論社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的主體選擇

張品

摘要：公共政策的出臺(tái)和重大工程項(xiàng)目的實(shí)施關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。目前，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為對(duì)公共政策和重大工程項(xiàng)目的事前評(píng)估，越來(lái)越受到相關(guān)責(zé)任主體的重視。評(píng)估主體的選擇關(guān)系到風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的價(jià)值能否實(shí)現(xiàn)，從而有效避免社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生。通過(guò)分析內(nèi)部評(píng)估主體和外部評(píng)估主體的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，結(jié)合James Quinn Wilson提出的政策評(píng)估定律，提出選擇評(píng)估主體應(yīng)遵循多元化、獨(dú)立性和專(zhuān)業(yè)化原則，避免內(nèi)部評(píng)估帶來(lái)的管制俘獲等問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部評(píng)估；外部評(píng)估；管制俘獲

中圖分類(lèi)號(hào)：F2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：16723198（2014）02003302

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體即參與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的組織或個(gè)人。評(píng)估主體在評(píng)估體系中處于核心地位，發(fā)揮主導(dǎo)作用，直接決定著評(píng)估結(jié)果的客觀性和公信力。評(píng)估主體分為內(nèi)部評(píng)估和外部評(píng)估：內(nèi)部評(píng)估是指參與制定政策的主體和承辦重大建設(shè)項(xiàng)目的單位內(nèi)部成員擔(dān)當(dāng)評(píng)估者所完成的評(píng)估；外部評(píng)估是指政策主體及承辦單位以外的組織和個(gè)人擔(dān)當(dāng)評(píng)估者所完成的評(píng)估，通常包括官方外部評(píng)估和非官方外部評(píng)估，官方外部評(píng)估者包括立法機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)的組織或個(gè)人，非官方的外部評(píng)估者主要包括利益團(tuán)體（包括政黨）、各種民間組織、大眾傳媒及社會(huì)公眾等。

從政策評(píng)估發(fā)展過(guò)程看，早期評(píng)估將評(píng)估者或評(píng)估委托人放在主體地位，而將評(píng)估對(duì)象看作被動(dòng)角色，造成評(píng)估者和評(píng)估對(duì)象之間不對(duì)等關(guān)系。不關(guān)心其他相關(guān)利益群體提出的問(wèn)題和爭(zhēng)論，使評(píng)估的客觀性、公信力受質(zhì)疑。現(xiàn)代評(píng)估則倡導(dǎo)一種全面積極參與，要求利益相關(guān)者和評(píng)估主體的平等地位，通過(guò)利益相關(guān)者的互動(dòng)、協(xié)商過(guò)程形成多方主體共同參與的評(píng)估模式。利益相關(guān)者參與公共決策評(píng)估提高社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的質(zhì)量，從源頭緩解了社會(huì)矛盾沖突。

1內(nèi)部評(píng)估主體

從目前我國(guó)各地社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的實(shí)踐來(lái)看，內(nèi)部評(píng)估應(yīng)用比較廣泛。不可否認(rèn)，內(nèi)部評(píng)估有一定的合理性。由于評(píng)估者參與政策或項(xiàng)目的制定和執(zhí)行，在信息獲取方面有天然優(yōu)勢(shì)，熟悉其具體內(nèi)容，比如實(shí)施政策或建設(shè)項(xiàng)目所需要的總投資是多少、建設(shè)周期有多長(zhǎng)，預(yù)期效果是什么等。而外部的評(píng)估者對(duì)公共政策和公共工程項(xiàng)目全貌不太了解，由于信息不對(duì)稱(chēng)，外部評(píng)估者處于信息劣勢(shì)地位，有時(shí)他們也難以獲得（同時(shí)政策制定者和執(zhí)行者也不愿意他們獲得）公共政策的相關(guān)信息和資料。

