城鎮(zhèn)化的“虛”與“實”

《支點》記者 蔣 李 丁 杰 實習(xí)生 周 倩

城鎮(zhèn)化的“虛”與“實”

《支點》記者 蔣 李 丁 杰 實習(xí)生 周 倩

基礎(chǔ)概念已爭議不斷，整個體系則更需定調(diào)。如果要較真新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵，不如理解成產(chǎn)業(yè)發(fā)展驅(qū)動下，城市公共服務(wù)普及化、均等化的過程。

國務(wù)院發(fā)展研究中心（后稱國研中心）位于北京市朝陽門內(nèi)大街225號，從這里往西，在直線距離不到5公里的地方，就是中國最高決策層所在地——中南海。

在這條街道上，國研中心灰色的辦公樓不算突出，但一點也不妨礙它的地位：自1981年成立以來，國研中心已與國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院一道，被外界認為是國務(wù)院倚重的兩大國家級智庫。

當本刊記者來到國研中心東方文化與城市發(fā)展研究所（后稱東方所）時，令所長楊曉東及其團隊耗時一年、參與編撰的《新型城鎮(zhèn)化理論與實踐系列研究報告》（后稱《研究報告》）已臨近出版。

除了厘清新型城鎮(zhèn)化的概念和目標外，《研究報告》更以實體經(jīng)濟驅(qū)動城鎮(zhèn)化為著眼點，選擇天津市濱海新區(qū)、上海市張江科技園區(qū)、山東省臨沂市、北京市朝陽區(qū)以及湖北省武當山作為案例，為各地政府提供可參考的推進思路。

針對這項研究，東方所已撰寫了關(guān)于“文化產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)化融合”的報告。“我們還將陸續(xù)撰寫更多的調(diào)研報告及摘要，作為研究成果報送到國務(wù)院及相關(guān)部委?！睏顣詵|說。

定調(diào)“新型城鎮(zhèn)化”

應(yīng)該承認，“新型城鎮(zhèn)化”作為全新概念，其理論研究對基層實踐的影響正在凸顯。

不同的理解導(dǎo)致地方政府不同的發(fā)展路徑。以最基礎(chǔ)性的“城市化”與“城鎮(zhèn)化”概念為例，本刊記者采訪中發(fā)現(xiàn)，部分學(xué)者和官員將“城鎮(zhèn)”一詞理解為處于城市、鄉(xiāng)村之間的小城鎮(zhèn)，部分則認為“城鎮(zhèn)化”等同于“城市化”。

楊曉東曾在國務(wù)院體改辦（已并入國家發(fā)改委）工作，親歷過“城市化”到“城鎮(zhèn)化”概念的轉(zhuǎn)變。

他表示，“城市化”原本為舶來概念，意為鄉(xiāng)村人口向城市人口轉(zhuǎn)化、城市不斷發(fā)展和完善的過程。但在中國，大量農(nóng)民并非直接進入大城市務(wù)工，而在小城鎮(zhèn)或城鄉(xiāng)接合部相對聚集。因此，有專家傾向以“城鎮(zhèn)化”表述更為準確。

不過，無論“城鎮(zhèn)化”還是“城市化”，本質(zhì)都是伴隨工業(yè)化發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的歷史過程，并無本質(zhì)區(qū)別。

“2003年，‘城鎮(zhèn)化’這一詞匯正式得到國務(wù)院高層定調(diào)。但由于各類政策文件中還是經(jīng)常出現(xiàn)城市化和城鎮(zhèn)化兩個名詞，造成了很多人的混淆?！睏顣詵|說。

另一方面，“城市”中“城”代表建筑，“市”代表市場。而對“城鎮(zhèn)化”進行字面理解，有可能會形成城鎮(zhèn)可以脫離市場發(fā)展的思路。

“這種概念誤區(qū)，將導(dǎo)致地方政府‘先造城后興市’這種人為造城的虛張。”中國社科院首屆學(xué)術(shù)委員會委員田雪原表示，此類情況目前在國內(nèi)已比較嚴重。

