經(jīng)濟(jì)視角下的中國國家安全委員會(huì)

胡波

國家安全委員會(huì)，顧名思義，主要使命就是要更好地維護(hù)國家安全。不過，借鑒美俄等國國家安全委員會(huì)的運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)，考慮到中國的國情，筆者認(rèn)為，中國國家安全委員會(huì)也應(yīng)當(dāng)有經(jīng)濟(jì)職能和經(jīng)濟(jì)內(nèi)容，從經(jīng)濟(jì)的維度去考察國家安全委員會(huì)是十分必要的。

經(jīng)濟(jì)安全是國家安全的重要內(nèi)容

當(dāng)今的國家安全是綜合安全，經(jīng)濟(jì)安全也是其重要組成部分。

經(jīng)濟(jì)安全指國家經(jīng)濟(jì)利益的順利實(shí)現(xiàn)，即國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著良好的內(nèi)外環(huán)境，不受外來負(fù)面影響的干擾和破壞。經(jīng)濟(jì)安全涉及對(duì)資源的占有，維持一定程度的國民福利，以及與國家實(shí)力相匹配的財(cái)政和市場。隨著經(jīng)濟(jì)全球化和相互依存的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)安全在國家整體安全中的分量與日俱增。

早在20世紀(jì)70年代，以約瑟夫·奈和羅伯特·基歐漢為代表的新自由主義國際關(guān)系流派就指出，國際政治中的重心已漸漸從外交、軍事等“高政治”領(lǐng)域轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等“低政治”領(lǐng)域。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，經(jīng)濟(jì)相互依存的進(jìn)一步發(fā)展、相互核威懾等因素使得世界的總體和平得以維系，如中國這樣的大國遭受傳統(tǒng)戰(zhàn)爭入侵的可能性微乎其微。在這種背景下，各國的經(jīng)濟(jì)安全被提到相當(dāng)?shù)膽?zhàn)略高度，克林頓政府時(shí)期，美國甚至設(shè)立了國家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)，與國家安全委員會(huì)相得益彰，共同統(tǒng)籌美國的安全政策。

與此同時(shí)，中國經(jīng)濟(jì)安全的困境愈來愈引人矚目。改革開放以來，中國已深度融入世界經(jīng)濟(jì)體系，經(jīng)濟(jì)模式發(fā)展的可持續(xù)性、海外戰(zhàn)略通道的安全性、石油等戰(zhàn)略資源供給的穩(wěn)定性、海外投資與貿(mào)易的風(fēng)險(xiǎn)性等經(jīng)濟(jì)議題已成為國家安全的重大課題。國際金融危機(jī)、地區(qū)動(dòng)蕩與戰(zhàn)亂、恐怖主義泛濫、海盜橫行、氣候環(huán)境變化都有可能對(duì)中國經(jīng)濟(jì)安全造成重大影響。

經(jīng)濟(jì)手段也是維護(hù)國家安全的重要支柱

經(jīng)濟(jì)與安全密不可分，經(jīng)濟(jì)手段也是維護(hù)國家安全的重要支柱。

與軍事、外交手段一樣，經(jīng)濟(jì)手段也常常成為克敵制勝的工具，中國古人深諳此道。春秋時(shí)期齊國政治家管子就十分重視開放經(jīng)濟(jì)中商品流通和貨幣流通問題。針對(duì)當(dāng)時(shí)的強(qiáng)國楚國，管子認(rèn)為齊國出兵攻伐難以取勝，因而用另一種“戰(zhàn)斗之道與之”，即金融戰(zhàn)，齊國高價(jià)收購楚國的生鹿，導(dǎo)致楚國大量百姓放棄農(nóng)業(yè)而獵鹿，最終楚國糧食短缺、價(jià)格高漲，財(cái)富銳減、國力被削弱。而西漢時(shí)期，漢朝在邊境的屯田和在西域的貿(mào)易拓展，與衛(wèi)青、霍去病等人的沙場逐鹿、封狼居胥一道，成為最終戰(zhàn)勝匈奴的兩大法寶。

現(xiàn)代的經(jīng)濟(jì)手段則更為多樣，包括貿(mào)易制裁、經(jīng)濟(jì)封鎖、金融戰(zhàn)、經(jīng)濟(jì)滲透等，與古代相比，當(dāng)前時(shí)期，經(jīng)濟(jì)手段對(duì)于中國更為重要。自近代以來，中國的邊疆危機(jī)頻發(fā)與中國在邊海地區(qū)的虛弱經(jīng)濟(jì)社會(huì)存在有很大關(guān)系，口頭的主權(quán)宣示終究抵不過他國在武力支持下的經(jīng)濟(jì)社會(huì)滲透。二戰(zhàn)結(jié)束以來，除了海上力量孱弱之外，中國開發(fā)利用海洋的滯后也是中國在海洋爭端中較為被動(dòng)的一大原因。

有效的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)存在是享有對(duì)某地區(qū)主權(quán)的重要標(biāo)志，若無實(shí)際的控制、實(shí)際的有效利用，談主權(quán)將顯得蒼白無力。眼下，中國的海洋經(jīng)濟(jì)行為自發(fā)性強(qiáng)、組織性差，且嚴(yán)重與維護(hù)國家主權(quán)及安全脫節(jié)，已無法適應(yīng)形勢發(fā)展和斗爭需要。中國公民及企業(yè)在爭議島礁及海域的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)迫切需要被統(tǒng)籌到國家安全戰(zhàn)略規(guī)劃中來。