內(nèi)部評(píng)估的信息呈對(duì)稱(chēng)狀態(tài)，搜集信息的成本低廉，在進(jìn)行評(píng)估時(shí)可以省去重新了解某政策或項(xiàng)目的步驟，節(jié)約評(píng)估時(shí)間，提高評(píng)估效率，節(jié)省評(píng)估成本；另外，“誰(shuí)主管誰(shuí)評(píng)估”、“誰(shuí)建設(shè)誰(shuí)評(píng)估”可以明確評(píng)估主體，體現(xiàn)權(quán)利和責(zé)任的統(tǒng)一，能夠促使主管部門(mén)、建設(shè)單位提高風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、維穩(wěn)意識(shí)，促使他們?cè)跊Q策時(shí)多考慮新政策、新項(xiàng)目可能對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成的負(fù)面影響。而實(shí)踐證明，這種由政府部門(mén)主導(dǎo)的、由重大決策的提出、政策起草部門(mén)、項(xiàng)目申報(bào)審批部門(mén)、改革的牽頭部門(mén)、工作的實(shí)施部門(mén)等負(fù)責(zé)實(shí)施的評(píng)估，他們與重大項(xiàng)目存在特殊的利益關(guān)系，在評(píng)估過(guò)程中難免有失客觀、公正。不難想象，同一部門(mén)既負(fù)責(zé)制定重大政策又負(fù)責(zé)評(píng)估和判定，或是同一單位既負(fù)責(zé)承辦建設(shè)項(xiàng)目又負(fù)責(zé)評(píng)估和判定，其評(píng)估結(jié)果往往是肯定該政策決策和該建設(shè)項(xiàng)目，在這種典型的“自己評(píng)自己”的評(píng)估中，我們很難相信一個(gè)政府部門(mén)在制定新公共政策的同時(shí)，又在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告中認(rèn)為自己制定的方案“存在很大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)”；也很難相信一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的報(bào)批單位在撰寫(xiě)項(xiàng)目可行性報(bào)告的同時(shí)，又在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告中作“暫緩建設(shè)”的結(jié)論。因此，這樣的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估就成了做形式、走程序，最終將會(huì)影響風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的客觀性，很難獲得公眾的支持和認(rèn)同，進(jìn)而造成風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度缺乏公信力和科學(xué)性。

雖然一些地方政府在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中已經(jīng)注意到評(píng)估主體的多樣性，主動(dòng)邀請(qǐng)公民、其他社會(huì)組織參加聽(tīng)證會(huì)，進(jìn)行評(píng)估活動(dòng)，但是參與其中的公民代表和社會(huì)組織往往是由上級(jí)組織制定或加以一定條件的限制產(chǎn)生的，這就使得評(píng)估主體形式化，影響到評(píng)估的客觀性和真實(shí)性。另外，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)含量高的研究活動(dòng)，要求評(píng)估者具備評(píng)估的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和專(zhuān)業(yè)技能，例如設(shè)計(jì)問(wèn)卷、概率抽樣、精算分析、處理數(shù)據(jù)等等。但政策的制定部門(mén)、項(xiàng)目的建設(shè)部門(mén)可能并沒(méi)有這方面的專(zhuān)業(yè)人才，并且也沒(méi)有必要儲(chǔ)備這類(lèi)人才。

2確定評(píng)估主體的原則

從以上分析不難看出，盡管內(nèi)部評(píng)估具有一定優(yōu)勢(shì)，但它不能保證評(píng)估的客觀性、公平性和科學(xué)性。那么究竟應(yīng)該如何選擇評(píng)估主體呢？James Quinn Wilson曾提出了兩條有關(guān)政策評(píng)估的一般定律：定律一，假如一項(xiàng)政策評(píng)估是由實(shí)施該項(xiàng)政策的人或者其朋友進(jìn)行的，那么，所有對(duì)社會(huì)問(wèn)題所做的政策干預(yù)都會(huì)產(chǎn)生所要得到的效果；定律二，如果政策評(píng)估是由獨(dú)立的第三方，尤其是由對(duì)相關(guān)政策持懷疑態(tài)度的人所進(jìn)行的，那么，任何對(duì)于社會(huì)問(wèn)題所做的政策干預(yù)都不會(huì)產(chǎn)生預(yù)想得到的效果。一般來(lái)講，確定評(píng)估主體應(yīng)依據(jù)以下原則：

