政府職能轉(zhuǎn)變視角下的行政觀念重構(gòu)

張書玉

（山東工商學(xué)院公共管理學(xué)院，山東 煙臺 264005）

一、關(guān)于政府職能探討

“政府應(yīng)該做什么？”這個(gè)在政治哲學(xué)中被反復(fù)討論的話題，或許是政府職能研究的切入點(diǎn)。亞當(dāng)·斯密在1776年寫成的《國富論》中提出了“統(tǒng)治者”的責(zé)任，即就是政府的職能。他認(rèn)為政府職能包括：首先，保護(hù)社會(huì)免受其他獨(dú)立社會(huì)的暴力與侵犯的職責(zé)。其次，盡可能地保護(hù)每一個(gè)社會(huì)成員免受其他成員的不公正對待和壓迫的職責(zé)，或者建立一套嚴(yán)密的司法制度。最后，建立并維護(hù)某種公共事務(wù)和公共機(jī)構(gòu)的職責(zé)，此種建立和維護(hù)從來不是為了任何個(gè)人和少數(shù)人的利益。這是亞當(dāng)·斯密理想中的政府職能，他在書中指出，除了促進(jìn)國家間的自由貿(mào)易，政府職能應(yīng)該大幅度地削減?？梢钥闯?，亞當(dāng)·斯密所認(rèn)為的政府應(yīng)當(dāng)有防衛(wèi)職能、提供法律制度職能、公共服務(wù)職能。二百多年后，世界銀行在其1997年的《世界發(fā)展報(bào)告》中指出，“每一個(gè)政府的核心使命”包含了五種基本職能：（1）確立法律制度；（2）提供健康的公共政策環(huán)境，保持宏觀經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)；（3）供給社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施和基本社會(huì)服務(wù)；（4）保護(hù)弱勢群體；（5）保護(hù)環(huán)境。世界銀行提出的政府職能范圍，超過了亞當(dāng)·斯密所提出的三種職能。西方有學(xué)者研究，有一組相當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)的，適用于大多數(shù)國家的政府職能［1］。這些職能具體如下：（1）提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；（2）提供各種公共物品和服務(wù)；（3）解決與協(xié)調(diào)團(tuán)體沖突；（4）維持競爭；（5）保護(hù)自然資源；（6）確定個(gè)人獲得商品和服務(wù)的最低條件；（7）保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。這里提出了更廣泛的政府職能，具有一定的普遍性。

政府職能在不同的國家、不同時(shí)期，由于政治背景、經(jīng)濟(jì)體制的不同，表現(xiàn)形式也許多種多樣。我國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下是一種全能政府的模式，政府職能深入到社會(huì)生活的方方面面。全能型政府的職能模式是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景下，政府通過指令性計(jì)劃和行政手段進(jìn)行經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)管理，政府承擔(dān)了供應(yīng)、生產(chǎn)、補(bǔ)貼、管制等職能，而忽略了政府諸項(xiàng)職能的合理性與有效性。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的完善，要求政府把微觀主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)交給市場調(diào)節(jié)。政府由原來對微觀主體的指令性管理轉(zhuǎn)換到為市場主體服務(wù)及為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境。

二、政府職能轉(zhuǎn)變的主要制約因素

自1988年我國提出轉(zhuǎn)變政府職能以來，經(jīng)過二十多年的改革探索，政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉蔑@著成效。我國政府正在由全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變，由人治政府向法治政府轉(zhuǎn)變，由封閉政府向透明政府轉(zhuǎn)變，由管制政府向服務(wù)政府轉(zhuǎn)變，政府職能進(jìn)一步和國際社會(huì)接軌。但由于體制轉(zhuǎn)軌的復(fù)雜性和改革的漸進(jìn)性，政府職能轉(zhuǎn)變的任務(wù)仍然繁重。一方面，政府仍涉足了一些不該管、管不好、管不了的事，直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生。另一方面，有些該由政府管的事卻沒有管到位，特別是公共治理和公共服務(wù)方面還比較薄弱。政府職能轉(zhuǎn)變的緩慢，制約著行政管理體制改革的繼續(xù)深化。

