征地業(yè)務工作心得談 三

寧波市國土資源局 謝建定

征地業(yè)務工作心得談 三

寧波市國土資源局 謝建定

一、征地為何漫長

征地過程的反映出的主要特征：

征地環(huán)節(jié)是很多，具體操作很煩瑣；

征地涉及農(nóng)民生，細小工作不能??；

分級審批簽字嚴，審批權限國務院；

批后還要兩公告，補償標準不能少；

征地報批靠政府，政策處理靠干部；

瞻前顧后多照管，征地工作很辛苦。

前面已經(jīng)說過了，征地過程主要是解決兩個問題，前一個是解決報批的問題，就是處理好對上關系。后一個是解決實施的問題，實施的問題就是正確處理好農(nóng)民的利益關系，正確處理對下關系問題。我國是一個行政審批強國，往往把報批簡單問題復雜化，把對農(nóng)民政策處理復雜化問題簡單化。

二、報批前期準備工作多

報批前只少履行四個工作環(huán)節(jié)。

（一）土地預審

主要解決項目的可行性問題，即是否符合要求產(chǎn)業(yè)導向；是否落實土地指標；是否符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃，如農(nóng)田上不能造房，住宅地塊不能用工業(yè)建設等。

（二）權屬擬定（提出一個數(shù)量問題）

一是提出土地是誰的問題，是那個村的土地。二是提出土地的性質與數(shù)量問題，必須弄清土地的地類、權屬，是耕地還是非耕地，是林地還是園地，涉及多少面積。

（三）履行村民意見（相當于對數(shù)量問題的核定）

主要履行程序，權屬擬定。履行告知、確認、聽證程序。一是告知、確認、與聽證主體問題。二是告知征地目的、范圍、標準、權屬等情況。三是確認補償價格、土地性質與數(shù)量。四是告知的對像是那些人，即所有權人、使用權人，承包權人等相關利益人。五是關于聽證問題。

（四）報經(jīng)批準

分別報縣（市、區(qū)）、市、省和國務院的國土部門和政府審核與批準。分批次項目報省政府批準，單獨選址等線形工程項目報國務院批準。

三、征地批后程序環(huán)節(jié)多

征地批后程序該環(huán)節(jié)可以理解由國家或省政府批準行為變成由縣（市、區(qū)）政府具體實施行為的轉化，同時確保征地項目的順利實施。第一，征收土地方案（政府實施）公告，征收土地方案公告主要目的是告知村集體及每一個農(nóng)民和權利人的征地批準情況(批準機關、批準面積。地類與、權屬、面積等)，告知相關權利人，對即將發(fā)生的補償安置，由村來履行登記確認辦理手續(xù)。對于利益權人不履行登記的，有由政府相關部門予以登記。補償?shù)怯浭钦c權利人互相溝通，再次掌握情況暴露問題的一種形式，以達成雙方共識的目的，其特點是反映出每個補償?shù)膬热菖c情況，以得到利益人確認。第二，補償安置方案公告（國土部門實施），是對補償?shù)怯泝热葸M行再次公告，也是對征收土地方案公告內容的具體化。在補償?shù)怯浀幕A上，與村集體與農(nóng)戶直接發(fā)生的補償項目的對象、補償數(shù)量、標準以及總費用和支付方式等情況進行公告，確保將補償款落實到每一個所有人與使用人，以確保補償、安置的準確性、完整性，為如期做好農(nóng)民的政策處理工作打好基礎。其特點是到人、到戶、到每個補償內容。第三，履行補償安置方案的請示與批復。目的是將補償、安置公告內容報政府批復。即補償、安置方案公告無異議后，向同級人民政府的請示后予以批準，批后可實施補償安置。有如問題的還需履行聽證程序。其特點是以政府出面再次行使征地具體行為。該環(huán)節(jié)以形式為主。第四、撥付征地補償費。法律規(guī)定自征地補償、安置方案批準之日起的3個月內撥付，撥付對象是村。第五，做好補償安置的政策處理工作，由村與土地使用權人及青苗及附著物以及土地承包權人的補償費支付，由村支付個人及權利人。