2.1多元化原則

即評(píng)估主體是包括政府部門(mén)、企業(yè)、公民、第三方等相關(guān)利益主體在內(nèi)的多元體系，由于不同的主體有自身特定的評(píng)估角度，同時(shí)自身也存在難以克服的評(píng)估局限，而由多元化的評(píng)估主體參與評(píng)估，可以綜合考慮各利益主體的合法權(quán)益，保證評(píng)估的公開(kāi)性、公正性、客觀性，可以提高評(píng)估質(zhì)量。值得注意的是，作為利益相關(guān)者之一的社會(huì)公眾在評(píng)估中往往被忽略，而任何一項(xiàng)公共政策的出臺(tái)或公共工程項(xiàng)目的實(shí)施，最終都會(huì)影響到社會(huì)公眾。例如，政府部門(mén)的決策往往涉及城市規(guī)劃、房屋拆遷、移民安置、職工待遇調(diào)整、工程選址等問(wèn)題，這些都與民眾的物質(zhì)利益或身心健康密切相關(guān)。因此，在政府制定和評(píng)估重大決策的過(guò)程中不能僅聽(tīng)取專(zhuān)家的意見(jiàn)，更要考慮到民眾的切身利益。江蘇省無(wú)錫市在建設(shè)公共項(xiàng)目時(shí)，政府規(guī)定公共項(xiàng)目必須由市民投票通過(guò)才能進(jìn)入招投標(biāo)階段。據(jù)新浪網(wǎng)有關(guān)報(bào)道，凡是財(cái)政投資的公共服務(wù)項(xiàng)目均要由利益相關(guān)的老百姓投票，根據(jù)“少數(shù)服從多數(shù)"的原則確定實(shí)施項(xiàng)目，群眾不同意的項(xiàng)目不能上馬。這種公民參與決策過(guò)程的做法不僅照顧到民眾利益，也在一定程度上實(shí)現(xiàn)了公民監(jiān)督。有關(guān)研究和實(shí)踐證明，僅依靠政府官員和專(zhuān)家制定重大決策的做法是失敗的，一方面是這種做法提出的決策忽視了社會(huì)反應(yīng)，另一方面，這些政策在面對(duì)草根力量的反對(duì)時(shí)也不可能執(zhí)行下去。由于在政府在制定重大決策時(shí)主要涉及政策制定者（官員）、專(zhuān)家和普通公眾，他們對(duì)公共政策的風(fēng)險(xiǎn)的分析模式也存在著很大的區(qū)別（見(jiàn)表1）。因此，在談及評(píng)估主體多元化原則時(shí)，不能忽視民眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知特點(diǎn)和情緒反應(yīng)，將民眾作為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重要力量，這樣才能提高評(píng)估的公信力、可接受性和可實(shí)施性。

2.2獨(dú)立性原則

由于公共政策的制定者及工程項(xiàng)目的承辦方與被評(píng)估項(xiàng)目之間存在特殊利益關(guān)系，在評(píng)估中難免會(huì)摻雜局部利益和本位主義因素，進(jìn)而影響評(píng)估的客觀性。而獨(dú)立于政府部門(mén)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)自主性較強(qiáng)，視野開(kāi)闊，不易被機(jī)構(gòu)組織的各種因素和框框所限制，能夠突破現(xiàn)狀，提供前瞻性和創(chuàng)造性的建議。因此社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)交給獨(dú)立于政府各職能部門(mén)的第三方來(lái)做，這樣才能保證評(píng)估工作的順利開(kāi)展，保證評(píng)估結(jié)果的公平、公正、客觀。關(guān)于社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體的獨(dú)立性可以借鑒會(huì)計(jì)制度中的外部審計(jì)。另外，國(guó)外很多獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)的成功經(jīng)驗(yàn)也值得借鑒，例如美國(guó)蘭德公司。評(píng)估只有由獨(dú)立的第三方來(lái)做，才會(huì)避免在評(píng)估中產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