基礎(chǔ)概念爭議不斷，整個體系則更需定調(diào)。2013年，全國政協(xié)經(jīng)濟委員會委托著名經(jīng)濟學(xué)家厲以寧、經(jīng)濟日報原總編輯艾豐、全國政協(xié)經(jīng)濟委員會副主任石軍擔(dān)任主編，聯(lián)合中國社科院、國研中心等機構(gòu)編寫《研究報告》。

《研究報告》共十本，一本總論“新型城鎮(zhèn)化概論”，全面論述新型城鎮(zhèn)化各個方面的基本問題；第二部分是專論，分別就城鄉(xiāng)一體化、人口問題、土地問題、資金和財稅做專門論述，共四本。

前五本更多的是從概念、政策制度方面著眼，而由國研中心東方所編撰的后五本《實踐論》則結(jié)合前五本內(nèi)容，從“實體經(jīng)濟驅(qū)動城鎮(zhèn)化發(fā)展”的角度選取不同案例，為全國的新型城鎮(zhèn)化實踐提供借鑒。

要制度改革，更要實體經(jīng)濟

1999年，楊曉東在中國農(nóng)業(yè)大學(xué)獲工學(xué)博士學(xué)位后，便在國務(wù)院體改辦工作。9年間，他在城鎮(zhèn)化、“三農(nóng)”問題、小城鎮(zhèn)改革發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等方面進行了廣泛研究。

彼時，一個現(xiàn)實問題擺在了每個城鎮(zhèn)化研究者面前：首先，城鎮(zhèn)化研究不同于城市研究，橫跨多個學(xué)科，從哪里切入是系統(tǒng)性難題；其次，學(xué)術(shù)界要么沒有規(guī)范切實的研究體系，要么對實踐經(jīng)驗缺乏重視。

“越到后面我越發(fā)現(xiàn)，研究城鎮(zhèn)化得往某個更實的‘點’去深挖。后來我來到國研中心，對文化產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)化的糅合機制進行研究?！睏顣詵|說。

這種業(yè)務(wù)積淀所帶來的思維轉(zhuǎn)變，使他并沒有單純在《研究報告》五本總論、專論基礎(chǔ)上進行《實踐論》研究，而是以產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式作為分析重點。

譬如，很多人認為，城鎮(zhèn)化滯后的癥結(jié)在于戶籍制度。然而，破除戶籍藩籬就能解決一切嗎？楊曉東團隊對此提出了不同觀點。

“北京市2020年適宜人口規(guī)模為1800萬，這代表正常情況下，北京在2020年只具備為1800萬人提供公共服務(wù)的能力。”東方所副所長黃斌向記者說。

而目前北京常住人口已突破2100萬，城市病自然難以避免。黃斌表示，假使沒有戶籍限制，結(jié)果到處是窩棚，這只能稱為“偽城鎮(zhèn)化”，因為政府不可能超負荷滿足所有進城人員的需求。

這在國際上已有相關(guān)案例：巴西、美國城鎮(zhèn)化率趨近，但人均GDP卻相差甚遠。原因在于巴西多數(shù)城市的產(chǎn)業(yè)不成體系，吸納就業(yè)能力有限，轉(zhuǎn)移到城市的農(nóng)村人口長期失業(yè)或半失業(yè)，不通公交、水電的城市貧民窟大量涌現(xiàn)。

人從鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移到城市，只是城鎮(zhèn)化的表象。黃斌指出，如果要較真新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵，不如理解成產(chǎn)業(yè)發(fā)展驅(qū)動下，城市公共服務(wù)普及化、均等化的過程。因此，研究產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)化相互促進的過程很有必要。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變與城市化進程的關(guān)聯(lián)

而中國城鎮(zhèn)化的核心問題在于過分依賴虛擬經(jīng)濟，土地城鎮(zhèn)化遠遠高于人口城鎮(zhèn)化。在《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》中也有數(shù)據(jù)佐證：2000-2011年，中國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長76.4%，遠高于城鎮(zhèn)人口50.5%的增長速度。

