英國海上搜救志愿者管理及其對我國的啟示

梁小成

摘要：英國90%的海上搜救工作由社會力量完成，其中海上搜救志愿者發(fā)揮著主力作用，其海上搜救志愿者隊伍管理模式是西方發(fā)達國家海上搜救志愿者隊伍管理的成功典范。我國海上搜救志愿者隊伍建設尚處于起步階段，管理上還存在許多問題，阻礙了志愿者隊伍的良性發(fā)展和作用發(fā)揮。文章對英國的海上搜救志愿者管理模式進行分析，學習借鑒其成熟的經(jīng)驗和做法，結(jié)合我國國情，提出完善我國海上搜救志愿者管理的相關建議。

關鍵詞：海上搜救 志愿者 管理 建議

近年來，我國全面推進海上搜救志愿者隊伍建設工作，并取得了突破性進展。但由于我國海上搜救志愿者隊伍建設整體上仍處于起步階段，相關法規(guī)不健全，組織管理不完善，公眾認可度不高，使其作用未能有效發(fā)揮，搜救志愿服務難以可持續(xù)發(fā)展。在歐美發(fā)達國家，海上搜救志愿者早已成為國家海上搜救體系中的重要力量，英國海上搜救志愿者隊伍是其典范之一。作者在對英國海上搜救志愿者管理模式進行分析，并對其志愿者組織和志愿服務活動實地考察的基礎上，提出完善我國海上搜救志愿者管理的建議。

一、海上搜救志愿者的管理及其意義

海上搜救志愿者不僅可以節(jié)約日益龐大的經(jīng)費開支，實現(xiàn)科學的海上的搜救體系，同時解決專業(yè)隊伍無法覆蓋全部海域的情況，是世界各國海上搜救力量建設大勢所趨。但海上搜救志愿活動風險大、涉及面廣、專業(yè)素質(zhì)要求高等特性，決定了海上搜救志愿者管理難度大、管理內(nèi)容復雜。志愿者管理是影響志愿者在志愿者服務中的價值觀、責任感、態(tài)度、技能和行為的理念和文化、政策和制度。科學、有效的海上搜救志愿者管理可激勵志愿者、調(diào)動其積極性、保障志愿服務活動正常運行，獲得最大的服務成效，從而促進志愿者隊伍及搜救志愿服務的和諧、可持續(xù)發(fā)展。

二、英國海上搜救志愿者管理模式分析

1.英國海上搜救志愿者隊伍現(xiàn)狀

在英國的大搜救管理模式中，英國運輸部所屬海事和海岸警備署（MCA）——皇家海岸警備隊（HMCG）設立的海上搜救協(xié)調(diào)中心（MRCC）負責海上搜救組織和協(xié)調(diào)工作。海上搜尋救助力量包括海岸警衛(wèi)署、軍隊等政府力量，以及民用直升機、皇家救生艇協(xié)會（以下簡稱RNLI）、皇家救生協(xié)會（RLSS）等民間力量。英國海上搜救任務90%由社會力量完成，其中海上人命救助主要依靠RNLI負責實施。

RNLI成立于1824年，是獨立的慈善機構(gòu)和海上搜救志愿者組織。協(xié)會在全英國設有236個救生艇分站，實現(xiàn)英國沿海水域待命救助艇有效覆蓋。目前，協(xié)會共有超過4 600多名志愿者救生艇船員和3 000多名岸基支持志愿者，協(xié)會負責對志愿者進行培訓并達到嚴格的服務標準。協(xié)會所有運行費用均來自于社會捐助。下文以RNLI為代表，對英國海上搜救志愿者的管理模式進行分析。

2.搜救志愿者管理模式分析

第一，組織管理。RNLI實施扁平化的組織管理模式，接受咨詢委員會和基金會的監(jiān)督，日常運行管理由總部統(tǒng)一管理236個救生艇分站。救生艇分站不按行政區(qū)設置，而是按戰(zhàn)略位置設置。各救生艇站接受當?shù)豈RCC的協(xié)調(diào)，當?shù)卣鶕?jù)需要協(xié)助，但不干預救助行動。由于管理關系順暢、運行服務標準統(tǒng)一，該組織可以不斷引進先進的管理理念，不斷提升救助能力、節(jié)約運行成本、提高營運成效。該組織建立了完備的管理機制，對志愿者的權責、服務標準、招募和培訓、行為舉止、健康和衛(wèi)生、溝通協(xié)作、福利救濟、矛盾調(diào)解、媒體應對等各方面進行嚴格的指導和規(guī)范。

