國家治理能力現(xiàn)代化研究述評

劉建偉

(西安電子科技大學(xué)人文學(xué)院,陜西西安 710071)

“治理”、“國家治理”概念在世界銀行報告中提出之后,很快成為公共管理學(xué)和政治學(xué)的基本范疇,并在社會科學(xué)領(lǐng)域被廣泛運用。國內(nèi)的研究始于上世紀(jì)90年代中期,初步發(fā)展于2000年初,迅速發(fā)展于2008年以后。2013年,黨的十八屆三中全會將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo),“國家治理能力現(xiàn)代化”首次進入官方話語并成為國家治理研究的新方向。本文通過梳理學(xué)者關(guān)于國家治理能力現(xiàn)代化的研究成果,分析其分歧和會通之處,然后指出需要深化研究的問題。

一、國家治理能力現(xiàn)代化提出的必要性和意義

“國家治理能力現(xiàn)代化”是應(yīng)對治理困境,在調(diào)適治理方式、完善治理體系、提高治理水平的過程中,順應(yīng)時代要求、社會進步和人民愿望而提出的戰(zhàn)略思想。經(jīng)過改革開放30多年生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整,中國的階級結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)、利益格局、思想觀念不斷變遷,社會生活空間不斷擴大,人們的自主選擇性逐漸加強,這在激發(fā)社會主體發(fā)展活力、釋放更多社會能量的同時,也為復(fù)雜社會矛盾的產(chǎn)生提供了多種可能。特別是當(dāng)前中國改革已進入攻堅期和深水區(qū),各種社會問題盤根錯節(jié)、互相交織,呈現(xiàn)出復(fù)雜性、結(jié)構(gòu)性和制度性特征?，F(xiàn)有的黨和政府強勢主導(dǎo)的經(jīng)濟發(fā)展模式,圍追堵截的治安維穩(wěn)模式,全能全控的管理模式已經(jīng)呈現(xiàn)效應(yīng)遞減趨勢,國家治理惰性增強,經(jīng)濟社會活力減弱,腐敗、貧富差距、階層固化、恐怖事件等社會問題加劇,出現(xiàn)“原有治理職能的體制性衰退”引起的“決策權(quán)威和行政執(zhí)行力的系統(tǒng)性危機”[1]。另一方面,隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步,人們不愿意做國家管理的“他者”,希望成為擁有主體地位的參與者,出現(xiàn)“政治參與浪潮”和“期望值的革命”。他們積極尋求參與國家管理的渠道,甚至在正常渠道難以滿足的情況下,采用“上訪”、請愿、暴力抗法等“非制度性”的意見表達方式。這樣,縮小社會轉(zhuǎn)型期復(fù)雜社會矛盾,解決經(jīng)濟社會發(fā)展要求、人民的期待、國家長治久安等問題,緩和社會各階層尋求有效訴求表達途徑與已有國家治理模式難以滿足需求之間的矛盾等,就在“倒逼”國家治理方式轉(zhuǎn)型。

治理能力是國家綜合國力中越來越重要的組成部分,推進國家治理能力現(xiàn)代化不僅是應(yīng)對國內(nèi)治理困局的需要,也是“建構(gòu)文明國家形象、提升中國國際地位的需要”[2]。特別值得注意的是,全球化的發(fā)展使得整個世界緊密聯(lián)系在一起,國際化與本土化時有沖突、全球治理與國家治理互相滲透,影響著主權(quán)國家的獨立意志。尤其是跨國公司迅猛發(fā)展,資本的邏輯與國家治理的邏輯不斷碰撞、交鋒,民族國家的政治認(rèn)同、權(quán)威決策、治理能力經(jīng)常受到挑戰(zhàn)。另外,在國際社會上,“民族國家終結(jié)論”、“主權(quán)弱化論”、“主權(quán)讓渡論”等被鼓吹,也增加了民族國家治理的復(fù)雜性、多變性和不確定性。對于發(fā)展中國家而言,如何適應(yīng)風(fēng)云變幻的國際環(huán)境、趨利避害、重塑外交戰(zhàn)略,成為不得不面對的重大課題?？梢哉f,全球化既是推進國家治理現(xiàn)代化的“基本時代背景”,也是構(gòu)建國家與國內(nèi)社會、國家與國際社會新型關(guān)系過程中的“內(nèi)在要素”[3]。

