歐盟司法與內(nèi)務(wù)合作改革面臨的困境和出路

李若瀚

（武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072）

一、歐盟司法與內(nèi)務(wù)合作機(jī)制的改革及動(dòng)因

歐盟最初提出司法與內(nèi)務(wù)合作，是為了解決經(jīng)濟(jì)一體化高速發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的政治一體化相對(duì)滯后的問(wèn)題［1］。隨著歐盟一體化的不斷加深。成員國(guó)認(rèn)識(shí)到如果不在移民、邊界控制等領(lǐng)域進(jìn)行協(xié)調(diào)，那么他們之間的資本、勞務(wù)等生產(chǎn)要素分配將會(huì)向不利于歐盟經(jīng)濟(jì)均衡的方向發(fā)展，同時(shí)也會(huì)造成成員國(guó)法制分散和社會(huì)沖突加劇。

20世紀(jì)90年代蘇東劇變之后，邊界控制成為了歐盟成員國(guó)亟待解決的問(wèn)題。多數(shù)西歐國(guó)家都在努力控制涌入本國(guó)的東歐難民數(shù)量，并試圖減小其帶來(lái)的不利影響。如德國(guó)的移民問(wèn)題已經(jīng)轉(zhuǎn)化為社會(huì)問(wèn)題，在原東德地區(qū)已出現(xiàn)了國(guó)民極度排外的情緒［2］。協(xié)調(diào)歐盟各國(guó)的移民和避難政策成為促成歐盟司法與內(nèi)務(wù)合作一體化的一個(gè)動(dòng)因。

歐盟司法與內(nèi)務(wù)合作的產(chǎn)生也與跨國(guó)犯罪在全世界的蔓延有關(guān)。在經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日益緊密、邊界控制日益松弛的歐盟地區(qū)，跨國(guó)犯罪率滋長(zhǎng)甚速。經(jīng)濟(jì)犯罪、毒品犯罪幾乎影響到所有歐盟國(guó)家，并引發(fā)了一系列社會(huì)問(wèn)題。成員國(guó)意識(shí)到僅憑一國(guó)的力量難以應(yīng)對(duì)這種挑戰(zhàn)，在歐盟范圍內(nèi)的合作，特別是在刑事司法和警務(wù)方面的合作成為歐盟的必然選擇。

21世紀(jì)以來(lái)，東擴(kuò)為歐盟帶來(lái)新戰(zhàn)略空間的同時(shí)也帶來(lái)了對(duì)傳統(tǒng)地緣觀念的挑戰(zhàn)，特別是“9·11”事件引發(fā)的恐怖主義危機(jī)加深了歐盟成員國(guó)對(duì)地緣安全的重視。歐盟推進(jìn)人員流動(dòng)自由的政策為犯罪分子跨國(guó)犯罪提供了條件，人群遷移帶來(lái)的安全威脅比傳統(tǒng)安全威脅更難應(yīng)對(duì)。東擴(kuò)以后，西歐成員國(guó)對(duì)東歐移民浪潮，以及隨之而來(lái)的潛在的跨國(guó)犯罪和恐怖主義威脅持有深深的疑慮。內(nèi)部的移民浪潮帶來(lái)的“微觀安全”威脅構(gòu)成了歐盟東擴(kuò)進(jìn)程中最大的阻力［3］。歐盟希望建立更高水平的司法與內(nèi)務(wù)合作以應(yīng)對(duì)這種挑戰(zhàn)。

此外，歐洲民眾對(duì)于自由與安全的內(nèi)在需求成為了歐盟推動(dòng)司法內(nèi)務(wù)合作的社會(huì)基礎(chǔ)，而實(shí)現(xiàn)更高水平的人權(quán)保護(hù)、社會(huì)福利、公平與正義、經(jīng)濟(jì)安全等政策目標(biāo)的確定，為歐盟推進(jìn)司法與內(nèi)務(wù)合作改革提供了強(qiáng)大的現(xiàn)實(shí)動(dòng)力。