但是就中國目前政府職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)狀來看，政府傳統(tǒng)行政觀念成為制約地方政府轉(zhuǎn)變職能的主要因素。傳統(tǒng)的行政觀念其實(shí)就是將發(fā)展等同于經(jīng)濟(jì)的增長，將社會(huì)的發(fā)展等同于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。傳統(tǒng)行政觀念下，政府績效衡量主要依據(jù)GDP及GDP增長率，層層的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)責(zé)任制逐漸成為各級政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要手段。政府在追求GDP增長的過程中，突出了經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，忽視了政府承擔(dān)的公共服務(wù)及維護(hù)社會(huì)公平、公正的職能，降低了政府的服務(wù)意識和服務(wù)質(zhì)量。例如，常有報(bào)道地方政府在拆遷中侵犯私權(quán)，“誠信政府”受到質(zhì)疑，某些地方政府官員為了完成經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，過度追求短期利益、局部利益和謀求個(gè)人利益，使得自然資源的浪費(fèi)嚴(yán)重，環(huán)境污染和生態(tài)環(huán)境破壞加劇。傳統(tǒng)管理模式被認(rèn)為是影響政府職能轉(zhuǎn)變的制約因素。要改變傳統(tǒng)管理模式，首先要進(jìn)行觀念轉(zhuǎn)變。觀念不變，政府職能轉(zhuǎn)變徒有其表。綜觀傳統(tǒng)管理模式下的行政觀念，表現(xiàn)在政府與公民、自然的關(guān)系中是以“行政權(quán)力至上”及“經(jīng)濟(jì)增長本位”的思想及思維模式。傳統(tǒng)行政觀念是一種以“行政權(quán)力”為核心觀念的政府主導(dǎo)型管理模式，“命令——服從”是“權(quán)力觀”下的管制表現(xiàn)形式，如果觀念不變，政府職能轉(zhuǎn)變中的服務(wù)政府、有限政府、法治政府、透明政府很難完全實(shí)現(xiàn)。所以，只有改變傳統(tǒng)行政中的權(quán)力觀念，才能突破政府職能轉(zhuǎn)變的困境。

三、政府職能轉(zhuǎn)變需要行政觀念的重構(gòu)

1.建立“公民權(quán)利至上”的行政觀念

綜觀世界各個(gè)國家，政府職能的履行離不開法治的背景。法治的核心是依法行政，行政權(quán)力必須在法律范圍內(nèi)運(yùn)行，公民權(quán)利受到憲法、法律的保障，公權(quán)力不能任意干涉、侵犯公民權(quán)利。公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)離不開法律的保障，離不開法律對權(quán)力的制約。然而，法律具有一定的局限性（法律的滯后性、立法瑕疵、法律的最低道德保障等）。公民的權(quán)利和尊嚴(yán)的彰顯，不但需要法制的完善，還需要行政中“公民權(quán)利至上”觀念的建立。在公共行政中應(yīng)尊重公民的參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)。同時(shí)，政府和公民之間應(yīng)建立起更加公平合理的溝通、協(xié)商、參與的程序，培育健康、發(fā)達(dá)的市民社會(huì)，彰顯公民精神。

“公民權(quán)利至上”為核心的行政觀念包含了優(yōu)先考慮社會(huì)中弱勢群體權(quán)利。我國弱勢群體問題表現(xiàn)得十分突出，并且弱勢群體在進(jìn)一步弱勢化［2］。所以，優(yōu)先保護(hù)弱勢群體權(quán)利更具有緊迫性與現(xiàn)實(shí)意義。美國哲學(xué)家羅爾斯說過，看一個(gè)社會(huì)的正義程度，就看對這個(gè)社會(huì)中境況最差的人的態(tài)度。弱勢群體是公共政策領(lǐng)域的一個(gè)重要概念，它與自由、公正、權(quán)利等范疇一起，形成了公共政策—福利國家—社會(huì)服務(wù)的理論和實(shí)踐場所。弱勢群體英文為social vulnerable group，在國外指由于某些障礙及缺乏經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)機(jī)會(huì)而在社會(huì)上處于不利地位的人群。我國認(rèn)同了弱勢群體的概念，但學(xué)術(shù)界有不同的認(rèn)識。筆者認(rèn)為弱勢群體是由于各種原因造成的在經(jīng)濟(jì)資源和政治資源的占有方面、社會(huì)地位獲得方面、競爭能力和抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力方面處于弱勢地位的人群。我們可以看出，弱勢不僅限于經(jīng)濟(jì)上的貧困，還弱在政治、社會(huì)及文化和心理上。該類人群如兒童、老年人、殘疾人等生理性弱勢群體；如貧困農(nóng)民、失業(yè)者、遭遇重大天災(zāi)人禍的困難者、部分社會(huì)底層的性工作者等都屬于社會(huì)性弱勢群體。社會(huì)政策是以改善弱勢群體的不利地位為目標(biāo)的，在這里，如何看待弱勢群體就是一個(gè)根本性的問題。在我國的社會(huì)生活中，對弱者的救助一般發(fā)生于有較親密關(guān)系的人員之間，它屬于私德的組成部分，而在公共領(lǐng)域?qū)θ跽叩木戎菬o力的［3］。