國家機(jī)器需要協(xié)調(diào)軍隊(duì)、安全、外交、海洋、宣傳等部門，給予中國漁民在近海的漁業(yè)生產(chǎn)、石油企業(yè)在爭議地區(qū)的勘探開發(fā)、地方政府進(jìn)行的海島旅游等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以政策指導(dǎo)和力量支持，通過維系、擴(kuò)大中國在爭議地區(qū)的有效經(jīng)濟(jì)存在，為外交和法理斗爭提供有力支撐。然而囿于機(jī)構(gòu)職能設(shè)置條塊分割、部門利益沖突嚴(yán)重，中國此前并無一個(gè)強(qiáng)有力的機(jī)構(gòu)能堪當(dāng)此任，這正是國家安全委員會(huì)設(shè)置的題中應(yīng)有之義。

安全問題也是經(jīng)濟(jì)問題

安全政策的制定必須考慮預(yù)算和經(jīng)濟(jì)影響，安全問題也是經(jīng)濟(jì)問題。

所謂“兵馬未動(dòng)，糧草先行”，現(xiàn)代國家的任何活動(dòng)都必須有預(yù)算支持，一項(xiàng)重大的對(duì)外行動(dòng)往往涉及到外宣、安全、外交、軍事等各個(gè)部門或機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)當(dāng)然也包括預(yù)算和經(jīng)費(fèi)的整體規(guī)劃。因此，在美國國家安全委員中，財(cái)政部長是不可或缺的重要成員之一。

另外，國家手頭可用的資源永遠(yuǎn)是有限的，如何以最小的代價(jià)獲得最大的收益，如何厘清輕重緩急，搞好資源配置，這本身就是經(jīng)濟(jì)學(xué)課題。美國軍力如此強(qiáng)大，國力如此雄厚，也常會(huì)因?yàn)轭A(yù)算短缺和成本過高這樣的經(jīng)濟(jì)問題而躊躇不前。

綜觀美俄等國的實(shí)踐，國家安全委員會(huì)是拿大主意、做大決定的重要機(jī)構(gòu)，其制定的任何政策都將不可避免地對(duì)國家經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重大影響?！罢洹笨隙〞?huì)影響“經(jīng)熱”，安全政策的規(guī)劃遠(yuǎn)不是戰(zhàn)場上“刺刀見紅”這樣簡單，它需要綜合盤算包括經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的各項(xiàng)得失。作為決策者的智囊和幕僚機(jī)構(gòu)，國家安全委員會(huì)還必須慎重考慮可能的直接或間接經(jīng)濟(jì)影響。

拓展經(jīng)濟(jì)權(quán)力也是國家安全委員會(huì)職責(zé)所系

不僅僅是維護(hù)安全，拓展經(jīng)濟(jì)權(quán)力也是國家安全委員會(huì)職責(zé)所系。

國家安全委員會(huì)的職能，對(duì)內(nèi)要維護(hù)國土安全和國家穩(wěn)定，對(duì)外要捍衛(wèi)國家主權(quán)和領(lǐng)土完整以及重要利益。世界發(fā)展一向是不平衡的，有競爭就有得失，有得失就有權(quán)力地位的變化。因此，在和平時(shí)期，經(jīng)濟(jì)競爭態(tài)勢攸關(guān)國家成敗，提升經(jīng)濟(jì)競爭力、維護(hù)經(jīng)濟(jì)利益也就成為國家安全委員會(huì)的另一大職責(zé)。

當(dāng)今中國的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)已經(jīng)遍布全球，經(jīng)濟(jì)利益必然是國家制定安全戰(zhàn)略及外交政策的重要考慮因素。國家外匯局的《中國國際投資頭寸表》表明，2012年度，中國海外各類資產(chǎn)總額已達(dá)51749億美元，已超過當(dāng)年GDP的一半。

考慮到中國民間龐大的海外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、大量的未登記統(tǒng)計(jì)商業(yè)貿(mào)易往來，這個(gè)數(shù)據(jù)將更為可觀。只要中國經(jīng)濟(jì)能保持快速發(fā)展的勢頭，中國海外經(jīng)濟(jì)利益的規(guī)模將更為龐大。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局、外匯局發(fā)布《2012年度中國對(duì)外直接投資統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2012年，中國對(duì)外直接投資凈額878億美元，較上年增長17.6%，名列全球第3位，僅次于美國和日本。

中國奉行不干涉內(nèi)政、不輸出政治制度的外交政策，在海外并無重大政治利益，而龐大的經(jīng)濟(jì)利益卻是實(shí)實(shí)在在的。若再發(fā)生利比亞動(dòng)蕩、南北蘇丹沖突這樣的國際事件，中國國家安全委員會(huì)首要的任務(wù)就是要統(tǒng)籌國家外交、政治及軍事等力量，保障海外人員的生命及資產(chǎn)安全，防止重大經(jīng)濟(jì)利益損失?！?/p>

（作者：北京大學(xué)中國戰(zhàn)略研究中心副研究員）