歐盟司法與內(nèi)務(wù)合作政策經(jīng)歷了由“國(guó)家間合作機(jī)制”到“成員國(guó)主導(dǎo)的共同體機(jī)制”再到“超國(guó)家機(jī)制主導(dǎo)的共同體機(jī)制”三個(gè)階段。第一階段的合作始于1975年特里夫集團(tuán)，該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)歐盟在反恐、控制跨國(guó)犯罪及警務(wù)方面的合作，其合作主要通過(guò)成員國(guó)政府間合作的方式展開(kāi)［4］。第二階段始于1992年《馬斯特里赫特條約》，它將司法與內(nèi)務(wù)合作納入超國(guó)家機(jī)制構(gòu)架，使得這一領(lǐng)域中純粹的政府間合作性質(zhì)有所改變；其后《阿姆斯特丹條約》和《尼斯條約》對(duì)司法與內(nèi)務(wù)合作進(jìn)行了一定程度的改革，但總體來(lái)看改革力度有限［5］。為突破政府間主義對(duì)司法與內(nèi)務(wù)合作的限制，《里斯本條約》（以下簡(jiǎn)稱《里約》）將歐盟司法與內(nèi)務(wù)合作納入“自由、安全和正義的區(qū)域”，它擴(kuò)大了共同決策程序的適用范圍，并引入了司法審查機(jī)制［6］，確立了歐盟超國(guó)家機(jī)制在該區(qū)域中的主導(dǎo)作用［7］。此時(shí)歐盟的司法與內(nèi)務(wù)合作開(kāi)始進(jìn)入真正意義上的超國(guó)家階段。

二、歐盟司法與內(nèi)務(wù)合作的基本構(gòu)架

（一）“自由、安全和正義的區(qū)域”的總體目標(biāo)

聯(lián)盟建立“自由、安全和正義的區(qū)域”的總體目標(biāo)在于:（1）確保在成員國(guó)團(tuán)結(jié)及公平對(duì)待第三國(guó)國(guó)民的基礎(chǔ)上，形成共同避難、移民和外部邊界控制政策；（2）預(yù)防和打擊聯(lián)盟及成員國(guó)內(nèi)部的犯罪、種族主義和仇外的行為；（3）促進(jìn)警務(wù)機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)及其他有關(guān)部門的協(xié)調(diào)與合作；（4）通過(guò)相互承認(rèn)刑事司法判決，以及在必要情況下通過(guò)刑法趨同化措施以確保高水平安全；（5）通過(guò)相互承認(rèn)民事司法判決及非司法判決以實(shí)現(xiàn)人們獲得司法救濟(jì)之權(quán)利。

（二）“自由、安全和正義的區(qū)域”的分權(quán)機(jī)制

歐盟機(jī)構(gòu)的分權(quán)機(jī)制一直都是歐盟改革的核心。《里約》對(duì)歐盟機(jī)構(gòu)在“自由、安全和公正的區(qū)域”中的權(quán)責(zé)進(jìn)行了重新分配:

歐洲理事會(huì)負(fù)責(zé)確定立法性和實(shí)施性政策的戰(zhàn)略方針。

歐盟理事會(huì)的職責(zé)是:（1）負(fù)責(zé)專門機(jī)構(gòu)的設(shè)立；（2）為成員國(guó)間的行政合作提供平臺(tái)；（3）通過(guò)普通立法程序確定與“資本流動(dòng)和支付”相關(guān)的行政措施；（4）就特殊事項(xiàng)確定共同立場(chǎng)，并督促各成員國(guó)按該立場(chǎng)協(xié)調(diào)各自國(guó)內(nèi)法律。

歐盟委員會(huì)的職責(zé)是:（1）評(píng)估條約實(shí)施情況；（2）就“預(yù)防和打擊恐怖主義”及其相關(guān)問(wèn)題的具體行政措施提出動(dòng)議；（3）就刑事司法合作和警務(wù)合作問(wèn)題提出動(dòng)議。