第二，設備設施配備。RNLI致力于為搜救志愿者提供最先進的救生設備和個人裝備，以保障志愿活動有效進行及志愿者自身安全。個人裝備方面，每個志愿者根據(jù)其職責需要相應地配備符合高性能標準的全天候救生船員、近岸救生船員或救生員全套裝備。救生設備方面，RNLI目前共配備了5個等級的全天候救生艇、5個等級的近岸救生艇和1個等級的氣墊船，以適應不同區(qū)域和不同任務的需要。RNLI所有裝備和救生艇均由自己的設計團隊根據(jù)實際救助需要研究設計，并與制造商合作生產(chǎn)，確保融入最新的技術，達到最堅固、最佳性能，最大限度地保護志愿者的目的。2012年5月下水的Shonnon級噴水推進救生艇，代表了世界上同級別救生艇的最高設計和制造水平。

第三，人員培訓。RNLI志愿者來自各行各業(yè)，培訓是使普通志愿者成為合格的救助人員的關鍵環(huán)節(jié)。RNLI設計和實施了實用技能培訓計劃（Competence-based training），確保所有志愿者接受適宜其任務職責的培訓，并達到適當?shù)臉藴省Ｔ撚媱澃?6個針對不同層次、不同角色的培訓科目。每一個志愿者被招募后將經(jīng)歷一個為期12個月的見習期，分階段在各救生艇站、RNLI學院接受涵蓋人員職責、設備使用維護、個人求生和消防能力，以及模擬救助實操等科目的培訓和訓練，并在完成每個科目或重要的節(jié)點接受評估考核。見習期結(jié)束后，最終考核合格的，將作為基本救助人員參與救助行動。隨著服務經(jīng)歷的不斷豐富，志愿者可通過完成更高級別的培訓科目，并承擔更多的責任。該培訓計劃以其高度實用性和有效性，獲得了政府和社會的廣泛認可，曾兩度獲得英國國家培訓獎。

第四，人員保障。RNLI建立了完善的保障體系來補償志愿者在無償參與救助服務時產(chǎn)生的額外損失，以及在傷亡情況下能得到充分的賠償和救濟。志愿者費用報銷系統(tǒng)可報銷志愿者因參與救助行動而實際產(chǎn)生的花費；個人傷害酌付計劃允許志愿者在參與救助行動或訓練期間受到傷害而產(chǎn)生收入損失、相關花費甚至生命損失時申請賠償和救濟；志愿救生船員救濟基金作為一個獨立的慈善基金，旨在幫助陷入生活困境的志愿者及他們的家庭。此外，RNLI還投保了雇傭責任保險、公眾責任保險等，最大限度地降低由于搜救活動可能產(chǎn)生的人員傷亡和財產(chǎn)損害造成的損失，保障協(xié)會和活動的正常、持續(xù)運行。

第五，評價和激勵。英國的海上搜救志愿者服務受到社會各界的高度認可，政府、社會及其組織內(nèi)部通過授予各種榮譽來表示贊譽和激勵。喬治勛章（GC）是英國政府授予民間人士的最高獎項，RNLI歷史上多人獲此殊榮。英國帝國獎章（BEM）是英國女王獎勵突出民間或軍事服務的重大獎項，2012年度共有6名RNLI搜救志愿者、職員獲此嘉獎。RNLI自身內(nèi)部也運行一個成熟的獎勵體系，獎勵為該組織事業(yè)做出重要貢獻的志愿者，包括金質(zhì)、銀質(zhì)、銅質(zhì)獎章和榮譽獎章等。RNLI歷史上曾有一名叫亨利·布洛格的被稱為“最偉大的救生艇船員”的志愿者，在其53年的志愿服務期間，共救助了873條生命，因其壯舉被授予喬治勛章、帝國獎章各一次，RNLI金質(zhì)獎章3次和銀質(zhì)獎章4次，為后來的海上搜救志愿者樹立了榜樣。endprint