至該環(huán)節(jié)土地征收程序的全部結束，即由村集體土地轉為國家或政府。與農(nóng)民結束了關系。“兩公告一登記到補償款拔付，一般3－4個月，由于多種因素，有的只少需5－6個月法定時間。

這里需要說明的，征地行為終結。一是兩公告完成，二是補償?shù)轿弧?/p>

四、最高審批權國務院

國土部門的主要權力是什么，為什么熱門。主要是執(zhí)法權和審批權，現(xiàn)行法律規(guī)定的征地最高級權限為國務院，至少要經(jīng)（具體為縣，市、省、國家）4級國土部門與同級人民政府審批，所涉及到領導與人員很多領導及相關人員簽字。如涉及掃批次的項目可以由省級人民政府批準，至少要經(jīng)3級國土和政府批準。而征收一畝基本農(nóng)田必須報國務院批準。叫做“下至幼兒園、上到國務院，中間涉及很多工作人員”。工商、規(guī)劃、環(huán)保等行政審批一般在同級政府就可以解決，這是征地報批的最大特點，也是征地重要特性之一。從中說明環(huán)節(jié)多，審批效力必定低下、時間長。

五、涉及林業(yè)等較多部門

每個項目報批時需履行社保局審批意見，否則不能報批。預審應由同級立項政府的土地主管部門批準，如項目立項為省級的，必須報省國土廳預審；城鎮(zhèn)選址意見和建設用地規(guī)劃許可需報規(guī)劃部門批準；涉及林業(yè)審批為省級林業(yè)廳。涉及標準農(nóng)田報省農(nóng)業(yè)廳及省政府的審批；涉及水利、農(nóng)業(yè)、環(huán)保等部門的，還需報該些部門的批準。

六、土地指標解決難

土地指標是鈔票。第一是規(guī)劃指標。即在土地利用總體規(guī)劃圖上的可以用于建設符合規(guī)劃的指標。即征地項目的地塊必須符合規(guī)劃圖內相關現(xiàn)狀要求。如基本農(nóng)田不能用。第二是占補平衡指標。即占用一畝耕地必須補造一畝耕地，否則就不能報批。全省內的耕地數(shù)量只能是多，不能是少。第三是年度計劃指標。是指每年全國有多少土地（包括耕地）可用的意思，每年分配各省、市。寧波市每年也有一個規(guī)定指標數(shù)量，但一般是遠遠不夠的，通過向國家爭取年度指標，但最終與實際需求還是嚴重不足的。

七、政策處理工作難

政策處理就是妥善處理農(nóng)民心理問題。征地涉及老百姓，百姓就是百條心。平衡百姓靠水平，要靠干部去擺平?？上胍胶獍傩盏男氖且豁椘D難的事。因為征地時需做大量農(nóng)民的思想工作。對于農(nóng)民來說為為補償安置問題，給我多少錢、多少安置費，多少安置費包括補償項目內容、數(shù)量、價格以及總補償金等情況，還包括地上附著物的補償，另外還有補償對象，怎樣支付等等，所處理的環(huán)節(jié)過程都是履行征地實施政策處理過程，還有對搶種搶養(yǎng)到處不斷出現(xiàn)，是各地征地工作中一個非常棘手問題。

征地過程可以用四句話來歸納。

土地指標最難辦，（千辛萬苦搞指標，市級領導常出馬）。

村民簽字難過關，（征收土地被拍賣，農(nóng)民群眾不理解）

報批時間長又繁，（報批簽字環(huán)節(jié)多，材料多變又繁瑣）

征地實施最艱難。（補償安置是問題，很多項目難交地）

一個征地項目的程序履行到位。叫做“半年要算快，一年不算長“，如再加上政策處理困難復雜性，叫做“幾年時間不算長”。

現(xiàn)行征地審批制度存在的時間漫長性、工作艱難性與當前社會發(fā)展需要很不適應。僅管這樣，我們作為作國土工作的相關同志，應充分認識到肩負著國家與社會發(fā)展的重任，做好征地工作任重而道遠，同時也應看到當前征地工作面臨的新形勢新問題。