在會(huì)計(jì)中存在內(nèi)部審計(jì)和外部審計(jì)。外部審計(jì)是指獨(dú)立于政府機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位以外的國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)所進(jìn)行的審計(jì)，以及獨(dú)立執(zhí)行業(yè)務(wù)會(huì)計(jì)師事務(wù)所接受委托進(jìn)行的審計(jì)。它包括國(guó)家審計(jì)和社會(huì)審計(jì)。（劉進(jìn)寶：《審計(jì)學(xué)概論》，清華大學(xué)出版社。）盡管上市公司基本都設(shè)有內(nèi)部審計(jì)部門(mén)，然而法律規(guī)定，上市公司的會(huì)計(jì)報(bào)表必須經(jīng)注冊(cè)會(huì)計(jì)師審核驗(yàn)證，以確保所披露的會(huì)計(jì)信息的真實(shí)可靠。內(nèi)部審計(jì)報(bào)告只能作為本單位進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理的參考，對(duì)外不起鑒證作用，不能向外界公開(kāi)；在外部審計(jì)中，國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)發(fā)布的審計(jì)報(bào)告除涉及商業(yè)秘密或其他不宜公開(kāi)的內(nèi)容外，審計(jì)結(jié)果要對(duì)外公示；社會(huì)審計(jì)報(bào)告則要向外界公開(kāi)，對(duì)投資者、債權(quán)人及社會(huì)公眾負(fù)責(zé)，具有社會(huì)鑒證的作用。由于外部審計(jì)的審計(jì)人員與管理當(dāng)局不存在行政上的依附關(guān)系，不需看企業(yè)的眼色行事，只需對(duì)國(guó)家、社會(huì)和法律負(fù)責(zé)，在審計(jì)中克服了道德風(fēng)險(xiǎn)，因而可能保證審計(jì)的獨(dú)立性和公正性。

2.3專(zhuān)業(yè)性原則

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估事關(guān)重大、社會(huì)影響廣泛，此項(xiàng)工作的開(kāi)展要求采用專(zhuān)業(yè)的技術(shù)和方法，選擇專(zhuān)業(yè)的評(píng)估人員。專(zhuān)業(yè)評(píng)估組織（包括大專(zhuān)院校和研究機(jī)構(gòu)等）擁有專(zhuān)門(mén)從事公共政策剖析研究和實(shí)踐的人才，有利于提高公共政策評(píng)估的科學(xué)性，且專(zhuān)業(yè)評(píng)估組織成員作為“非官方人士”，其觀點(diǎn)不受政府和小我主義影響，能更好地保證評(píng)估結(jié)論的客觀真實(shí)性?？梢酝ㄟ^(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，引導(dǎo)市場(chǎng)上的科研力量進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的研究領(lǐng)域，使風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的研究和實(shí)踐緊密結(jié)合起來(lái)。

通過(guò)以上分析可知，在選擇社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體時(shí)，外部評(píng)估主體在保證評(píng)估的科學(xué)性、客觀公正性和保證評(píng)估結(jié)果的公信力方面都由于內(nèi)部評(píng)估主體。因此評(píng)估主體的選擇一定要多元化，構(gòu)建包括政府部門(mén)、企業(yè)、公民、和第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)在內(nèi)的多元主體體系。

3管制俘獲問(wèn)題

雖然外部評(píng)估在很多方面優(yōu)于內(nèi)部評(píng)估，但外部評(píng)估存在的問(wèn)題也不可忽視。2001年，存在近百年的安然有限公司由于財(cái)務(wù)造假丑聞而破產(chǎn)的例子就是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的嚴(yán)厲懲罰。因此在選擇第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)時(shí)，要注重引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