當(dāng)然,國家治理的轉(zhuǎn)型并非單一因素影響下的產(chǎn)物,而是內(nèi)外因素共同作用的結(jié)果。日本學(xué)者綿貫讓治在分析20世紀(jì)60年代日本的民主危機時,就從國內(nèi)外環(huán)境入手,強調(diào)了軍事不確定性、資源對外依賴性等國際因素,以及政黨、官僚機構(gòu)、傳媒、教育等國內(nèi)因素對國家民主治理的影響。國內(nèi)亦有學(xué)者綜合論述了“內(nèi)外沖擊”下中國治理面臨的困境,認(rèn)為公共需求的日益多樣化與政府組織的有限容量、經(jīng)濟高速發(fā)展與改革目標(biāo)的全面性、威脅國家安全穩(wěn)定的因素越來越多與責(zé)任主體的相對單一、國際“軟實力”競爭的日趨激烈與中國制度優(yōu)勢尚未完全彰顯四對矛盾[4]的存在,要求國家治理模式必須調(diào)整。另外,對中國共產(chǎn)黨自身而言,面對復(fù)雜的國內(nèi)外局勢,應(yīng)對合法性危機,不斷鞏固階級基礎(chǔ)和擴大群眾基礎(chǔ),也需要提高治國理政的能力。

在論述國家治理能力現(xiàn)代化的必要性時,很多學(xué)者區(qū)分了“國家統(tǒng)治”、“國家管理”、“國家治理”概念。三者是隨著人類政治活動的不斷發(fā)展而出現(xiàn)的學(xué)術(shù)術(shù)語,概括而言,具有以下不同之處。其一,主體不同。統(tǒng)治、管理的主體主要是政府或國家公共權(quán)力機關(guān),治理的主體則是多個,包括政府、社會組織、市場、公民等,遠(yuǎn)比統(tǒng)治、管理的主體寬泛。其二,權(quán)力來源不同。統(tǒng)治、管理的權(quán)力來自統(tǒng)治階級或國家授權(quán),通過委托代理制由官員治理國家,政府權(quán)力膨脹,而治理的權(quán)力則主要來自契約或制度,公共權(quán)力受到約束,私人權(quán)利得到張揚,市場和非政府組織在社會生活中發(fā)揮重要作用。其三,運作手段不同。統(tǒng)治、管理主要通過下命令、作指示的方式進行控制,是單向的、剛性的、強制性的,而治理則強調(diào)對話、協(xié)商、溝通,是雙向的、民主的、包容的。其四,治理效能不同。上述三者依次遞進,國家治理的有效性最高?？傊?國家治理是對國家統(tǒng)治、國家管理概念的揚棄,它的內(nèi)涵更豐富,更具有時代性、開放性,更具有效能?？梢哉f,“從統(tǒng)治、管理到治理,言辭微變之下涌動的,是一場國家、社會、公民從著眼于對立對抗到側(cè)重于交互聯(lián)動再到致力于合作共贏善治的思想革命;是一次政府、市場、社會從配置的結(jié)構(gòu)性變化引發(fā)現(xiàn)實的功能性變化再到最終的主體性變化的國家實驗;是一個改革、發(fā)展、穩(wěn)定從避免兩敗俱傷的負(fù)和博弈、嚴(yán)格限縮此消彼長的零和博弈再到追求和諧互惠的正和博弈的偉大嘗試”[5]。

“國家治理能力現(xiàn)代化”不僅是一種新的表述和提法,更是一項重大的政治決策,一種全新的政治理念,它的提出具有重要的理論和實踐意義。

從理論層面來說,對于社會主義國家如何治理,馬克思、恩格斯盡管做了一些闡述,但大都是基于當(dāng)時的世界和本國形勢所做的預(yù)測性論斷,缺乏實踐的檢驗和進一步論證。后來列寧做了初步探索并積累了部分經(jīng)驗,然而后繼者并沒有繼承他的精神和做法,始終沒有探尋到與人民期望一致的有效國家治理方式,所以盡管取得了一些成績,但根本的社會矛盾并沒有得到解決,并導(dǎo)致治理成本積累且后移,最終釀成歷史悲劇。建國后,中國共產(chǎn)黨由革命黨轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)政黨,在建設(shè)國家的道路上曲折前進,有失敗的教訓(xùn),也積累了成功的經(jīng)驗,特別是改革開放以后,在國際形勢波詭云譎、社會主義運動在低潮中行進的情況下,中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民借鑒其他發(fā)達國家的治理經(jīng)驗并總結(jié)社會主義的興衰成敗,在國家治理方面取得了重大成效,得到了國際社會的認(rèn)可。“北京共識”、“中國模式”、“中國道路”等的提出就是證明。而“國家治理能力現(xiàn)代化”的提出更是對馬克思主義國家理論的重要創(chuàng)新,是貢獻給世界的中國智慧,反映了我們黨對共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律、社會主義建設(shè)規(guī)律和人類社會發(fā)展規(guī)律認(rèn)識的深化。同時,它也是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政思維、執(zhí)政戰(zhàn)略和執(zhí)政方法的重大躍升,是治國理政理念的豐富和升華,是革命黨轉(zhuǎn)向執(zhí)政黨的重要“理論標(biāo)志”[6]。

