高質量推進城市化的重點、難點和亮點

帥燮瑯

高質量推進城市化的重點、難點和亮點

帥燮瑯

推動新型城市化要遵循規(guī)律、因勢利導、順勢而為，既要積極、又要穩(wěn)妥、更要扎實，方向要明、步子要穩(wěn)、措施要實，抓住重點、攻克難點、創(chuàng)出亮點

前不久召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議，為中國特色新型城鎮(zhèn)化道路確立了基調，也為我們走出一條具有浙江特點的新型城市化路子指明了方向。當前的任務，就是要認真貫徹落實中央城鎮(zhèn)化工作會議精神，緊密結合浙江實際，遵循規(guī)律、因勢利導、順勢而為，既要積極、又要穩(wěn)妥、更要扎實，方向要明、步子要穩(wěn)、措施要實，抓住重點、攻克難點、創(chuàng)出亮點，推動新型城市化沿著正確軌道高質量發(fā)展。

抓重點：推進三大任務

以城市化推進經濟轉型。這些年浙江在形成“輕小民加”特色優(yōu)勢的同時，也顯現出“小低散弱”的先天不足，傳統(tǒng)發(fā)展模式面臨瓶頸制約。究其根源，與城市結構、城鄉(xiāng)結構的不合理緊密關聯。浙江城市化需要高度關注幾個問題。一是以城市群為主體形態(tài)，切實把全省作為一個大城市來謀劃，形成人口和生產力的合理布局。二是以大都市為提升浙江經濟競爭力的主要載體，適時推進區(qū)劃調整，大力推進行政體制改革，積極打造都市功能平臺。三是以縣域經濟向都市經濟轉型為主攻方向，有效解決以縣級行政區(qū)劃為依托的局限，更好發(fā)揮都市區(qū)和中心城市在集聚高端要素、發(fā)展高端產業(yè)等方面優(yōu)勢。

以城市化推進農民轉移。從現代化要求看，浙江轉移農民的歷史任務遠未完成，浙江城市化需要把轉移農民、富裕農民繼續(xù)擺在重要位置。一是對于已經完全實現就業(yè)轉移的1000多萬本省農民工，要打破城鄉(xiāng)二元體制，促進要素自由合理流動，著力推進居住轉移和身份轉移，扎實推進農業(yè)轉移人口市民化。二是對于尚未完全實現就業(yè)轉移的1000多萬兼業(yè)農民，要通過發(fā)展二、三產業(yè)，吸納本地農民就業(yè)創(chuàng)業(yè)，使他們逐步從一產轉移到二產、三產，提高收入水平，推進城鄉(xiāng)均衡。三是對于留在農村從事農業(yè)生產的數百萬農民，要把他們培養(yǎng)成職業(yè)農民，同時積極推進農業(yè)現代化和新農村建設，讓農業(yè)經營有效益，讓農業(yè)成為有奔頭的產業(yè)，讓農民成為體面的職業(yè)，讓農村成為安居樂業(yè)的美麗家園，實現真正意義上的城市化和城鄉(xiāng)一體化。

以城市化推進治理轉換。加強城鄉(xiāng)治理，是落實全面深化改革的必然要求，也是推進新型城市化的重要任務。治理的重要方面在治“病”，治理“城市病”和“農村病”，是加強治理的主攻方向。“城市病”和“農村病”的治理，需要轉換思路、統(tǒng)籌解決。一要把城市治理擺在更加重要位置，吸收借鑒國內外發(fā)達城市治理經驗，下更大氣力治堵、治氣、治理城市社會。二要把農村治理擺上重要議事日程，總結推廣安吉、桐廬等美麗鄉(xiāng)村、美麗城鎮(zhèn)建設經驗，下更大氣力解決環(huán)境污染、生態(tài)破壞等現實問題。三要把城與鄉(xiāng)作為一個整體來治理，大力推進“五水共治”、“三改一拆”這些堅持問題導向、符合群眾意愿的重點工作，使城鄉(xiāng)生活更加美好。

