩套預警體系值得參考。一是手機預警，向全體市民發(fā)送短信告警，而且可以依托不同基站，向個別區(qū)域的用戶發(fā)送特定的預警信息。二是大喇叭廣播系統(tǒng)，用于綜合應急防災通告。在市內大部分地方，都可以聽到這種預警系統(tǒng)的播音。在3·11地震后，手機系統(tǒng)全面癱瘓，東京就曾用這一系統(tǒng)向全市播送海嘯警報和災害信息。此外，廣播、電視、微博等媒體也是東京都預警的常用手段。東京將回家困難者作為一個專門群體，對保障這一群體的安全做了大量工作。在發(fā)生暴雨災害后，政府會開放公立中小學體育館、政府辦公樓等公共設施供民眾過夜。此外，政府還會與商業(yè)酒店統(tǒng)一簽署協議，在發(fā)生災害時，由酒店開放大堂供市民免費過夜，部分酒店還會向市民提供平價房間。暴雨災害預防識別與處置應對一環(huán)套一環(huán)，城市應急管理體系非常實用與周密。

德國漢堡建立了獨具特色的城市應急管理技術系統(tǒng)。為應對暴雨洪水興建了大規(guī)模的城市地下調蓄庫，并積極推廣新型的“洼地—滲渠雨水處理系統(tǒng)”，將洼地、滲渠等設施與帶有孔洞的排水管道連接成一個系統(tǒng)。一方面通過雨水在洼地、滲渠中的儲存，分流了暴雨洪水；另一方面通過洼地、滲渠使雨水下滲，及時補充地下水，避免了地面的沉降，從而形成了一個良性循環(huán)的城市水文生態(tài)系統(tǒng)。

法國巴黎建立了下水道防洪處置的識別體系，比較有特色。今天巴黎的下水道處于地面50米以下，長達2347千米，有約2.6萬個下水道蓋、6000多個地下蓄水池、1300多名專業(yè)維護工，排水道寬約3米，兩旁便道寬約1米。與日本一樣，巴黎的下水道也有編號。一旦出現問題，就能馬上獲得監(jiān)測預警信息，以便及時處置與應對。

中國城市應急管理問題診斷

理念思維的滯后與誤區(qū)

首先表現在以人為本理念的缺失。城市發(fā)展是為了人和人的發(fā)展而存在的?，F在卻把城市建設和應急管理進行商業(yè)化運作，追求利益與利潤成為了城市發(fā)展的首要目標。城市發(fā)展過程中見物不見人的現象普遍存在，忽視普通市民對城市安全品質日益高漲的追求。城市應急管理必須以人為本，重在預防，規(guī)避和降低公共危機風險，使城市成為人們的家園和樂土。但在城市快速發(fā)展過程中，城市成了壓抑人和人的發(fā)展的一個怪物。城市不安全隱患到處存在，這是城市發(fā)展的悲哀和城市發(fā)展的陣痛。

其次表現在可持續(xù)理念的缺失。城市建設和應急管理是一項綜合性系統(tǒng)工程，但在城市化短期利益的驅使下，出現了城市規(guī)模的大躍進。當一塊塊新城區(qū)凸現、一座座摩天大樓拔地而起時，有的城市過分關注政績建設和面子工程，片面追求城市外表的光鮮亮麗，忽視對城市今后幾十年發(fā)展的統(tǒng)籌考慮，缺乏應急管理的可持續(xù)發(fā)展理念。城市自然環(huán)境、人文環(huán)境和社會環(huán)境不協調發(fā)展，造成城市應急管理體系在面對暴雨事件面前無能為力。

城市硬件建設存在短板

大多數城市“重建筑、輕市政”、“重地上、輕地下”的建設方式導致城市地下排水系統(tǒng)建設的滯后，難以應對突發(fā)大暴雨的侵襲，也正是很多城市“逢雨必澇，遇澇則癱”的重要原因之一。我國許多城市道路都是采用水泥、瀝青等不透水材料建造的。暴雨一來，雨水就滯留堆積在道路表面，無法排出，導致交通被切斷，通行受阻，同時也增加了排水管道的壓力，加劇了城市洪澇災害的發(fā)生。城市應急管理體系針對這種現狀，沒有應對之策，暴露出不少問題。例如，排水系統(tǒng)技術落后，建設不合理，沒有達到有效排放洪水的標準。在對城市排水系統(tǒng)建設時，缺乏對所在區(qū)域的綜合考察調研，以及根據城市經濟發(fā)展水平和長遠發(fā)展目標來制定建設方案。很多城市維持著較低的排水設計重現期，雨水的調蓄能力小，排水管道標準不統(tǒng)一，都是造成城市不斷發(fā)生洪澇災害的原因。

排水系統(tǒng)建設滯后于城市的發(fā)展，不匹配城市建設水平，不適應特殊氣象條件，已是較為普遍的問題。北京、天津、武漢、廣州、南寧、昆明、汕頭等多個城市的暴雨災害所帶來的慘痛教訓，交了一筆昂貴的學費。法國作家雨果曾經說過：“下水道是城市的良心?！痹谥匾暢鞘忻利愅獗淼耐瑫r，更要關注一個城市的應急管理體系以及地下排水基礎設施的建設。

