日本地方政府公務員規(guī)模調控的經驗與啟示

● 賈義猛 蘇建華 徐興濤

日本地方政府公務員規(guī)模調控的經驗與啟示

● 賈義猛 蘇建華 徐興濤

一、日本地方公務員規(guī)模的現狀

在發(fā)達國家中，日本是公務員規(guī)模較小的國家之一。日本內閣府2005年委托野村綜合研究所進行調查的數據顯示，在美、英、法、德、日五個國家中，日本公務員規(guī)模最小，若據供養(yǎng)系數測算，日本每千人人口供養(yǎng)的公務員數為42.2人，而美、英、德、法的這一指標分別為73.9人、97.7人、95.8人和69.6人，英法兩國供養(yǎng)系數都在日本的兩倍以上①。經合組織（OECD）在2009年的一項調查中采用了公務員數占全國就業(yè)人口總數的比例這一指標對成員國間公務員規(guī)模進行比較，數據顯示，日本公務員規(guī)模在OECD國家中是最小的，指標數據是5.3%，而挪威的指標最高，為28.8%，該項統(tǒng)計覆蓋的OECD 26國的平均系數為14.3%，遠高于日本②。此外，若單獨考慮地方公務員的規(guī)模，日本的指標仍是最低，根據野村綜合研究所的報告，日本每千人供養(yǎng)的地方公務員數為29.6人，英、美、法、德四國的系數分別為49人、64人、42.7人和47.3人。

從歷史變遷的視角看，二戰(zhàn)后日本地方公務員的總量經歷了一個先增后減的過程。據統(tǒng)計，1976年，日本地方政府公務員總數為294萬人，其后長期處于規(guī)模逐漸擴大的狀態(tài)。到1994年，地方公務員總量達到歷史最高水平，為328.2萬人，約占當時全國人口的2.62%，其后則逐年減少。2012年日本地方公務員總量已經下降到276.89萬人，占全國人口的比例也減少到2.18%③。詳見表1。

表1 1994-2011年日本地方公務員總量變遷及比例

日本地方政府主要分為都、道、府、縣和市、町、村兩個層次。2012年都、道、府、縣層級的公務員有151.18萬人，約占全部地方公務員總數的54.5%，市、町、村層級的政府公務員有125.87萬人，約占全部地方公務員總數的45.5%④。在日本，市政府以下一般不存在類似我國的區(qū)級政府建制。不過，作為日本最大都市的東京都，都政府之下，在首都核心區(qū)設置了“特別區(qū)”一級的政府，大致和中國直轄市的區(qū)政府相當。表2是東京都各特別區(qū)2011年公務員的統(tǒng)計數據，并根據該年的人口數據測算出了供養(yǎng)系數。從數據來看，供養(yǎng)系數最大的千代田區(qū)是2.27%，最小的是足立區(qū)和江戶川區(qū)，均為0.56%，全部特別區(qū)平均供養(yǎng)系數為0.72%。

表2 日本東京都各特別區(qū)公務員規(guī)模一覽

二、日本地方公務員規(guī)模調控的主要做法：科學測控與總額約束

如前所述，日本公務員數量，無論是國家公務員，還是地方公務員，其規(guī)模在發(fā)達國家中都是較小的。這種較小的公務員規(guī)模，主要得益于日本政府很早就開始注意對各級政府公務員規(guī)模進行科學測評和合理調控。日本也是發(fā)達國家中比較重視從人員規(guī)模角度控制和優(yōu)化政府規(guī)模的國家。早在1969年日本政府就制定了中央政府公務員的“總定員法”，明確規(guī)定中央政府的公務員總額不得超過330984人。自1981年開始，在內閣總務省的主持下，日本政府又成立了專門的研究組織來統(tǒng)籌研究地方各級政府的公務員員額控制與優(yōu)化調整問題，并在1983年首先提出了測算地方政府公務員規(guī)模的“定員公式”，以后每年發(fā)布關于地方政府定員管理的研究報告，每3年修正一次定員公式。其后，在定員公式的基礎上，又進一步提出了“定員回歸指標”和“類似團體別職員數的狀況”的測控方法和手段。

1. “定員公式”模型⑤

定員公式是指采用多元回歸分析模型來測算各級地方政府的公務員數與影響公務員人數的各種因素的關聯性，并抽取出高度關聯的因素建立公務員人數和影響因素之間的數學模型，據此公式測算出各級地方政府公務員的標準定員數。這一模型將根據社會經濟狀況和公共服務需求的發(fā)展變化進行調整和更新。目前，日本地方政府公務員的定員模型已經細化到各級具體部門的定員測算。

定員公式的測算最早開始于1983年，主導組織是日本內閣總務省下屬成立的地方公共團體定員管理研究會。

2.“定員回歸指標”

日本還采用“定員回歸指標”和“類似團體別職員數的狀況”的測算方法來推算和確定地方各級政府公務員的規(guī)模和額度。定員回歸指標是指把各級政府轄區(qū)內的人口和面積兩項指標作為說明變量，以多元回歸模型來構建公務員規(guī)模額度的方法，比定員公式模型更為簡單，以便更簡捷地說明和解釋公務員規(guī)模的影響因素。該指標從2008年開始也由地方公共團體定員管理研究會每年測算提出。