從實踐層面來說,治理能力是衡量一國現(xiàn)代化程度和社會進步程度的重要向度,治理能力現(xiàn)代化是社會整體現(xiàn)代化實現(xiàn)的前提和保障。通過治理能力現(xiàn)代化建設(shè),強化國家治理的頂層設(shè)計和整體部署,有利于克服全面深化改革過程中的觀念障礙、制度障礙和體制障礙,盡快解決具有全局性、根本性和戰(zhàn)略性的社會矛盾和社會問題,緩解因治理能力不足引起的脫節(jié)、失序乃至沖突,維護社會穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展,進而更有效地參與全球治理,早日實現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)和民族復(fù)興的中國夢。同時,對于執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨而言,也是自成立以來,繼實現(xiàn)民族獨立、人民解放,完成社會主義革命、確立社會主義基本制度,進行改革開放、發(fā)展中國特色社會主義“三件大事”后,需要去實現(xiàn)的“第四件大事”[7]。通過系統(tǒng)而非零碎的改革,在不斷增強國家治理能力的過程中重塑合法性基礎(chǔ),可以更好地解決中國共產(chǎn)黨面臨的“隱隱若現(xiàn)的合法性危機”[8]。

二、國家治理能力現(xiàn)代化的表征

簡單而言,國家治理能力就是運用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力;現(xiàn)代化即是在科技推動下,整個社會已經(jīng)或正在發(fā)生著積極變化的過程。那么,國家治理能力現(xiàn)代化就是通過國家制度體系的構(gòu)建、完善和運作,使制度理性、多元共治、公平正義、協(xié)商民主等理念滲透到經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等領(lǐng)域并引起整個社會思想觀念、組織方式、行為方式等的深刻變化,進而實現(xiàn)由傳統(tǒng)國家管理向現(xiàn)代國家治理轉(zhuǎn)變的過程。它是對國家治理困境和危機的主動性回應(yīng),是國家治理功能的自我矯正。

國家治理能力現(xiàn)代化具有多重表征,很多學(xué)者進行了歸納。概括而言,分為以下幾類:“三表征說”,即制度化、公平化、有序化[9];“四表征說”,包括國家治理的民主化、國家治理的法治化、國家治理的文明化、國家治理的科學(xué)化[10];“五表征說”,一為治理制度化、治理民主化、治理法治化、治理高效化、治理協(xié)調(diào)化[11],另為治理主體的多元性、治理關(guān)系的交互性、治理模式的復(fù)合性、治理方式的科學(xué)性以及治理結(jié)果的有效性[12];“綜合表征說”,包括國家、市場、社會機制的互相支撐與平衡,法治與德治的有機統(tǒng)一,民主與效率的相互補充與協(xié)調(diào)[13]。已有的研究對國家治理能力現(xiàn)代化的表征不盡相同,但是大都包含了以下四個方面:

其一,制度化。制度是國家治理能力的關(guān)鍵變量和核心要素,是國家治理的有效工具和基本遵循,制度化是國家治理能力現(xiàn)代化的基本表征。亨廷頓曾經(jīng)指出:“任何政體的穩(wěn)定都依賴于政治參與水平和政治制度化程度之間的關(guān)系。”[14]要維護政治秩序的穩(wěn)定性,必須加強制度建設(shè)以保證各種力量參與政治的規(guī)范化、有序性。隨著中國改革向縱深發(fā)展,社會主體更加多元化、組織形式更加多樣化、社會關(guān)系更加復(fù)雜化,這客觀上要求個人魅力型權(quán)威國家管理向法理型國家治理轉(zhuǎn)型,發(fā)揮制度在治理規(guī)范和程序建設(shè)、利益表達和利益整合方面的作用。通過構(gòu)建層次分明、功能完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系,并通過體制機制的創(chuàng)新保證制度實施的完整性、有效性,以減少國家治理的風(fēng)險和不確定性,提高國家治理的效能。核心是通過憲法和法律限制和約束公共權(quán)力,讓“規(guī)則和程序之治代替人治”,規(guī)范國家政權(quán)的所有者、管理者、利益相關(guān)者的行為,努力使個人、局部、部門利益與國家利益趨向一致。

其二,民主化。國家治理又稱民主治理[15],民主化是國家治理能力現(xiàn)代化的最本質(zhì)特征,也是國家治理合法性的主要來源。通過民主治理可以為資源的合理配置、利益沖突的有效解決提供規(guī)則,使各治理主體能夠平等、公正地參與國家治理并發(fā)揮各自潛能。民主化主要體現(xiàn)在三個方面:(1)治理理念方面,體現(xiàn)人民的意志和主體地位,保障人民在國家治理中的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán),維護和擴大人民在國家治理中的權(quán)益。特別是要認(rèn)同、包容有差異的公民資格,防止非主流群體的“參與阻隔”。(2)治理策略方面,推動治理主體由一元治理向多元交互共治的轉(zhuǎn)變,治理方式由單一治理向復(fù)合治理的轉(zhuǎn)變,治理手段由行政命令向?qū)υ拝f(xié)商的轉(zhuǎn)變。(3)治理效果的考核方面,加大公民、民間組織和媒體等的權(quán)重,弱化單一經(jīng)濟效益、政治效應(yīng)的考核,強化攸關(guān)人的生存狀態(tài)、生活質(zhì)量的社會效應(yīng)、文化效應(yīng)、生態(tài)效應(yīng)的考核。