歐洲議會(huì)的職責(zé)是:（1）對(duì)“自由、安全和正義的區(qū)域”的建立和實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督；（2）對(duì)歐盟委員會(huì)的評(píng)估結(jié)果進(jìn)行咨詢；（3）在必要的情況下，與歐盟理事會(huì)一同通過(guò)立法程序確定與“資本流動(dòng)和支付”有關(guān)的行政措施。

歐洲法院負(fù)責(zé)行使立法審查權(quán)。

歐洲司法合作局的主要職責(zé)是:（1）發(fā)起刑事偵查；（2）提議由成員國(guó)主管部門對(duì)特別嚴(yán)重的跨國(guó)犯罪提起公訴；（3）就前兩項(xiàng)提到的偵查和起訴進(jìn)行協(xié)調(diào)；（4）解決成員國(guó)間刑事犯罪管轄權(quán)的沖突；（5）加強(qiáng)與歐洲司法網(wǎng)絡(luò)的司法合作。

歐洲警察局主要負(fù)責(zé)預(yù)防和打擊跨國(guó)嚴(yán)重犯罪、恐怖主義，以及侵害聯(lián)盟共同利益的犯罪，其職責(zé)包括:（1）信息的收集、保管、處理、分析和交換；（2）協(xié)調(diào)、組織及實(shí)施由成員國(guó)主管當(dāng)局聯(lián)合執(zhí)行的調(diào)查與行動(dòng)。

（三）“自由、安全和正義的區(qū)域”的基本內(nèi)容

1.共同邊境政策。歐盟建立共同邊境政策的目標(biāo)是通過(guò)在歐盟范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的邊境管理體制，在對(duì)跨越歐盟外部邊境人員進(jìn)行有效管理和監(jiān)督的前提下，實(shí)現(xiàn)無(wú)內(nèi)部邊界區(qū)域內(nèi)的人員、服務(wù)、貨物和資本流動(dòng)的自由，該政策的實(shí)施包括:（1）確立關(guān)于簽證和短期居留許可的規(guī)則；（2）跨越外部邊境人員的檢查制度；（3）第三國(guó)國(guó)民在歐盟自由旅行的條件；（4）建立統(tǒng)一的外部邊境管理體系；（5）確保任何人在跨越內(nèi)部邊境時(shí)免受管制。此外，歐盟可以通過(guò)特別立法程序制定涉及護(hù)照、身份證、居留證或其他一切類似證件的決定。

2.共同避難政策。歐盟共同避難政策的目標(biāo)是為需要國(guó)際保護(hù)的第三國(guó)國(guó)民提供適當(dāng)?shù)纳矸?，確保其基本權(quán)利得到尊重，措施包括:（1）為第三國(guó)國(guó)民提供在歐盟內(nèi)部有效的避難身份；（2）為未獲得避難權(quán)但需要國(guó)際保護(hù)的第三國(guó)國(guó)民提供輔助性保護(hù)身份；（3）建立為大批涌入的難民提供臨時(shí)性保護(hù)的機(jī)制；（4）制定關(guān)于給予或取消避難保護(hù)身份或輔助性保護(hù)身份的共同程序；（5）確定成員國(guó)受理避難保護(hù)申請(qǐng)的標(biāo)準(zhǔn)；（6）確立成員國(guó)接受避難保護(hù)申請(qǐng)的標(biāo)準(zhǔn)；（7）為實(shí)施上述事項(xiàng)與第三國(guó)合作。另外，如果出現(xiàn)第三國(guó)國(guó)民突然大量進(jìn)入成員國(guó)的緊急狀況，歐盟可以通過(guò)臨時(shí)性措施以保護(hù)成員國(guó)的利益。