“政府大量投入鐵路、場館等基建設(shè)施，或者大興新城建設(shè)，以圖招商引資。資本、土地價值被極端重視，人卻被忽視了?！秉S斌說。

鄂爾多斯就是典型案例——如今，可容納一百萬人居住的康巴什新城人煙寥寥，房價相較高峰期已暴跌七成以上，由蓋樓興起的借貸業(yè)也已衰敗。

“因此，新型城鎮(zhèn)化不能大搞虛擬經(jīng)濟，我們在《實踐論》中選的產(chǎn)業(yè)都是實體經(jīng)濟，包括文化、旅游、科技、工業(yè)、物流，厲以寧先生對此表示認同?！睏顣詵|說。

另一方面，從學(xué)術(shù)角度看，任何城鎮(zhèn)成功經(jīng)驗都不具備完全可復(fù)制性，如果隨意復(fù)制，可能會導(dǎo)致傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化中資源浪費、環(huán)境破壞、重復(fù)建設(shè)等情況。

“但從產(chǎn)業(yè)角度來看，其發(fā)展路徑是有規(guī)律可循的，以實體經(jīng)濟驅(qū)動的新型城鎮(zhèn)化就具備復(fù)制的可能性?！睏顣詵|說。

尋找城鎮(zhèn)化標桿

其實，早在參與報告編撰前，楊曉東就已經(jīng)在北京市朝陽區(qū)進行城鎮(zhèn)化研究，并完成名為“文化產(chǎn)業(yè)驅(qū)動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式”的初稿。

恰巧，政協(xié)課題組也正在就報告編撰進行調(diào)研，朝陽區(qū)是調(diào)研區(qū)之一。“當?shù)卣f(xié)課題組提及我們的研究情況后，課題組覺得這就是他們需要的思路，一拍即合，最終選擇由我們負責(zé)實踐論的整體編撰。”楊曉東說。

而當“實體產(chǎn)業(yè)驅(qū)動城鎮(zhèn)化”的路線確定后，尋找標桿地區(qū)卻非易事。當前國內(nèi)很多地區(qū)模式宣傳的名號響亮，但真正有含金量的卻極少。

武漢大學(xué)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展研究中心主任吳傳清同樣贊同以產(chǎn)業(yè)發(fā)展角度研究新型城鎮(zhèn)化，但他告訴記者，過去30年城鎮(zhèn)化擴張中幾乎所有地方都提出“產(chǎn)業(yè)先行”并大張旗鼓招商引資，結(jié)果卻是產(chǎn)業(yè)聚集不足，以致淪為“造城運動”。

“我國城鎮(zhèn)化缺乏適合資源稟賦的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與發(fā)展戰(zhàn)略，使產(chǎn)業(yè)園區(qū)、新城等成為圈地道具，結(jié)果是產(chǎn)業(yè)沒發(fā)展，城鎮(zhèn)化走向空心化?！眳莻髑逭f。

對楊曉東而言，挑選標桿并不是件特別的難事：上千次小城鎮(zhèn)調(diào)研經(jīng)歷，讓他心中有一桿尺子，即先進性、融合性、普適性和可持續(xù)性，具備這四個條件，才有機會進入他的“法眼”。

首先，所選城鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面要具有一定先進性，還處于追趕道路上的地區(qū)不在研究對象之列；

其次，“產(chǎn)業(yè)驅(qū)動”不是“單一產(chǎn)業(yè)驅(qū)動”，要看主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)及其他產(chǎn)業(yè)的融合性，譬如文化產(chǎn)業(yè)并非孤立存在，而是與影視、動漫等結(jié)合，創(chuàng)造出更大價值；

再次，所選地區(qū)的產(chǎn)業(yè)驅(qū)動模式要具有普適性，能代表某類城鎮(zhèn)的常規(guī)發(fā)展路徑，即相類似的城鎮(zhèn)要有一定數(shù)量，如果過于獨特，其經(jīng)驗就不具備推廣性；