城市應急管理存在的弊端

首先，城市應急法規(guī)缺失。目前，很多城市應對暴雨事件都只依據《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》、《中華人民共和國防洪法》，其他與之相配套的法律法規(guī)很少，專項應急地方性法規(guī)和條例基本是空白，亟需加強立法。例如，目前我國并沒有專門的災害應急政府信息公開方面的法規(guī)，緊急情況下行政越權和濫用權力的現象比較普遍。某些行政部門在突發(fā)災害時對于與危機相關的信息采取壓制、不公開態(tài)度，嚴重影響到暴雨災害事件的處理。由于沒有完備的城市應急管理法律體系，在應對突發(fā)暴雨事件時，顯得應對乏力。另外，城市應急管理預案缺失。每當碰到特大暴雨的侵襲時，各部門都是急急忙忙地趕去救災，而事先卻沒有相應的預案以及實戰(zhàn)演練，未能防患于未然。目前人員調動方面的管理還存在盲目性，如在一場內澇中，不知道該調動多少人參與救災，又該抽集多少醫(yī)務人員參與到災民的疾病治療和衛(wèi)生預防中去?，F在我們采用的更多的是“不足了再加上去”的經驗做法。

其次，在設備方面沒有做好災前、災中和災后的管理工作。如對設備的數量、質量的評估工作，是否能保證災害發(fā)生時拿得出、用得上、使得好，不出大故障。設備的調用管理也存在較多問題，如設備的工作分配不合理，時常出現盲目救災而工作效率不高的現象。在災后，設備與物資的管理、入庫不規(guī)范，損壞浪費比較嚴重，增加了城市應急管理的成本。最后，在城市應急管理資金投入與管理方面也存在問題。一方面缺乏專項應急資金保障，另一方面有限的資金在使用中又出現監(jiān)管不嚴，資金他用、災款養(yǎng)腐的不正之風。城市救災某個環(huán)節(jié)跟不上，就會出現小災大損的怪象，諸如此類問題，暴露出城市應急管理的硬傷。

防汛應急演練

完善城市應急管理體系的建議

借鑒國外先進經驗，完善城市應急法規(guī)體系。城市應急法規(guī)體系建設是城市應對暴雨事件最管用的治本之策。通過立法來防范城市內澇是世界發(fā)達國家的通行做法。例如，對于城市內澇防范、治理措施以及問責手段等，美國1965年就通過了《水資源規(guī)劃法案》，同時成立了水資源理事會，1968年創(chuàng)立了全美洪水保險制度。此外，美國也把蓄水的有關規(guī)定寫進法律條文，多個州都有立法規(guī)定，城市新開發(fā)區(qū)域必須實行強制的“就地滯洪蓄水”。屋頂蓄水和由入滲地、井、草地、透水地面組成的地表回灌系統(tǒng)已在美國許多城市普及。德國的《城市內澇保險法》是一項重要防治城市澇災的舉措，不僅減輕了政府的防洪負擔和壓力，也培養(yǎng)了公民的防洪意識。日本的《下水道法》對下水道的排水能力和各項技術指標都有嚴格規(guī)定，對日本城市的防洪起到了重要作用。法國的《城市防洪法》，對城市內澇預防、規(guī)劃以及政府責任進行了詳盡闡述，法國巴黎市的排水法律體系相當完善。1963年，英國通過了《水資源法》。國外很多國家早已把防范城市內澇上升到法律的高度，這也是他們的成功經驗。而在我國，盡管也有一部《中華人民共和國防洪法》，但在防范城市內澇方面，如何分配領導的職責與權力、城市內澇應急法案怎樣去監(jiān)督與落實等幾乎是空白。另外迫切需要研究頒布“城市內澇保險法”，在保險制度方面亟須建立一種商業(yè)化的保險機制，使得每一個城市里面的個體因災損失能夠降到最低。