八、征地程序問題

征地程序的核心內容是“告知、確認、聽證”以及“兩公告一登記”。該核心內容也是陽光征地工作的主要環(huán)節(jié)節(jié)點。

過去征地干部知，現(xiàn)地征地先告知；

被征土地作物種，地類數(shù)量共確認；

異議問題可申請，國土組織來聽證。

（一）“告知、確認、聽證”來由

法律規(guī)定簡單化，新的規(guī)定嚴格化。第一部土地管理法要點是與村里簽訂征地協(xié)議。到第二部土地管理法，其實施條例規(guī)定，只要求一個征用土地方案，無其他規(guī)定。2004年10月21日《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）增加了“告知、確認、聽證”程序。其一是在征地依法報批前，要將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑告知被征地農(nóng)民；其二是對擬征土地現(xiàn)狀的調查結果須經(jīng)經(jīng)征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶確認；其三是確有必要的，國土資源部門應當依照有關規(guī)定組織聽證。此后，國土資源部又出臺了《關于完善征地補償安置制度的指導意見》（國土資〔2004〕238號）文件，專門對“告知、確認、聽證”的具體要求進行細化。

再分析國務院文件主要精神目的：第一，突出了“擬”字。意思是對即將發(fā)生征地而尚未確定上報情況予告知。第二，彌補國家土地管理法實施條例在征地報批操作規(guī)定存在缺陷與不足。第三，確保征地報批工作更細、更全，減少在征地補償安置過程的問題發(fā)生。另外，對征地補償標準及相關問題有異議的，還要履行聽證程序。對于我省來說，在近年來征地過程中，還增加了村民代表會議紀要，簽訂征地協(xié)議等手續(xù)，最終由村及相關單位蓋章確認。從這幾年來的征地情況，說明征地程序設置，要求日益嚴格，對我們的工作提出了更高、更嚴的要求。

（二）“兩公告一登記”的做法

“兩公告與一登記”環(huán)節(jié)發(fā)生在征地方案報有批準權機關批準后須履行的程序。

土地征收要報批，批后公告要登記；

征收方案要公告，農(nóng)民群眾會記牢；

補償安置再公告；政策處理更周到。

征地兩公告就是“征收土地方案公告與補償、安置方案公告”。一登記就是“征地補償?shù)怯洝薄?/p>

為什么要征地兩公告一登記？

前面對兩公告一登記已經(jīng)有所說明。這里再重復講一下。

第一，征收土地方案報上級機關批準是集體所有轉為國家所有的過程的重要節(jié)點，該節(jié)點對于向社會公告，告知村集體及每一個農(nóng)民和權利人，以確保農(nóng)民知情權，同時告知相關權利人，對發(fā)生的補償安置內容予以登記確認。第二，補償?shù)怯浭抢^征收土地方案公告之后的一個行為節(jié)點，對擬征地方案范圍內所有的補償內容、標準及發(fā)生補償?shù)认嚓P情況進行再次核實，以達成被征地單位及權利人與政府的一致協(xié)議與共識。從而為確保補償安置問題準確性以及補償、安置方案公告實施打基礎。第三，補償安置公告是在征地補償?shù)怯浀幕A上，將補償?shù)怯浀木唧w內容通過補償、安置公告的形式，再次告訴相關權利人或單位。說補償、安置方案公告包括青苗及地上隨著物種類、數(shù)量、安置農(nóng)業(yè)人口數(shù)量情況。土地補償與安置補助費標準、數(shù)額、支付對象與方式，青苗及地上隨著物補償標準和支付方式，安置人員安置途徑等情況予以公告，其最終目的是確保征地的實施。

（三）“兩公告一登記”與“告知、確認、聽證”關系

第一是遞進性，“兩公告一登記”與“告知、確認、聽證”的關系。最主要區(qū)別是”已經(jīng)”與“擬”的關系。兩公告一登記為已經(jīng)批準環(huán)節(jié)，將不會發(fā)生變化，而“告知、確認、聽證”為擬上報審批的情況，擬也可以理解不一定批準，存在變化性，所以說，后者與前者為遞進性關系。第二是重復性。告知是對擬征地位置、補償標準、安置途徑的告知。確認是對擬征土地權屬、地類、面積以及地上附著物權屬、種類、數(shù)量等現(xiàn)狀的確認。而“兩公告一登記”是指征收土地已經(jīng)批準后的再次確認。為正式確定的意思。但總體看來，所表達的內容基本類同，即為重復關系。第三是具體性。征地兩公告中對安置農(nóng)業(yè)人員及安置途經(jīng)，同時對征地補償費分配和支付方式與對象作了具體細化規(guī)定，比較前者更加具體化。