3.共同移民政策。歐盟共同移民政策旨在有效管理移民，公平對(duì)待在成員國(guó)居住的第三國(guó)國(guó)民，預(yù)防并打擊非法移民和販賣人口的犯罪。為實(shí)現(xiàn)上述共同目的，歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)應(yīng)通過(guò)立法程序使共同移民政策具體化，包括:（1）確定入境和居住的條件；（2）確定成員國(guó)向申請(qǐng)者發(fā)放長(zhǎng)期簽證和居住證的條件；（3）確認(rèn)在成員國(guó)合法居住的第三國(guó)國(guó)民的權(quán)利，以及他們?cè)谄渌蓡T國(guó)自由流動(dòng)和居住的條件；（4）打擊非法移民和非法定居，并制定遣返規(guī)則；（5）打擊販賣人口，尤其是販賣婦女和兒童的行為。此外，歐盟可同第三國(guó)簽訂有關(guān)協(xié)定，使不符合或不再符合協(xié)定在成員國(guó)領(lǐng)土居留的該國(guó)國(guó)民被該第三國(guó)重新接收。

4.民事司法合作政策。歐盟民事司法合作的目標(biāo)是在相互承認(rèn)司法判決的原則基礎(chǔ)上，就含有跨境因素的民事事項(xiàng)開(kāi)展合作。包括:（1）成員國(guó)之間相互承認(rèn)并執(zhí)行司法判決和準(zhǔn)司法裁決；（2）司法和準(zhǔn)司法文件的跨邊界送達(dá)；（3）成員國(guó)在沖突法和管轄權(quán)方面的協(xié)調(diào)；（4）調(diào)查取證方面的合作；（5）有效的司法準(zhǔn)入；（6）通過(guò)促進(jìn)成員國(guó)民事程序規(guī)則趨同以消除民事訴訟程序的障礙；（7）發(fā)展解決爭(zhēng)端的其他方法；（8）支持對(duì)法官和司法人員的培訓(xùn)。

5.刑事司法合作政策。包括:（1）制定程序和標(biāo)準(zhǔn)以保證使所有刑事判決和司法裁定都能在聯(lián)盟內(nèi)部得到承認(rèn)；（2）預(yù)防和解決成員國(guó)之間的管轄權(quán)沖突；（3）支持對(duì)法官和司法人員的培訓(xùn)；（4）促進(jìn)成員國(guó)司法部門或相關(guān)部門在刑事調(diào)查和判決執(zhí)行方面的合作。同時(shí)歐盟需要在這些領(lǐng)域確立最低限度準(zhǔn)則:（1）成員國(guó)相互采納證據(jù)；（2）刑事程序中的個(gè)人權(quán)利；（3）受害人的權(quán)利；（4）歐盟理事會(huì)制定的與刑事程序有關(guān)的其他專門問(wèn)題；（5）基于犯罪的性質(zhì)和影響或出于共同打擊犯罪的特殊需要，通過(guò)立法程序確定特別嚴(yán)重的跨國(guó)犯罪的罪名及刑罰。

6.警務(wù)合作政策。歐盟警務(wù)合作政策主要涉及成員國(guó)主管機(jī)構(gòu)在警務(wù)、海關(guān)及其他涉及預(yù)防、偵查刑事犯罪問(wèn)題上展開(kāi)合作，該政策的實(shí)施措施包括:（1）相關(guān)信息的收集、保管、整理、分析和交換；（2）人員的培訓(xùn)和交流及犯罪的偵查研究等事項(xiàng)的合作；（3）對(duì)嚴(yán)重的有組織犯罪的偵查技術(shù)合作。