加強應急軟、硬件和組織體系建設，提升城市防災減災能力。其一，修訂和完善城市防洪防澇預案，詳細規(guī)定事前、事中、事后等各個環(huán)節(jié)的工作運行機制，明確各相關主體的工作責任與工作流程，進一步增強預案的針對性、可操作性和實用性。同時積極推進企業(yè)、學校、社區(qū)、農村等基層單位制定預案，逐步形成“縱向到底、橫向到邊”的應急預案體系。通過多種經濟激勵方式，包括人才培養(yǎng)補貼、稅收抵免、政府撥款、綠色建筑證書計劃等等來完善城市應急管理軟件體系，提升城市防災減災能力。其二，重視城市基礎設施的改造與提升。例如，合理使用通透的土壤表面。在人行道、步行街、自行車道、郊區(qū)道路等受壓不大的地方，采用透水性地磚，做好城市綠化建設，充分利用土壤、草地等天然水庫蓄洪。再例如，合理規(guī)劃城市功能布局與應急管理體系建設核心區(qū)。加強排水技術研究，建設高標準的城市排水系統(tǒng)，城市新開發(fā)區(qū)域必須實行強制的“就地滯洪蓄水”，普遍采用生物滲透系統(tǒng)、滲透排水溝、植物過濾帶、綠色屋頂、地下排水系統(tǒng)，綜合排洪。其三，構建快速決策、運作協調的組織體系。建立統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉高效、部門聯動、應急辦綜合協調的應急組織體系。例如氣象部門要提高降雨預報精度，對天氣狀況進行實時監(jiān)測，盡可能準確地預報降雨時間、范圍、強度，并通過網絡、短信、廣播電視等媒體對市民發(fā)布預報預警信息，提醒市民做好防范。在此基礎上，指揮中心要結合排水工程的工作狀況，預報積水位置、深度，通過各種渠道向全社會及時發(fā)出積水預警預報，促使防汛部門、交通部門、公安部門、消防部門、各企事業(yè)單位和個人早做準備。

在救災過程中，各部門也應各司其責，相互協調與配合，共同攜手做好抗洪與排澇以及城市的后續(xù)建設工作。

建立高效、發(fā)達、完備的城市應急物質保障體系。建立應急資金投入制度和物資保障管理制度，是戰(zhàn)勝暴雨危機必不可少的條件。政府在每年制定財政預算時，要將處理突發(fā)暴雨事件的經費預留出來。在應對突發(fā)暴雨事件中，物資和一定的技術支撐是必不可少的，因此，需要有充足的物資保障和相互協調、互相聯系、反應靈敏的物資調配網絡。在現有儲備的基礎上，增加救災物資儲備品種和數量。多災易災地區(qū)每年都應儲備一定數量的帳篷、棉衣、棉被、食品、飲用水、應急照明燈、取暖設備和緊急救生包等救災應急物資，并建立物資儲備更新、輪換的財政補償和核銷制度；要制定并嚴格執(zhí)行救災應急物資的入庫驗收制度，嚴把質量關，杜絕假冒偽劣物資流入儲備環(huán)節(jié)；要進一步加強中央和地方救災應急儲備物資管理，明確各級救災應急儲備物資采購、管理、調撥和使用的權限與程序；要建立健全救災應急儲備物資日常管理的規(guī)章制度，制定救災儲備物資采購、儲備、調撥和回收等各個工作環(huán)節(jié)的程序和規(guī)范，特別要嚴格防止倉儲過程中的物資流失、變質和不當損耗；要建立和完善救災儲備物資統(tǒng)計報告制度，完整、準確記錄救災應急物資儲備和使用情況并定期逐級上報，確保賬物相符；要加大救災應急物資儲備管理信息系統(tǒng)建設力度，實現各級救災應急物資儲備信息共享，充分發(fā)揮救災應急物資儲備網絡的整體效能。

通過上述措施，逐步建立高效、發(fā)達、完備的城市應急物質保障體系。

傳播應急先進理念與危機知識，提高市民應對暴雨危機能力。隨著經濟和社會的不斷發(fā)展，長期的和平、穩(wěn)定的生活環(huán)境使人們對于突發(fā)事件缺乏心理準備，當暴雨突發(fā)事件來臨的時候，廣大公眾普遍感到無所適從，這充分暴露了公眾在應對危機時能力的不足。因此加強對公眾的危機教育，傳播危機知識，培養(yǎng)人們居安思危的憂患意識是我們在進行城市應急管理中必不可少的工作。而加強對公眾的危機教育，能夠提高社會成熟度。對一個國家而言，社會成熟度是一種寶貴的精神財富，它直接關系到政府危機管理的效果，是戰(zhàn)勝危機不可或缺的重要資源。因而，政府要采用多種方式方法，加強對社會公眾預防、避險、自救、互救等城市防洪防澇知識的普及教育和演練，提高公眾的危機意識。使大眾了解危機發(fā)生的過程，掌握自我保護方法，增強危機應對能力，提高危機管理技能。

7·21北京特大暴雨事件中死亡79人，其中大部分人缺乏相應的自救知識，以致于在車內溺水、被雷擊、在水中觸電等等。但是北京暴雨重災區(qū)之一的房山周口店鎮(zhèn)黃山店村，由于每年都進行防汛演練與演習，全村1500多人無人傷亡。誠如古羅馬哲學家賽內加所說：“無論我們認為自己已變得多么高明和安全，自然災難始終是我們生命的一部分。因此，我們必須時刻都要想到未可預料的事情?！倍F在，提高公民的危機意識，培養(yǎng)應對暴雨危機的生存能力已是刻不容緩的事。開展防災減災知識與技能的教育與學習，定期進行防災自救和互救演練，傳授各種求生技巧和求助的基本方法，提高城市居民的自救互救的意識與能力，加強公眾應對危機的心理承受能力的培養(yǎng)，使公眾面對暴雨危機臨危不亂，沉著應對。這是城市應急管理的必修課程，也是長期需要開展的工作。