行政中“公民權(quán)利至上”觀念要求在公共政策中重視弱者的權(quán)利與尊嚴(yán)。該觀念不僅體現(xiàn)在每一次和弱勢者相關(guān)的公共治理行為中，還體現(xiàn)在完善社會(huì)保險(xiǎn)、物質(zhì)幫助、社會(huì)救助制度、收入分配調(diào)節(jié)制度中。而且，“公民權(quán)利至上”的觀念應(yīng)滲透到弱勢群體扶持政策，特別是在住房補(bǔ)貼政策、促進(jìn)就業(yè)政策、教育均等政策中。更重要的是，公共政策的制定不僅僅應(yīng)該是為公民及弱勢群體而制定，而且要在制定公共政策的過程中讓公民及弱勢群體真正參與到政策的制定中去，實(shí)現(xiàn)弱勢群體的政治表達(dá)與政治參與。

2.建立“生態(tài)本位”的行政觀念

目前，因環(huán)境污染引起的群體性事件的年增長率為29.8%。自20世紀(jì)90年代以來，公民因維護(hù)環(huán)境權(quán)益，采取“過激”行為解決環(huán)境污染糾紛的案件不斷發(fā)生［4］。環(huán)境群體性事件是環(huán)境權(quán)益遭受嚴(yán)重侵害的公眾在訴求無門的情況下采取的一種不得已的行為。這種民眾在環(huán)境保護(hù)事務(wù)上對政府與企業(yè)采取較之以往更為主動(dòng)與激烈的對抗方式的大量出現(xiàn)，充分暴露了政府處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系時(shí)存在的問題。

面對這些問題，我們不得不在行政觀念上重新檢討一下。從我們的發(fā)展觀而言，無論是個(gè)人本位，還是社會(huì)本位，皆以“經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心”。在環(huán)境利益和經(jīng)濟(jì)利益發(fā)生矛盾時(shí)，必然經(jīng)濟(jì)利益優(yōu)先。這種以環(huán)境的代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)一時(shí)發(fā)展的做法和可持續(xù)發(fā)展是相違背的。最終，面對自然資源的有限性與稀缺性，日益惡化的生態(tài)環(huán)境將成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。生態(tài)本位的行政觀念要求政府在履行職能過程中，通過法律及政策將經(jīng)濟(jì)發(fā)展限定在生態(tài)允許的范圍內(nèi)，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)本位觀念是政府在行使職能過程中處理人與自然關(guān)系的新觀念，這種觀念是以生態(tài)利益為中心，并將經(jīng)濟(jì)的發(fā)展限定在生態(tài)允許的范圍內(nèi)的思想。生態(tài)利益和社會(huì)的近期利益也許存在一定的沖突，但與社會(huì)的長久利益一致。生態(tài)本位觀念是政府在履行職能過程中，處理環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)增長的矛盾的價(jià)值取向。生態(tài)本位觀念符合“滿足當(dāng)代人需求，又不對后代人的需求造成威脅”的可持續(xù)發(fā)展理念，是人與自然和諧相處必然選擇，也是政府環(huán)境保護(hù)職能的實(shí)現(xiàn)的有力保證。

四、結(jié)語

隨著政府改革的進(jìn)一步深入，政府職能轉(zhuǎn)變的浪潮波及中央、地方政府及公共組織，對政府職能探討的中心從權(quán)力政府向權(quán)利政府轉(zhuǎn)變，從管制政府向服務(wù)政府轉(zhuǎn)變，由人治政府向法治政府轉(zhuǎn)變，同時(shí)伴隨著政府信息公開、政府服務(wù)外包、機(jī)構(gòu)精簡等，政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧艘欢ǖ某尚?。然而，政府職能的轉(zhuǎn)變是涉及很多管理方面的綜合性問題，如體制問題、機(jī)構(gòu)的設(shè)置問題、運(yùn)行機(jī)制的問題。任何問題追溯到源頭，根本上則是觀念問題。公民權(quán)利至上、生態(tài)本位的行政觀念是政府職能轉(zhuǎn)變中應(yīng)該具有的不同于傳統(tǒng)思想的新觀念，也是突破政府職能轉(zhuǎn)變制約的關(guān)鍵所在。

［1］（澳）歐文·E·休斯.公共管理導(dǎo)論［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2007.105.

［2］［3］王思斌.改革中弱勢群體的政策支持［J］.北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲社版），2003，（6）.

［4］王彬輝.環(huán)境污染糾紛的法外私力救濟(jì)及其解決之道［J］.河北法學(xué)，2004，（1）：18.