在我國(guó)，公共政策和重大工程項(xiàng)目的評(píng)估往往是內(nèi)部評(píng)估部門(mén)進(jìn)行的，這就容易造成管制俘獲的問(wèn)題。管制俘獲理論從政府管制的利益導(dǎo)向著手，分析評(píng)判各種利益集團(tuán)對(duì)管制政策形成的作用和導(dǎo)向的影響，并試圖從總體上揭示政府管制的政策的局限性。該理論遵循這樣的思路對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府管制可能存在的弊端進(jìn)行了分析。該理論的重要結(jié)論是：受管制企業(yè)為尋求壟斷采取各種行為，對(duì)政府管制高層面上所產(chǎn)生的效用。與假定政府管制當(dāng)局致力于追求社會(huì)公共利益目標(biāo)的理論相反，政府管制實(shí)際上是為了滿(mǎn)足產(chǎn)業(yè)對(duì)管制的需要而產(chǎn)生的，即所謂的立法者為產(chǎn)業(yè)所俘獲；而管制當(dāng)局最終會(huì)被產(chǎn)業(yè)所控制，即所謂的執(zhí)法者為產(chǎn)業(yè)所俘獲（Stigler，1971；Peltzmanm，1976）。

當(dāng)前，管制俘獲理論已經(jīng)成為對(duì)政府管制最具挑戰(zhàn)性的詰難。現(xiàn)實(shí)中存在很多這樣的例子。例如，由教育部組織實(shí)施的高校本科教學(xué)工作水平評(píng)估自2003年實(shí)施以來(lái)，盡管取得一定成績(jī)，但一直充滿(mǎn)爭(zhēng)議，因其弄虛作假、勞民傷財(cái)?shù)刃问街髁x做法而飽受批評(píng)。由于評(píng)估主體是政府部門(mén)，這就使得高校在評(píng)估過(guò)程中不得不以滿(mǎn)足上級(jí)部門(mén)的要求為導(dǎo)向，而放棄了以高校自身的發(fā)展需要或社會(huì)需求為導(dǎo)向，形式主義泛濫。類(lèi)似的例子還有高校排名。全球很多發(fā)達(dá)國(guó)家每年都會(huì)公布大學(xué)排名，如美國(guó)《新聞與世界

報(bào)道》、英國(guó)《星期日泰晤士報(bào)》、日本《鉆石周刊》、加拿大《麥克林》雜志、德國(guó)《明鏡周刊》、中國(guó)香港《亞洲新聞周刊》等每年發(fā)布的本國(guó)（地區(qū)）的大學(xué)排行榜。近年來(lái)，中國(guó)也有很多機(jī)構(gòu)對(duì)大學(xué)進(jìn)行了排名，有武書(shū)連版的、上海交大版的、人民大學(xué)版的、武漢大學(xué)版的、中國(guó)校友會(huì)版的等，這些大都是由民間機(jī)構(gòu)完成的。由官方對(duì)大學(xué)進(jìn)行排名，無(wú)異于讓家長(zhǎng)評(píng)價(jià)自己幾個(gè)孩子哪個(gè)更為優(yōu)秀，難免過(guò)多摻雜個(gè)人的偏愛(ài)感情，從而使評(píng)價(jià)顯得主觀化。與官方相比，民間機(jī)構(gòu)對(duì)大學(xué)排名更為客觀、公正，社會(huì)公信力也更高。

4結(jié)語(yǔ)

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的最終目的要服務(wù)于社會(huì)管理和社會(huì)建設(shè)，化解社會(huì)矛盾，維持社會(huì)穩(wěn)定。因此，一方面評(píng)估結(jié)果應(yīng)盡可能多地提供信息，不僅要包括對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)狀況的總體評(píng)價(jià)，還要包括對(duì)不同部門(mén)、不同階段、不同類(lèi)型社會(huì)管理能力的評(píng)價(jià)，以為社會(huì)管理和社會(huì)建設(shè)提供有針對(duì)性的依據(jù)；另一方面還要將評(píng)估結(jié)果納入各級(jí)政府績(jī)效考核框架和問(wèn)責(zé)體系內(nèi)，使評(píng)估結(jié)果能夠反映各級(jí)政府社會(huì)管理和社會(huì)建設(shè)的差異，并在此基礎(chǔ)上建立獎(jiǎng)懲機(jī)制。通過(guò)將社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估行為納入領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)體系，可以督促各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)從社會(huì)管理創(chuàng)新的系統(tǒng)思維去考慮風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，積極探索和完善社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，從源頭化解重大事項(xiàng)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。只有這樣，評(píng)估才能真正做到“有的放矢”，達(dá)到其根本目的。

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