第六，公共宣傳。多層次、多樣化、全方位的公共宣傳是RNLI傳播志愿者價值和獲得充足資金的重要手段。RNLI的公共宣傳方式包括：一是全透明，在RNLI總部及各分站網(wǎng)站上將相關的管理、活動信息全面、及時發(fā)布，以獲得公眾支持；二是走出去，通過派出志愿者參與各種水上賽事或重大社會活動，幫助貧窮落后國家發(fā)展水上人命救助事業(yè)等，以塑造良好的形象；三是引進來，通過舉辦豐富多彩的救助文化、志愿者節(jié)日、救助體驗等活動，邀請知名人士代言，進一步擴大影響力；四是博感情，將現(xiàn)場救助的音視頻資料發(fā)布在YOUTUBE、FACEBOOK等大型媒體，邀請志愿者或被救助者講述海上搜救志愿服務的壯舉，激發(fā)公眾共鳴；五是密切互動，從總部到每一個分站均設新聞官，定時發(fā)布救助新聞，并與社會媒體保持緊密互動。RNLI的公共宣傳卓有成效，近年來獲得的捐贈資金均超過其運營費用，志愿者隊伍也逐年發(fā)展壯大。

三、我國海上搜救志愿者管理現(xiàn)狀和問題

1.隊伍建設和管理現(xiàn)狀

隨著改革開放和現(xiàn)代化進程的深入推進，我國志愿者隊伍建設逐步進入快速發(fā)展的軌道。2008年11月中央文明委下發(fā)的《關于深入開展志愿服務活動的意見》，2009年10月國務院辦公廳下發(fā)的《關于加強基層應急隊伍建設的意見》等文件為加強志愿者隊伍建設、完善志愿者隊伍管理提供了有力的保障和指導。近年來，海上搜救志愿者隊伍的建設已成為我國加強海上搜救應急管理、完善海上搜救應急反應體系工作的重點內(nèi)容。2008年9月，全國首支海上搜救志愿者隊伍在浙江溫州蒼南縣成立；2011年5月，我國內(nèi)河首支搜救志愿者隊伍湖北荊州市水上搜救志愿者服務總隊成立。目前，全國沿海、主要河域地區(qū)都先后建立了不同形式的海（水）上搜救志愿者隊伍。我國海上搜救志愿者隊伍組織和管理形式多樣，或作為當?shù)刂驹刚邫C構(gòu)的分支，或掛靠共青團組織，或隸屬行業(yè)協(xié)會；在經(jīng)費保障上，或獲得政府資金支持，或依靠社會捐助，或完全自籌經(jīng)費；在運行管理上，基本沒有統(tǒng)一的標準和剛性的運作程序。

2.管理上存在的問題

我國搜救志愿者隊伍管理上存在的主要問題包括：第一，相關的法律法規(guī)尚未建立。我國在志愿者服務方面的立法相對滯后，迄今為止，除了團中央出臺的《中國注冊志愿者管理辦法》外，還沒有全國性的志愿者服務的法律法規(guī)，志愿者的相關權利和義務不明確。同時，在實際工作中，也存在多頭管理的情況，最終導致缺乏持續(xù)有效管理，甚至許多志愿者隊伍僅有形式，未能發(fā)揮實質(zhì)性作用。第二，缺乏有效的管理機制?？傮w來看，由于海上搜救志愿者隊伍建設在我國還處于初級階段，政府對該項工作的重視程度還不夠，缺乏有效的財政支持和配套措施。具體來看，志愿者管理松散，缺乏有效的管理制度、工作程序和服務標準，以及針對個人損失和傷害的補償、補助措施，難以保障志愿者活動的正常運行。第三，缺乏有效的培訓體系。目前，我國的海上搜救志愿者還缺乏系統(tǒng)的培訓，缺乏培訓項目規(guī)劃、培訓設施設備。第四，缺乏專業(yè)的裝備配備。目前我國的海上搜救志愿者主要作為輔助角色，協(xié)助專業(yè)救助人員、其他社會力量完成搜救任務，或部分利用自有設施設備參與救助。由于經(jīng)費的限制和制度的缺失，還未能為志愿者配備救生設備和個人裝備。第五，宣傳激勵不足。我國海上搜救志愿組織缺乏主動宣傳意識，缺少有效的宣傳手段，導致社會認識度不高、參與意愿不強，從根本上影響了海上搜救志愿服務的可持續(xù)發(fā)展。

四、完善我國海上搜救志愿者管理的建議

雖然中英兩國的國情差異較大，但英國一些先進的搜救志愿者管理經(jīng)驗仍然值得我們學習和借鑒。通過分析和對比，結(jié)合我國國情，對完善我國海上搜救志愿者隊伍的管理提出以下對策和建議。