其三,協(xié)同化。協(xié)同化是國家治理的內(nèi)在要求,也是國家治理能力現(xiàn)代化的重要特征。傳統(tǒng)國家治理的重要弊病是部門化、分塊化、碎片化管理嚴(yán)重,地方和部門利益掣肘,難以形成治理合力,經(jīng)常造成“1+1﹤2”的局面。而現(xiàn)代國家治理作為多要素、多單元構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng),內(nèi)部各子系統(tǒng)、各要素相互作用、相互影響、協(xié)同進化。它要求在國家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中整體規(guī)劃、統(tǒng)籌安排,注重治理的協(xié)同性,通過調(diào)整機構(gòu)、明確職能、整合資源、協(xié)調(diào)利益、凝聚力量,最終形成總體效應(yīng)、取得總體效果。

其四,高效化。學(xué)者用“治理質(zhì)量”、“治理效率”、“治理效能”、“治理績效”等衡量治理水平和治理效果,并作高低優(yōu)劣之分。通過決策科學(xué)化和執(zhí)行高效化,最大限度地改善民生、維護民權(quán),最大限度地增大經(jīng)濟社會效益,這是國家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的目標(biāo)。國家治理的績效與國家和政府的合法性、組織力、執(zhí)行力密切相關(guān),也與治理結(jié)構(gòu)與治理體制有關(guān)系,核心體現(xiàn)在“人權(quán)的保護和公平正義的維護”[16]方面。高效的國家治理能力,應(yīng)當(dāng)在目標(biāo)取向上滿足五大特征:符合時代要求和人民愿望,注重穩(wěn)定增長和增益民生,激活社會各主體潛能和活力,體現(xiàn)社會公平和正義,維護社會秩序穩(wěn)定。

三、國家治理能力現(xiàn)代化的基本構(gòu)成

對于國家治理能力及其現(xiàn)代化的構(gòu)成,學(xué)者間的認(rèn)識差異較大。部分學(xué)者按照國家治理的某一向度要素組合進行了界定,如依據(jù)建設(shè)中國特色社會主義的總體布局分為經(jīng)濟治理能力現(xiàn)代化、政治治理能力現(xiàn)代化、文化治理能力現(xiàn)代化、社會治理能力現(xiàn)代化、生態(tài)治理能力現(xiàn)代化;按照治理主體分為政府治理能力現(xiàn)代化、市場治理能力現(xiàn)代化和社會治理能力現(xiàn)代化;按照治理基本要素分為體制機制現(xiàn)代化和人的現(xiàn)代化。這類界定方法的優(yōu)點是簡單,無交叉、無遺漏,容易符合邏輯要求,但是存在的問題是機械化、線條化,將國家治理等同于若干領(lǐng)域、若干要素的疊加,無法體現(xiàn)國家治理能力所蘊含的系統(tǒng)性和協(xié)同性特點。

還有部分學(xué)者從不同角度進行了論述。(1)從政治學(xué)的角度,認(rèn)為“制度+結(jié)構(gòu)+績效”是國家治理能力現(xiàn)代化的主要標(biāo)示[17]。其中,精良的制度是基礎(chǔ);合理的結(jié)構(gòu)是支柱;充分的績效是特征。(2)從國家治理格局的角度,將治理能力現(xiàn)代化分為治理制度理性化、治理技術(shù)現(xiàn)代化、治理結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化和治理手段法治化等[18],其中法治是國家治理能力現(xiàn)代化的核心和保障。(3)從政府治理的角度,強調(diào)國家治理能力現(xiàn)代化也就是政府的公共政策制定能力、公共財政與預(yù)算能力和選人用人能力的現(xiàn)代化,具體表現(xiàn)為政府的公共精神或“公信力”、依法行政或政府履行自己職能的“責(zé)任能力”、政府的“執(zhí)行能力”、政府的“監(jiān)督能力”、政府的“服務(wù)能力”[19]。(4)從治理的目標(biāo)取向角度,指出國家治理能力現(xiàn)代化包括制度建構(gòu)能力的現(xiàn)代化、改革創(chuàng)新能力的現(xiàn)代化和科學(xué)發(fā)展能力的現(xiàn)代化[20]。