最后，所選城鎮(zhèn)還得是“鯊魚苗”，在未來具有良好的成長性和發(fā)展活力，否則便無法滿足新型城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的要求。

根據(jù)上述四條基本標準，課題組從人口、經(jīng)濟、科技、產(chǎn)業(yè)、地域、生態(tài)、環(huán)境、制度、政策等方面制定具體的綜合評估方案，并從全國上百個城鎮(zhèn)中初步篩選，對選出的近10個城鎮(zhèn)進行實地調(diào)研。

經(jīng)多方討論，5個標桿性地區(qū)出爐：天津市濱海新區(qū)、上海市張江科技園區(qū)、山東省臨沂市、北京市朝陽區(qū)以及湖北省武當山旅游經(jīng)濟特區(qū)。

地區(qū)亮點與政策建議

5個標桿性地區(qū)，各有各的亮點。

張江高科技園區(qū)作為典型的大都市“副中心”，以政策環(huán)境、服務(wù)環(huán)境和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境建設(shè)為手段，積極吸引國內(nèi)外科技人才，走出了一條科技驅(qū)動城鎮(zhèn)化的道路；

作為國家級新區(qū)，天津濱海新區(qū)自身具備良好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)及政策優(yōu)勢。在以“增量人口的產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化”的過程中，濱海新區(qū)在城鎮(zhèn)化率迅速提高的同時，也為國內(nèi)其他地區(qū)提供了有效參考；

而臨沂市作為國內(nèi)少數(shù)人口超千萬的地級市，曾是工業(yè)基礎(chǔ)薄弱的農(nóng)業(yè)地區(qū)。隨著城區(qū)規(guī)模的擴大，臨沂以服務(wù)業(yè)為突破口，重點發(fā)展能消化掉大量勞動力的商貿(mào)物流業(yè)，有效推動了城鎮(zhèn)化進程；

以“政-企-民共贏”的BOT模式（建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）推動城鎮(zhèn)化建設(shè)，是武當山旅游經(jīng)濟特區(qū)的一大亮點。未來國內(nèi)城鎮(zhèn)化建設(shè)中，BOT的重要性將越來越強，而武當山旅游經(jīng)濟特區(qū)也有其獨特的參考價值；

流動人口集聚，人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜，利益訴求多元——北京市朝陽區(qū)三間房鄉(xiāng)具備所有大都市郊區(qū)的共性特征，而它在文化產(chǎn)業(yè)驅(qū)動城鎮(zhèn)化方面的成績，也為大都市郊區(qū)的綜合價值開發(fā)及新型城鎮(zhèn)化提供了樣本。

正在對課題進一步研究的黃斌，還對地方政府提出了以下整體性建議：

——任何一個模式都要求當?shù)乇旧碛匈Y源，平地起很難，需要借助各方力量，包括各種智庫機構(gòu)來進行論證，結(jié)合自身資源做好頂層規(guī)劃；

——一個地區(qū)的城鎮(zhèn)化推進速度，必須與產(chǎn)業(yè)發(fā)展進程相適應(yīng)，與其發(fā)展水平和經(jīng)濟實力相匹配，不能像過去那樣使產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)化建設(shè)割裂；

——在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中一定注意防止政府插手過多，要理清政府與市場的關(guān)系，要把市場作為資源配置的決定性力量。不能像過去那樣信奉“筑巢引鳳”，以為圈定產(chǎn)業(yè)園區(qū)，拍腦袋制定產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，就可以招來投資，引來產(chǎn)業(yè)聚集。

“新型城鎮(zhèn)化的探索進程中，要充分發(fā)揮民營企業(yè)力量，他們敢于創(chuàng)新也能夠接受虧損。產(chǎn)業(yè)從創(chuàng)新、失敗再走向成功是很正常的事，而政府做事往往不接受虧損，這是絕不可行的。”黃斌說。