攻難點：破解三大難題

關于“地從哪里來”。審視浙江的困境，必須堅持集約型城市化發(fā)展路子，以“空間換地”為總抓手，堅決糾正土地資源的粗放低效利用，有效破解“地從哪里來”這一難題。一要深化土地資源市場化配置改革。擴大有償使用范圍，探索開展工業(yè)用地彈性制度，探索經營性基礎設施用地市場化配置，統(tǒng)一資源交易平臺，以市場手段促進土地資源的合理配、優(yōu)質配、合法配、高效配。二要大力開發(fā)地下空間。要把開發(fā)地下空間與提升城市功能、拓展城市空間、保障城市安全、節(jié)約城市資源結合起來，因地制宜、科學有序地將地下空間開發(fā)為地下商場、地下交通、地下停車場、地下倉庫等，最大限度地提升地下空間開發(fā)利用的整體價值。三要著力推進“三改一拆”。通過創(chuàng)建“無違建縣”，把改造舊住宅區(qū)、舊廠區(qū)、城中村和拆除違法建筑，與改善城鄉(xiāng)面貌、優(yōu)化人居環(huán)境結合起來，與加強城鄉(xiāng)規(guī)劃建設、促進節(jié)約集約用地結合起來，與推進城市現代化結合起來，拆出城市發(fā)展的新空間。四要切實開發(fā)低效用地。加強對低效用地的再利用再開發(fā)，可以有效緩解土地要素困境。五要大力建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一用地市場。在摸清底數的基礎上，放開農村集體經營性建設用地入市，實行與國有土地同地、同價、同權。

關于“人往哪里去”。浙江解決“人往哪里去”的問題，需要明確幾條路徑。一是按照“優(yōu)先解決存量，優(yōu)先解決本地人口，優(yōu)先解決好進城時間長、就業(yè)能力強、可以適應城鎮(zhèn)產業(yè)轉型和市場競爭環(huán)境的人”的要求，把解決好1200萬已經完全實現就業(yè)轉移的本省農業(yè)轉移人口市民化作為重點，剝離附著在戶籍背后的利益鏈條，加強社會保障和基本公共服務供給，深化戶籍制度改革，切實讓他們“進得去、留得住、住得下、過得好”，共享城市文明和改革發(fā)展成果。同時，要有序引導增量人口流向，審慎解決省外流動人口落戶問題。二是把城市群作為主體形態(tài)，構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展機制，促進產業(yè)合理布局，引導人口向中小城市和中心鎮(zhèn)分流。特別是要把縣城和中心鎮(zhèn)作為轉移本地農業(yè)人口的主要載體，打破城鄉(xiāng)二元體制，促進產業(yè)和人口同向集聚。三是嚴格掌握杭、寧、溫等大都市落戶條件，要堅持大都市吸納高端人才、集聚高端要素、發(fā)展高端產業(yè)，積極打造浙江核心競爭力。

關于“錢在哪里籌”。當前較高的地方債務是以“土地財政”作為支撐的，一旦“土地財政”不可持續(xù)，地方政府將面臨資金鏈斷裂的風險。在“后土地財政”時代，解決“錢在哪里籌”的問題顯得尤為迫切和重要。一要發(fā)揮民間資本充實的優(yōu)勢，放寬市場準入，運用市場手段，正確處理城市基礎設施服務價格問題，讓投資者有錢賺、有預期，積極引導民間資本參與城市公用設施等領域的投資運營。二要用足用好中央政府關于完善財政轉移支付體系、建立財政轉移支付同農業(yè)轉移人口市民化掛鉤機制等政策，逐步實現財權和事權的統(tǒng)一。三要緊緊抓住允許地方政府發(fā)行市政債券的機遇，創(chuàng)新融資工具，拓寬城市建設融資渠道。四要抓住政策性金融機構改革的機遇，發(fā)揮好現有政策性金融機構、城市基礎設施和住宅政策性金融機構的作用，爭取更多的規(guī)范透明、成本合理、期限匹配的融資服務。五要抓緊研究建立地方稅體系帶來的機遇和挑戰(zhàn)，把利化大、把弊化小，逐步建立地方主體稅種，構建合理、穩(wěn)定的資金來源。