三、歐盟司法與內(nèi)務(wù)合作改革中存在的問(wèn)題

隨著一體化的發(fā)展，內(nèi)部邊界不復(fù)存在，歐盟需要采取更有效的措施保障成員國(guó)內(nèi)部人員的自由流動(dòng)；另外，為保證一體化的推進(jìn)不影響整個(gè)區(qū)域的安全，歐盟還需要強(qiáng)化對(duì)外部邊界的控制，即加強(qiáng)并完善其在海關(guān)和移民管理方面的措施。隨著歐盟的擴(kuò)大及歐盟機(jī)構(gòu)權(quán)能的擴(kuò)張，盡管歐盟在低層次上的（如技術(shù)領(lǐng)域、情報(bào)領(lǐng)域等）司法和警務(wù)協(xié)調(diào)與合作取得了一定進(jìn)展，但高水平的合作仍然欠缺，歐盟政策的執(zhí)行效率是其面臨的一個(gè)主要問(wèn)題。

就歐盟分權(quán)機(jī)制來(lái)說(shuō)，造成歐盟“自由、安全和正義的區(qū)域”政策實(shí)施效率低下的原因主要有:（1）部分機(jī)構(gòu)的權(quán)利被限制，使得歐盟機(jī)構(gòu)的作用不能完全發(fā)揮，比如，歐盟委員會(huì)在一些特殊事項(xiàng)（涉及跨國(guó)家庭問(wèn)題）上并無(wú)立法權(quán)限，而歐盟法院則無(wú)權(quán)審查成員國(guó)警察機(jī)關(guān)、安全部門行動(dòng)的合法性，也沒(méi)有對(duì)成員國(guó)的邊界控制措施進(jìn)行審查的權(quán)限，這實(shí)際上是剝奪了歐盟法院對(duì)這些事務(wù)的實(shí)質(zhì)司法審查權(quán)；（2）部分機(jī)構(gòu)職能不明確，容易造成機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力沖突，比如，司法與內(nèi)務(wù)部長(zhǎng)理事會(huì)作為主要負(fù)責(zé)司法與內(nèi)務(wù)合作的機(jī)構(gòu)，同其他機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力界限十分模糊，經(jīng)常發(fā)生管轄沖突，同時(shí)該機(jī)構(gòu)運(yùn)作十分復(fù)雜且受成員國(guó)影響較大，這對(duì)歐盟政策執(zhí)行也產(chǎn)生十分不良的影響［8］。但這些問(wèn)題并不足以造成歐盟決策機(jī)制脫離超國(guó)家機(jī)制框架，因而并未對(duì)歐盟在司法與內(nèi)務(wù)合作領(lǐng)域的改革造成根本上的阻礙，歐盟可以通過(guò)漸進(jìn)的方式加以完善和改革。

但歐盟允許一些國(guó)家在“自由、安全和正義的區(qū)域”中持特殊立場(chǎng)就構(gòu)成了共同體決策機(jī)制一體化的實(shí)質(zhì)障礙。比如，丹麥、英國(guó)和愛(ài)爾蘭三國(guó)有權(quán)不參與“自由、安全和正義的區(qū)域”的某些共同措施；英國(guó)和愛(ài)爾蘭還可以對(duì)該區(qū)域內(nèi)歐盟已經(jīng)實(shí)施的政策進(jìn)行評(píng)估；英國(guó)甚至有權(quán)采取其認(rèn)為必要的措施對(duì)意圖由歐盟成員國(guó)邊境進(jìn)入英國(guó)國(guó)境的人員進(jìn)行限制和管理。這些特殊地位的存在對(duì)“自由、安全和正義的區(qū)域”建立更系統(tǒng)合作機(jī)制的一體化進(jìn)程無(wú)疑是重大打擊，因?yàn)樵试S特殊立場(chǎng)存在實(shí)質(zhì)上就是將成員國(guó)的國(guó)家利益完全居于歐盟超國(guó)家機(jī)制之上。為確?！白杂?、安全和正義的區(qū)域”法律框架的完整性，歐盟也為他們提供一種選擇參與刑事司法合作及警務(wù)合作政策的可能性，《關(guān)于丹麥立場(chǎng)的議定書》及《關(guān)于英國(guó)和愛(ài)爾蘭在有關(guān)自由、安全和正義的區(qū)域方面的立場(chǎng)的議定書》中規(guī)定，這三國(guó)可以依照其本國(guó)憲法的要求，在可能的情況下實(shí)現(xiàn)參與歐盟機(jī)制的意愿。但事實(shí)上，上述規(guī)定并未對(duì)三國(guó)的特殊地位有實(shí)質(zhì)性影響，這些國(guó)家依然有拒絕參與共同決策措施的絕對(duì)權(quán)力，在面對(duì)成員國(guó)特殊利益時(shí)歐盟再一次對(duì)國(guó)家主義進(jìn)行了妥協(xié)。