從上述情況可以看出，征地報批前的“告知、確認、聽證”，到征地批后還要進行“兩公告一登記”，說明了在做好征地工作過程中，應認真仔細，不能馬虎了事，雖然農(nóng)民權益保護的核心問題是利益問題，但不能忽視在操作中的程序問題，程序問題也是影響社會不穩(wěn)定的因素之一。對此，我們在操作程序中應做到認真到位，應將農(nóng)民補償項目內容價格標準等所有情況，利益人有具體的告知和理由應說明清楚，從程序上真正對得起群眾的心理要求，盡最大努力做好解釋工作，使農(nóng)民們得到支持和理解。只有這樣，才能確保征地工作達到穩(wěn)定、和諧、快速發(fā)展的要求。

八、認清征地形勢

征地形勢要認清，今后工作方向明。

熟知當前新環(huán)境，知難面進提激情。

我市征地環(huán)境，可以用以下話來歸納。

寧波城市快發(fā)展，每年征地五萬幾，

征地補償有高低，補償安置是問題,

養(yǎng)老標準年年提，村級用地難兌現(xiàn)，

村民簽字搞交易，征地協(xié)議勉強簽，

農(nóng)民征地不愿意，批準土地難交地，

拆遷農(nóng)民得富裕，最終還是不滿意，

征地上訪常出現(xiàn)，國土干部常受氣。

（一）全市征地拆遷量仍然較大

從歷年征地情況看，全市每年報批量在6萬畝左右，拆遷量在5－6百萬平方米左右，這對寧波市建設提出更高的要求，將會再次拉動GDP，六個加快，四個示范區(qū)的提出，注重基礎設施建設，離不開征收大量的土地。今后征地拆遷工作的壓力不會減少反而會加大。

（二）農(nóng)民對征地拆遷要求苛刻

表現(xiàn)在農(nóng)民對自身利益保護更為突出，對付政府經(jīng)驗更豐富，手法更高明，要求更高。前幾年，某區(qū)一市政項目，幾年前知道要有道路通過，提前租用土地種植名貴花木，10多畝土地要求補償花木價格3千多萬，幾個月來一直無法談妥，政府主要領導出面也無從著手，工程建設嚴重受到影響，像該種類似情況各地不同程度地存在。

（三）征地歷史問題積累更嚴重

近幾年來，很多地方一旦實施征地，就是要求政府解決村發(fā)展留用地問題，兌現(xiàn)多年積累的村發(fā)展留用地指標。全市好多地方，村發(fā)展留用地指標欠賬問題“寫在白紙上，落實口頭上”，兌現(xiàn)矛盾與問題十分突出。此外，還有征地補償上未兌現(xiàn)，拆遷安置遺留問題未處置等，這些問題將是制約今后征地拆遷實施的主要因素。

（四）今后新法律修訂將更保護農(nóng)民

預計今后征地制度的立法重點是在保護農(nóng)民利益，注重對農(nóng)民的補償安置方面做文章。今后法律修改，應著重就保護農(nóng)民利益，解決征地補償標準低下的問題，解決農(nóng)民后續(xù)的保障標準提高，減少國家財政硬開支，縮小公共利益，以及嚴格征地程序做文章。

新的征地形勢以及暴露的矛盾與問題，硬對我們國土事業(yè)以及從事征地拆遷同志將是一個嚴峻的考驗。但不管怎樣，不管多難，我認為：世上無難事，大事化小事，小事化無事。只要肯登攀，心情不要煩，定能排萬難。只要我們有決心、有信心，我們的事業(yè)一定能成功，我們的祖國大地一定會更加美麗。