制度在國家治理能力現(xiàn)代化中起著基礎(chǔ)作用。有學(xué)者認(rèn)為,國家治理能力現(xiàn)代化具體地表現(xiàn)為持續(xù)提升的制度執(zhí)行能力。它內(nèi)在地表現(xiàn)為正確理解制度價值的能力、忠于和遵守制度的能力、原則性前提下靈活使用制度的能力,外在地表現(xiàn)為依法治理、民主協(xié)商、公共服務(wù)、責(zé)任承擔(dān)、動員整合、風(fēng)險化解等能力[21]。當(dāng)然,制度不僅包括法律、規(guī)章、政策等正式制度,也包括充滿著德性和文明的習(xí)俗、文化、傳統(tǒng)等非正式制度,而非正式制度在國家治理能力現(xiàn)代化中亦發(fā)揮著不可替代的重要作用。有學(xué)者指出:“一個現(xiàn)代國家如果不重視精神、價值以及文化等治理形態(tài),不將其納入現(xiàn)代國家治理體系和治理能力建設(shè)當(dāng)中,就不能創(chuàng)造良好的國家認(rèn)同和維系社會和諧穩(wěn)定,現(xiàn)代國家就不能實現(xiàn)有機團結(jié),不能完成時代賦予現(xiàn)代國家的治理使命,甚至?xí)霈F(xiàn)國家治理的危機?！盵22]故需注意的是,國家治理能力現(xiàn)代化還應(yīng)該重視意識形態(tài)、公民信任、傳統(tǒng)智慧、公民參與意識、政治認(rèn)同感等“軟”能力。

國際組織和一些研究機構(gòu)曾經(jīng)提出“世界治理指標(biāo)”、“人文治理指標(biāo)”、“民主治理測評指標(biāo)”等來衡量國家治理能力,各有側(cè)重。因研究角度不同,國內(nèi)學(xué)者對國家治理能力現(xiàn)代化基本構(gòu)成的理解也有差異。簡單來說,如果將國家治理看成一系列互相聯(lián)系的活動,則可以劃分為:(1)治理理念的現(xiàn)代化,包括先進的意識形態(tài)、正確的價值取向等;(2)治理方式的現(xiàn)代化,包括優(yōu)良的治理結(jié)構(gòu)和強大的功能、具有創(chuàng)新性的體制機制等;(3)治理手段的現(xiàn)代化,包括科學(xué)的治理方法、先進的治理技術(shù)等;(4)治理效果評價的現(xiàn)代化,包括評價原則的合理性、評價指標(biāo)的精確性、評價工具的可操作性等等。若將國家治理當(dāng)作復(fù)雜系統(tǒng),可以分為治理理念的現(xiàn)代化、治理制度的現(xiàn)代化、治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化、治理功能的現(xiàn)代化、治理方法的現(xiàn)代化、治理體制的現(xiàn)代化。另外,單從制度的角度,國家治理能力現(xiàn)代化可以分為制度建構(gòu)能力的現(xiàn)代化、制度執(zhí)行能力的現(xiàn)代化和制度實施效果評價的現(xiàn)代化。

四、國家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的對策

國家治理涉及多元治理主體、多種治理手段和復(fù)雜治理機制,具有綜合性、整體性、協(xié)同性特征。國家治理能力建設(shè)因為國家治理本身的特點變得更加復(fù)雜、更加艱巨,是一項龐大社會工程,需要多項措施交錯推進。學(xué)者對推進國家治理能力現(xiàn)代化對策的研究可以分為兩大類:

(一)專門性對策研究

該類研究側(cè)重于從一個角度、一個方面,針對具體問題展開深入闡釋。這拓展了國家治理能力現(xiàn)代化研究的領(lǐng)域,豐富了國家治理能力現(xiàn)代化研究的內(nèi)容,有利于研究向著多學(xué)科、多維度、深層次邁進。

例如,有學(xué)者從資源的挖掘、利用和整合的角度,提出推進國家治理能力現(xiàn)代化必須挖掘和利用好社會主義制度資源、支撐制度運行的組織資源、蘊含我國歷史和外國治理智慧的文化資源、被實踐證明行之有效的社會資源等四類資源[23]。也有學(xué)者從方法論的角度,探討了國家治理手段的創(chuàng)新,包括變整治為疏導(dǎo),變剛性為柔性;變命令為協(xié)商,變指揮為指導(dǎo);變監(jiān)管為服務(wù),變強制為利導(dǎo);變官辦為民營,變壟斷為競爭;變實體為程序,變“人控”為“機控”[24]。還有學(xué)者從黨的建設(shè)角度指出,推進國家治理能力現(xiàn)代化必須將民主實踐引入黨內(nèi),強化黨的組織原則,提高黨內(nèi)和黨的整體相對于公眾的透明度[25]。亦有學(xué)者從公民參與的角度強調(diào),加強和完善制度化、組織化的公民參與是實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的重要路徑,提出應(yīng)該推進現(xiàn)代政治文化建設(shè)和公民參與制度建設(shè),優(yōu)化公民參與程序和方式,培育社會成員的公民意識,提升公民參與國家治理的效能[26]。