第一，促進立法，加強組織管理。各級海上搜救中心、救助機構(gòu)應共同努力，持續(xù)推動海上搜救志愿者隊伍建設方面的立法工作。有條件的省、市或地區(qū)可先期推動地方性立法，明確志愿者職責，保護志愿者的權利，規(guī)范志愿者管理，為海上搜救志愿者隊伍的健康可持續(xù)發(fā)展提供堅實的制度保障。同時，由于海上搜救志愿者的特殊性，建議成立專門的中國海上搜救志愿者協(xié)會，統(tǒng)一組織和指導全國海上搜救志愿者的管理工作，理順志愿者管理關系，制定統(tǒng)一搜救志愿者管理標準，提高志愿者管理成效。

第二，完善志愿者工作程序和標準。從英國的經(jīng)驗來看，科學的方法、人性化的管理是保證志愿者組織有效運行的基礎。應制定全國性的志愿者工作程序和服務標準，至少涵蓋志愿者的權責、服務標準、日常管理、培訓發(fā)展、使用管理、溝通協(xié)作、矛盾調(diào)解等方面。在遵循統(tǒng)一的標準前提下，各地區(qū)可因地制宜地細化制定適合當?shù)厍闆r的操作程序和工作指南。

第三，建立科學的志愿者培訓體系。從英國的志愿者管理經(jīng)驗來看，其志愿者90%來自非專業(yè)背景，科學有效的培訓計劃是保證志愿者適任的關鍵環(huán)節(jié)。我國志愿者組織應高度重視志愿者培訓工作，全面、科學分析海上搜救活動的實際需要，充分評估海上搜救志愿服務參與者所必需的知識和技能，遵循最實用、最高效、易操作的原則，科學設計志愿者培訓項目，并明確考核要求和標準。加大志愿者培訓方面的投入，配備必要的培訓設施設備，建立專門的志愿者綜合培訓機構(gòu)，或與相關培訓機構(gòu)合作，建立集中培訓、屬地強化、實踐提升相結(jié)合的培訓體系。

第四，建立和完善保障和救濟制度。充分的保障和救濟是志愿者參與志愿服務活動的最基本需求，在海上搜救活動風險較高、我國目前的社會保障體系尚未健全的情況下，完善的保障和救濟制度尤其重要。搜救志愿者組織應充分發(fā)揮我國現(xiàn)有的社會保障體系的作用，結(jié)合現(xiàn)有的海上搜救獎勵、見義勇為管理等相關管理機制，努力推動適用海上搜救活動的商業(yè)化保險途徑，推進建立社會保障、公共保障、組織保障和個人保障“四位一體”的保障和救濟體系，以解除志愿者的后顧之憂。

第五，經(jīng)費保障和設施配備。海上搜救服務涉及設備裝備的購置和維護，以及人員培訓、日常運行等費用，尤其是救助設備的購置和維護費用巨大。根據(jù)我國實際國情，先期可通過爭取國家和地方搜救專項資金，以及紅十字會資金支持，發(fā)動社會捐贈，開展部分有償服務，或有限的經(jīng)營活動來籌措。隨著社會意識的提高和社會捐贈的增加，可逐漸減少對政府資金的依賴，并最終實現(xiàn)獨立運轉(zhuǎn)。救助設施的配備應遵循首先保障個人裝備、逐步購置救生裝備，到全面配備的發(fā)展途徑。組織規(guī)模的發(fā)展、設備的配備都應依“有多少錢做多少事”原則，切忌盲目擴充，避免因經(jīng)費來源不穩(wěn)定的情況導致服務難以為繼的情況。

第六，重視和強化宣傳工作。搜救組織應高度重視宣傳的作用，加大搜救志愿活動的宣傳力度，創(chuàng)新手段和方式，充分發(fā)揮網(wǎng)絡、報紙、雜志、廣播的媒體作用，組織和參與各種公眾和社會活動，應用“明星效應”的影響，加強志愿者與社會公眾的互動，鼓勵社會公眾體驗活動，構(gòu)建立體宣傳網(wǎng)絡，營造志愿者無處不在、隨時備援的氛圍，以傳播志愿者價值、激發(fā)公共危機意識、提升服務形象，促進海上搜救志愿服務可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻

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