例如，經測算，2011年度東京都各特別區(qū)的定員回歸指標公式為：Y=4.8×X+810，其中，Y為特別區(qū)的定員額（單位：人），X為該區(qū)人口（單位：千人），計算中因“面積”顯示出負相關而排除⑥。根據實際統(tǒng)計，東京都下屬的一個特別區(qū)——中野區(qū)2012年度轄區(qū)人口為299.673千人，按照上述公式計算，中野區(qū)該年度配置公務員數應該約為4.8×299.673+810=2248人，而中野區(qū)實際擁有公務員數為2051人，比公式算出的少197人，表明中野區(qū)現有公務員是偏少的⑦。

3.“類似團體別職員數的狀況”

類似團體別職員數的狀況是指類似的地方政府平均每萬人口配置的公務員數。其具體測算程序是：先將全國各級地方政府作為統(tǒng)計單位，以各單位的轄區(qū)人口和產業(yè)構造（各產業(yè)就業(yè)人口的比例）為標準進行分類，然后算出同一類型的地方政府的公務員數和人口數的總數，進一步算出平均每萬人供養(yǎng)的公務員人數，并以其為參考標準與地方政府的公務員實際數額進行比較，從而得出調整和增減優(yōu)化的公務員數額。這一測算方法最早開始于1982年，也是由總務省組織實施。

例如，東京都23個特別區(qū)被確認為一組，經過統(tǒng)計，2012年度全部特別區(qū)的總人口為8591695人，公務員總數為59262人，則全部特別區(qū)每萬人口平均配置公務員數就應為68.98人。東京都下屬的一個特別區(qū)——新宿區(qū)的實際情況是，總人口為285428人，按照上述人口每萬人配置68.98名公務員的標準測算，新宿區(qū)應該配置的公務員數約為1969人，而該年度新宿區(qū)實際擁有公務員數則為2557人，這樣比較下來，在不考慮其他因素的情況下，新宿區(qū)與其他特別區(qū)相比，實際公務員數就顯得多了，需要根據測算出的標準配置減少約588人⑧。以此類推，其他各特別區(qū)可以根據將本區(qū)現有公務員的數量與類似團體別職員數對比，并結合其他因素來考慮公務員規(guī)模的增減與調整。

上述分析表明，日本地方公務員規(guī)模管理在多年經驗積累的基礎上已經相當成熟，形成了“定員公式”、“定員回歸指標”和“類似團體別職員數的狀況”三種類型的定量測算模型，并結合各地方政府的實際情況具體運用，而且公務員的規(guī)模測算已經從一級政府的總體規(guī)模測算，細化到各級政府具體部門公務員規(guī)模的合理測算。

三、啟示

在日本中央政府總務省的主導下，通過持續(xù)的科學測評來指導和推進地方公務員的定員管理，使日本的地方政府公務員規(guī)模長期處于較低的水平。其定員管理的主要經驗及啟示在于：

一是通過科學定量的手段對地方政府公務員總量進行持續(xù)控制。在定員管理的基礎上，日本地方公務員的總額在1994年達到最高值，其后地方公務員的總額開始逐步下降。

二是從日本建立的定員管理模型來看，人口、面積、下轄行政區(qū)劃數和財政狀況是確定定員總額的基本指標。在此基礎上，采用多元回歸分析方法進行數據處理和分析。

三是在地方公務員定員模型構建中，測算工作成熟、細致，已經針對各類地方政府開展分部門的定員公式設計，并輔之以相對簡捷的“定員回歸指標”和“類似團體別職員數的狀況”兩類測算方法。

筆者認為，推進我國地方政府財政供養(yǎng)人員規(guī)模管理的規(guī)范化、科學化，可以積極借鑒日本定員管理的經驗，特別是定員公式的構建。如首先考慮建立各級地方政府的定編公式，并在此基礎上，最終逐步建立起分部門的定編公式。

①野村総合研究所『公務員數の國際比較に関する調査』、平成17年。（野村綜合研究所：《公務員樹國際比較調查》，2005年。）

②OECD, Government at a Glance 2009, OECD Publishing, 2009.

③地方公共団體定員管理研究會『地方公共団體における適正な定員管理の推進について』、平成25年3月。（地方公共團體定員管理研究會：《關于推進地方公共團體的適度的定員管理——切實積極利用各類參考指標》，2013年3月。）

④地方公共団體定員管理研究會『地方公共団體における適正な定員管理の推進について』、平成25年3月。（地方公共團體定員管理研究會：《關于推進地方公共團體的適度的定員管理——切實積極利用各類參考指標》，2013年3月。）

⑤地方公共団體定員管理研究會『地方公共団體における適正な定員管理の推進について』、平成25年3月。（地方公共團體定員管理研究會：《關于推進地方公共團體的適度的定員管理——切實積極利用各類參考指標》，2013年3月。）

⑥地方公共団體定員管理研究會『地方公共団體における適正な定員管理の推進について』、平成25年3月。（地方公共團體定員管理研究會：《關于推進地方公共團體的適度的定員管理——切實積極利用各類參考指標》，2013年3月。）

⑦総務省自治行政局公務員部給與能率推進室「類似団體別職員數の狀況」平成25年3月。（日本總務省自治行政局公務員部薪酬效率推進室：《類似團體別職員數的狀況》，2013年3月。）

⑧総務省自治行政局公務員部給與能率推進室「類似団體別職員數の狀況」平成25年3月。（日本總務省自治行政局公務員部薪酬效率推進室：《類似團體別職員數的狀況》，2013年3月。）

（作者分別系南開大學周恩來政府管理學院副教授；深圳市龍崗區(qū)編辦綜合督查科科長；深圳市龍崗區(qū)編辦機構編制科科員）

注：本文系深圳市龍崗區(qū)編辦委托課題“深圳市龍崗區(qū)財政供養(yǎng)人員規(guī)模研究”的部分成果。