國家治理的第一主體是政府,世界銀行提出的由六項指標(biāo)構(gòu)成的“世界治理指標(biāo)”中,四項是有關(guān)政府的。福山就將治理能力定義為“政府制定和實施規(guī)則以及提供服務(wù)的能力”[27],甚至有學(xué)者干脆認(rèn)為國家治理能力實際上就是政府治理能力[28]。一些學(xué)者專門論述了國家治理能力建設(shè)中政府的作用和功能,強調(diào)國家治理的轉(zhuǎn)型首要是實現(xiàn)政府治理的轉(zhuǎn)型,即由人治型向法治型、全能型向有限型、管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變,“把以往形形色色的壟斷租金消解到社會公眾的福利中去”[29]。理想的有限政府具備五大特征,即國家有能力、政府有作為、法權(quán)集中化、權(quán)力有約束、保障個人自由和社會分權(quán)[30],其中包含了法治型政府和服務(wù)型政府的部分內(nèi)容。而有作為的政府的作用主要體現(xiàn)在:一方面建立“不能由市場自發(fā)建立的經(jīng)濟制度”,另一方面對“社會民眾的公共偏好進行規(guī)范”[31]。

政府治理的重點是規(guī)范權(quán)力,明確權(quán)力配置和權(quán)力運作的界限,克服政府在履行職能方面的功能性障礙和自主性羈絆,避免政府角色出現(xiàn)“缺位”、“越位”和“錯位”。有學(xué)者指出:“基于權(quán)力配置的政府職能轉(zhuǎn)變應(yīng)該是國家治理現(xiàn)代化的核心命題”[32],強調(diào)我們有必要探索政府權(quán)力架構(gòu)及其合法性,梳理政府權(quán)力的來源與配置方式,并從行政權(quán)的內(nèi)部分權(quán)制約、中央與地方的分權(quán)配合以及政府與社會的分權(quán)合治等方面思考政府治理能力的現(xiàn)代化。實際上,核心是政府要正確處理與市場的關(guān)系,抓好“限權(quán)”、“放權(quán)”、“分權(quán)”、“收權(quán)”,使市場在資源配置中起決定性作用,同時更好地發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用。

(二)綜合性對策研究

該類研究從多個角度、多個方面對國家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的對策進行思考,注重整體性、一攬子解決問題。如有學(xué)者從戰(zhàn)略高度指出,國家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的制高點是倫理塑造,切入點是源頭治理,突破點是群防群治,著力點是法治。也有學(xué)者從哲學(xué)層面進行了闡釋,提出:在目的論層面,處理好國家與公民、國家與社會的關(guān)系;價值論層面,處理好公平與效率、權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系;方法論層面,處理好人治與法治、自治與管制的關(guān)系[33]。這種分析方法層次比較清楚,高度概括和凝練,但是往往失之于偏頗,不夠準(zhǔn)確、全面。另外,更多的是理念層面的設(shè)計,缺乏可操作性。亦有學(xué)者遵循“理念—執(zhí)行—監(jiān)督—效果檢驗”的邏輯思路,強調(diào)應(yīng)該尊崇核心價值體系,維護權(quán)威的決策系統(tǒng),改進服務(wù)型政府問責(zé)制和社會協(xié)商機制,完善社會再分配體制和社會福利制度等[34]。

對于在國家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中如何保持中國特色,不迷失自我,學(xué)者也有論述。國家治理能力現(xiàn)代化是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度的內(nèi)在要求和手段,中國特色社會主義制度則是國家治理能力現(xiàn)代化的前提和保障,二者相輔相成。國家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的“中國特色”,必然包括“制度特色”,但也不局限于此。有學(xué)者認(rèn)為,它體現(xiàn)在四個方面:首先,以中國共產(chǎn)黨“總攬全局、統(tǒng)籌各方”為指導(dǎo);其次,以堅持和完善我國根本制度和基本制度為前提;再次,以全面、協(xié)調(diào)的治理為根本;最后,以科學(xué)的方法論為指導(dǎo),既堅持政治原則,又兼收并蓄[35]。實際上,所謂的“中國特色”,也就是國家治理能力現(xiàn)代化的一般原理與中國的基本制度、基本國情和優(yōu)秀文化相結(jié)合,并創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、融合、創(chuàng)新的產(chǎn)物,它既包括理論層面的特色,也包括實際運行方面的特色。要保持國家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的“中國特色”,有學(xué)者強調(diào)必須“克服狹隘民族主義、盲目歷史主義、片面馬克思主義、無原則的西化主義和違反科學(xué)原理的片面感性主義”,“客觀、科學(xué)、平和、謙虛、認(rèn)真地學(xué)習(xí)發(fā)達國家的經(jīng)驗,審視自己的文化遺產(chǎn),以向前看的精神,建設(shè)中國的現(xiàn)代治理體系”[36]。要旨是三點:其一,符合唯物論和辯證法,實事求是;其二,發(fā)揮制度優(yōu)勢、組織優(yōu)勢,整合古今中外資源;其三,堅持基本制度,吸收國外經(jīng)驗但保持自己風(fēng)格。