總體來(lái)看，《里約》對(duì)司法與內(nèi)務(wù)合作機(jī)制改革并未徹底消除國(guó)家主義在該區(qū)域的不利影響，成員國(guó)的意志在共同決策機(jī)制中仍被優(yōu)先考慮。比如，在共同邊境政策中，歐盟的共同邊境政策不得影響成員國(guó)同第三國(guó)就有關(guān)邊境問(wèn)題簽訂協(xié)定；在共同邊境政策中，英國(guó)有權(quán)對(duì)意圖由歐盟成員國(guó)邊境進(jìn)入英國(guó)的人員進(jìn)行限制和管理；在共同移民政策中，歐盟法令不得影響成員國(guó)自主決定進(jìn)入本國(guó)境內(nèi)的經(jīng)營(yíng)者的數(shù)量及技術(shù)水平；在共同避難政策中，歐盟機(jī)構(gòu)無(wú)權(quán)干涉成員國(guó)對(duì)于其他成員國(guó)國(guó)民的避難申請(qǐng)做出決定；在警務(wù)合作政策中，成員國(guó)主管當(dāng)局享有采取強(qiáng)制措施的專屬權(quán)利。歐盟對(duì)國(guó)家主義妥協(xié)的直接結(jié)果就是將國(guó)家意志置于超國(guó)家機(jī)制之上，歐盟司法與內(nèi)務(wù)合作的改革被拉回到以政府間模式為主、超國(guó)家模式為輔的混合決策體制。

四、歐盟司法與內(nèi)務(wù)合作改革的出路

可以說(shuō)，各成員國(guó)的利益差異和政策分歧是造成歐盟司法與內(nèi)務(wù)合作發(fā)展緩慢的主要原因。相應(yīng)地，由于缺乏成員國(guó)支持，歐盟推進(jìn)司法與內(nèi)務(wù)合作領(lǐng)域的改革變得十分困難，加之歐盟內(nèi)部司法分散的傳統(tǒng)，更使得歐盟的司法與內(nèi)務(wù)合作舉步維艱。

雖然司法和邊境管理制度方面的差異迫切要求成員國(guó)在歐盟層面上加強(qiáng)協(xié)作，但司法與內(nèi)務(wù)又屬于獨(dú)立主權(quán)國(guó)家的內(nèi)部事務(wù)，因而又不能完全適用共同體方法處理。各成員國(guó)不同的利益，以及由此產(chǎn)生的分歧使得國(guó)家間的司法與內(nèi)務(wù)合作決策效率低下，但各成員國(guó)間存在的共同利益又讓歐盟司法與內(nèi)務(wù)合作得以艱難維系。歐盟成員國(guó)特殊利益與共同利益交混局面決定了司法與內(nèi)務(wù)合作不得不采取政府間合作為主導(dǎo)的模式，而且歐盟司法與內(nèi)務(wù)領(lǐng)域的改革只能采取一種漸進(jìn)的方式。