創(chuàng)亮點：打造三大特色

打造體現生態(tài)文明的美麗特色。推進生態(tài)文明建設在浙江城市化發(fā)展中的生動實踐，就是要把生態(tài)文明的理念、原則和目標融入城市化發(fā)展全過程，堅持“綠水青山就是金山銀山”、“山水林田湖是生命共同體”，充分發(fā)揮浙江生態(tài)優(yōu)勢，積極建設美麗城市、美麗城鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村，傾力打造具有浙江特色的“美麗城鄉(xiāng)體系”，最終匯聚為人人向往的美麗浙江。從宏觀層面講，要抓好兩件事：一要完善空間開發(fā)格局。堅定實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略和環(huán)境功能區(qū)劃，劃定并嚴守森林、濕地、物種等生態(tài)紅線。優(yōu)化開發(fā)區(qū)要停止對耕地和生態(tài)空間的侵蝕，開發(fā)活動主要依靠建設用地存量調整解決；重點開發(fā)區(qū)要堅持集約高效開發(fā)；限制開發(fā)區(qū)要堅持點上開發(fā)、面上保護方針，有限的開發(fā)活動不得損害生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和完整性，堅決叫停開山劈地等的不正確做法；禁止開發(fā)區(qū)要令行禁止、停止一切不符合法律法規(guī)要求的開發(fā)活動。二要健全空間規(guī)劃體系。理清主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護等規(guī)劃之間的功能定位，把全省作為一個大城市來規(guī)劃，在市縣層面實現“多規(guī)合一”，一個市縣一張規(guī)劃圖，一張規(guī)劃圖管長遠。從微觀層面講，要管好“兩頭”：一頭建設美麗城市。認真總結推廣杭州等地建設美麗城市、美麗縣城的成功經驗，積極倡導生產美、生活美、生態(tài)美，“讓城市生活更美好”。二頭建設美麗鄉(xiāng)村，認真總結推廣安吉、永嘉等地建設美麗鄉(xiāng)村的成功經驗，深化“千村示范、萬村整治”工程，全面改善農村生產生活環(huán)境，“讓鄉(xiāng)村生活更生態(tài)”。

打造尊重歷史傳承的文化特色。在加快建設物質富裕精神富有現代化浙江的新階段，我們的城市化必須把歷史文化傳承擺在更加重要位置。一要發(fā)揮城鎮(zhèn)規(guī)劃的引領作用。在規(guī)劃中彰顯地域歷史文化內涵，注重維護城鎮(zhèn)原有的路網格局和街巷肌理，注重在建筑風貌中延續(xù)城鎮(zhèn)的歷史文脈，注重處理好舊城保護和新城建設的關系。二要注重保護鄉(xiāng)村文化。鄉(xiāng)村文明是中華民族文明史的主體，村莊是這種文明的載體，耕讀文明是我們的軟實力。要盡可能保留村莊原貌，慎砍樹、不填湖、少拆房，盡可能在原有村莊形態(tài)上改善居民生活條件，讓散落在鄉(xiāng)村的歷史碎片能夠為我們留住歷史記憶。三要合理利用文化資源。深入挖掘城鎮(zhèn)文化內涵，適度開展文化遺產的保護性開發(fā)，整合城鎮(zhèn)自然山水、鄉(xiāng)村風情等，大力發(fā)展旅游業(yè)。

打造基于自然人文的建筑特色。建筑是融合自然生態(tài)和人文歷史的直觀載體。好的建筑風格，給人以自然的美感、歷史的記憶、地域的特寫，應組織高層次、高規(guī)格、高水平的研究力量，結合各地的有益探索，展開扎實深入的研究。形成具有浙江特色的建筑風格，應該關注三個基本面：一是基于自然環(huán)境，尊重自然、順應自然，與“詩畫江南、山水浙江”相匹配。二是基于歷史人文，尊重文化軌跡、風俗習慣，與歷史名城、吳越文化相契合。三是基于生態(tài)理念，堅持節(jié)能環(huán)保低碳，運用現代材料、現代技術，開創(chuàng)集約、智能、綠色、低碳的新型建筑風格。

浙江省委政研室