總體來看,國家治理能力現(xiàn)代化對策方面的研究較弱。主要原因在于:其一,國家治理能力現(xiàn)代化理念提出的時間較短,學(xué)術(shù)關(guān)注度不夠,學(xué)者尚未展開更深入的研究;其二,國家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)是體系宏大的社會工程,很難提出符合邏輯、內(nèi)容全面而又見解深刻的對策。后續(xù)的國家治理能力現(xiàn)代化對策的研究需要注意三點:首先,對策的提出應(yīng)該緊緊圍繞黨和國家的重大戰(zhàn)略,體現(xiàn)黨的路線、方針、政策的要求和政府工作的重點;其次,對策的提出必須注意合法性,也即是公民自覺認(rèn)可和接受的程度,不能自彈自唱;最后,對策的提出既要體現(xiàn)國家治理的一般性規(guī)律,也要體現(xiàn)中國的國情、符合人民的愿望。

五、結(jié)語

盡管學(xué)界關(guān)于“治理”、“國家治理”的研究頗多,也相對比較成熟,但是學(xué)術(shù)界對“國家治理能力現(xiàn)代化”的研究尚處于初步階段,目前仍停留在宣傳、注解方面,系統(tǒng)性、深入性的研究較少,僅有許海清所著《國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》(2013)一書論述較為全面。已有的研究主要集中在兩個方面:其一,基礎(chǔ)理論方面,涉及到國家治理、國家治理能力、國家治理能力現(xiàn)代化的基本概念、基本構(gòu)成要素以及國家治理能力現(xiàn)代化戰(zhàn)略提出的必要性和意義等;其二,應(yīng)用性對策方面,包括政府治理在國家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中的地位及對策,國家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中黨際關(guān)系的處理,以及具體建設(shè)對策等。未來隨著研究的不斷深入,“國家治理能力現(xiàn)代化”將成為政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、法學(xué)、社會學(xué)等學(xué)科關(guān)注的熱點。需要進一步研究的問題包括:

(1)國家治理能力現(xiàn)代化中政府功能的界定。政府具有強大的政策制定和執(zhí)行能力,是國家治理的主體,影響著社會治理和市場治理的運作和效能。改革開放以后,威權(quán)主義的治理模式結(jié)束了民粹主義的無序狀態(tài),并在短時期內(nèi)凝聚人心、形成共識,通過行政、政策手段推動經(jīng)濟的快速增長和社會秩序的穩(wěn)定?！懊^過河”的漸進性改革方式一定程度上釋放了社會活力,加快了生產(chǎn)力的發(fā)展,然而改革不徹底引起的政府治理不規(guī)范,政府治理、社會治理和市場治理之間關(guān)系扭曲等現(xiàn)象也長期存在。在新形勢下,如何重構(gòu)國家和社會、政府和市場、國家和公民、公共權(quán)力與私人權(quán)利、協(xié)同治理與分級治理的關(guān)系,優(yōu)化“有限政府”、“公共服務(wù)型政府”的職能配置,重塑政府本身具備的宏觀調(diào)控能力、制度供給能力、秩序穩(wěn)定能力,提高政府治理的合法性、規(guī)范性和有效性,避免“政府職能難以匹配市場,國家權(quán)力無法協(xié)同社會,精英集團不愿容納大眾”[37]的“中等收入陷阱”,成為學(xué)術(shù)界應(yīng)該關(guān)注的問題。

(2)國家治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)部結(jié)構(gòu)及各要素地位及相關(guān)關(guān)系分析。國家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的目標(biāo)是實現(xiàn)國家治理系統(tǒng)運轉(zhuǎn)的最優(yōu)化和公共利益的最大化,實現(xiàn)這一目標(biāo)必須首先要架構(gòu)國家治理的格局,確立科學(xué)的國家治理結(jié)構(gòu),明確各構(gòu)成要素的位置、功能,構(gòu)建各要素之間的關(guān)聯(lián)和耦合機制,實現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)內(nèi)部各要素既自我進化又協(xié)同進步。