為提高決策的執(zhí)行效率，歐盟在“自由、安全和公正的區(qū)域”引入了“更緊密合作”機(jī)制。該機(jī)制介于聯(lián)盟一體化方式和國(guó)家單獨(dú)行動(dòng)方式之間，是一種更具彈性的一體化機(jī)制。它賦予成員國(guó)在特定事項(xiàng)上自主參與歐盟框架下的一體化合作，成員國(guó)在選擇是否參與該機(jī)制問(wèn)題上擁有更大的自由。在“自由、安全和正義的區(qū)域”內(nèi)，“更緊密合作”適用的范圍主要是刑事司法合作和警務(wù)合作領(lǐng)域，它要求:當(dāng)歐盟理事會(huì)無(wú)法就某一事項(xiàng)達(dá)成一致時(shí)，在至少有9個(gè)成員國(guó)提出申請(qǐng)的情況下，只要符合《里約》對(duì)開(kāi)展更緊密合作的有關(guān)規(guī)定，歐盟理事會(huì)應(yīng)當(dāng)授權(quán)批準(zhǔn)該更緊密合作的建立。該合作框架建立之后，參加更緊密合作機(jī)制國(guó)家的理事會(huì)代表有權(quán)參加表決。該機(jī)制對(duì)所有成員國(guó)開(kāi)放，在遵守更緊密合作框架內(nèi)業(yè)已通過(guò)法令的前提下，任何成員國(guó)都有權(quán)申請(qǐng)加入該機(jī)制。

更緊密合作機(jī)制同樣對(duì)丹麥、英國(guó)、愛(ài)爾蘭適用，它們可以加入已建立的更緊密合作機(jī)制措施，也可以提議建立更緊密合作機(jī)制并加入該類措施的適用。但如果更緊密合作機(jī)制在司法與內(nèi)務(wù)合作領(lǐng)域通過(guò)的某項(xiàng)規(guī)則，旨在修訂丹麥、英國(guó)、愛(ài)爾蘭之前接受約束的措施，此三國(guó)仍享有特殊地位。如果理事會(huì)認(rèn)為由于這三國(guó)不參加現(xiàn)有措施將導(dǎo)致其他成員國(guó)無(wú)法適用該措施，理事會(huì)可以敦促他們接受該措施，但這不影響三國(guó)享有自主決定權(quán)。如果其拒絕參加，理事會(huì)可以通過(guò)決定使三國(guó)承擔(dān)聯(lián)盟由于他們不參加現(xiàn)有措施而產(chǎn)生的所增加的經(jīng)濟(jì)成本。

“自由、安全和正義的區(qū)域”的建立很大程度上依賴于歐盟作為超國(guó)家機(jī)制的價(jià)值理念［9］。由于歐盟司法與內(nèi)務(wù)合作本身的復(fù)雜性，雖然它正逐步從政府間主義向超國(guó)家主義轉(zhuǎn)變，但在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，歐盟司法與內(nèi)務(wù)合作仍將很難擺脫政府間主義的影響。歐盟希望通過(guò)引入更緊密合作機(jī)制以化解成員國(guó)在某些政策上的分歧，同時(shí)也照顧到在司法與內(nèi)務(wù)領(lǐng)域有著一些特殊情況的國(guó)家，并給予特殊的對(duì)待。但更緊密合作機(jī)制實(shí)際上也存在一定的問(wèn)題，其適用范圍相當(dāng)有限，并不是整個(gè)區(qū)域而僅是刑事司法和警務(wù)合作領(lǐng)域，同時(shí)由于該機(jī)制剛剛設(shè)立，其運(yùn)作效果如何，能否幫助歐盟實(shí)現(xiàn)司法與內(nèi)務(wù)合作的一體化目標(biāo)仍有待檢驗(yàn)。但至少，這是一種積極地嘗試。

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［9］曾令良.歐洲聯(lián)盟治理結(jié)構(gòu)的多元性及其對(duì)中國(guó)和平發(fā)展的影響［M］／／趙海峰.《歐洲憲法條約》與歐盟法的新發(fā)展.哈爾濱:哈爾濱工業(yè)大學(xué)出版社，2008:13.