中國的改革本質(zhì)上是制度安排和體制變革,制度的作用一直被重視。鄧小平曾經(jīng)指出:“制度問題,關(guān)系到黨和國家是否改變顏色,必須引起全黨的高度重視”[38],改革的目的是花幾十年的時間在“各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度”[39]。當(dāng)前中國存在的諸多社會矛盾很大程度上是由于制度本身的不完善、不配套、不銜接造成的,治理危機表現(xiàn)為“合適規(guī)范真空”和“合適制度缺失”[40]的危機。國家治理能力的現(xiàn)代化也就是要轉(zhuǎn)變制度范式,消除“制度失效”、“制度危機”。不過,重點并不在于制定了多少制度,而在于制定了怎樣的制度,如何重新整合各類制度、協(xié)調(diào)制度之間的關(guān)系、確保制度的嚴(yán)格實施及取得良好效果。未來國家治理制度現(xiàn)代化研究的重點包括:國家治理中的制度倫理、制度邏輯和制度理性;現(xiàn)代化國家治理制度體系的基本構(gòu)成,及實體性制度和程序性制度、正式制度和非正式制度的有效銜接機制;根本制度、基本制度和具體制度共生互補、相互支撐的聯(lián)動機制;根本制度與基本制度、基本制度與具體制度以及具體制度之間的協(xié)調(diào)機制;各項制度在政策取向上相互配合、在實施過程中相互促進、在實際成效上相得益彰的監(jiān)督評價機制。

(3)國家治理能力現(xiàn)代化的中國話語、中國經(jīng)驗、中國理論闡釋。國家治理是全球性的問題,世界各國為解決本國的治理危機進行了積極的探索,積累了大量的經(jīng)驗和教訓(xùn)。推進國家治理能力現(xiàn)代化必須關(guān)注其他國家治理的理論和實踐,分析他們在理念設(shè)計、制度安排、操作程序和行動策略等方面的異同,探究他們在國家治理制度構(gòu)建及執(zhí)行方面的成敗,總結(jié)他們具有普遍意義的先進做法和一般性規(guī)律。目前學(xué)者對國外理論的闡釋、借鑒,以及對蘇聯(lián)、日本、美國等具體國家治理實踐的梳理、總結(jié)較多,對中國國家治理特別是改革開放以來國家治理的做法、規(guī)律總結(jié)較少,理論闡釋不夠。隨著中國國家治理實踐的發(fā)展,需要加強研究的是:深入研讀相關(guān)文獻,闡釋馬克思主義經(jīng)典著作和傳統(tǒng)文化中關(guān)于國家治理的思想、觀點和方法,分析蘊含的制度倫理;熟悉外國學(xué)者關(guān)于國家治理能力現(xiàn)代化的前沿理論,總結(jié)發(fā)達國家國家治理能力建設(shè)的實踐及得失;梳理建國后中國共產(chǎn)黨的國家治理史,總結(jié)經(jīng)驗和不足,歸納基本做法、基本經(jīng)驗、基本規(guī)律,并揭示中國共產(chǎn)黨自身建設(shè)與國家治理能力建設(shè)的互動關(guān)系;繼承馬克思主義國家理論,吸收傳統(tǒng)文化中國家治理的智慧,融合建國后黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)國家的基本經(jīng)驗,借鑒其他國家治理的理論和做法,構(gòu)建國家治理能力現(xiàn)代化的中國話語、中國理論,形成國家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的中國經(jīng)驗。

(4)國家治理能力現(xiàn)代化的多學(xué)科、多角度闡發(fā)。目前學(xué)者對國家治理能力現(xiàn)代化的研究主要集中于政治學(xué)、公共管理學(xué)學(xué)科,僅有少數(shù)學(xué)者從經(jīng)濟學(xué)、法學(xué)、社會學(xué)角度進行闡釋。未來需要多學(xué)科、多角度圍繞國家治理能力現(xiàn)代化的多個維度展開研究:其一,規(guī)律性研究,探尋國家治理及其能力建設(shè)的總體規(guī)律及具體層面的規(guī)律,比如提升和整合文化,將文化塑造與國家治理有機融合、提升國家“軟治理”能力的規(guī)律;其二,價值性研究,闡釋國家治理的理念系統(tǒng)、價值系統(tǒng),重點剖析社會主義核心價值觀如何整合各種社會思潮,發(fā)揮對國家治理能力現(xiàn)代化的引領(lǐng)和統(tǒng)帥作用;其三,情境性研究,客觀分析國家治理所處的國內(nèi)外環(huán)境、主客觀條件、風(fēng)險與挑戰(zhàn)等,把國家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)建立在對國際形勢和基本國情的準(zhǔn)確把握上;其四,評價性研究,運用定量與定性分析相結(jié)合的方法,科學(xué)評價國家治理現(xiàn)代化的程度、績效等;其五,比較性研究,比如分析公共治理與國家治理、國家治理與政治體制改革、國外治理模式與中國治理模式、改革開放前后國家治理模式的異同等。

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