提高土地節(jié)約集約利用水平關(guān)鍵是要讓市場發(fā)揮決定性作用

浙江省國土資源廳科技與教育處 金 勇

提高土地節(jié)約集約利用水平關(guān)鍵是要讓市場發(fā)揮決定性作用

浙江省國土資源廳科技與教育處 金 勇

習(xí)近平總書記指出：“在土地問題上要長期從緊過日子。土地要素制約是我省一個(gè)硬制約，不管宏觀調(diào)控的強(qiáng)度與否，都可以很明確地講，過去那種放開手腳用地的日子已經(jīng)一去不復(fù)返了?！泵鎸ξ沂∪硕嗟厣?、土地資源稟賦不足與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展需求的矛盾，唯一的出路，就是努力提高土地資源的配置效率，努力提高土地節(jié)約集約利用水平，以盡可能少的土地資源投入生產(chǎn)盡可能多的產(chǎn)品，獲得盡可能大的效益。近年來，在土地資源的配置中，雖然通過城鎮(zhèn)國有土地有償使用制度的改革，土地資源市場化配置程度已經(jīng)明顯提高。但是，客觀地說，目前的土地資源配置實(shí)際上還是一個(gè)計(jì)劃配置制度，政府通過規(guī)劃、計(jì)劃、指標(biāo)、用途管制和行政審批等手段掌握了土地資源的配置。

提高土地資源配置的效率，提高節(jié)約集約水平，是要讓市場起決定性作用，還是政府起決定性作用？習(xí)近平總書記精辟地指出：“理論和實(shí)踐都證明，市場配置資源是最有效率的形式?！秉h的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。市場決定性作用就是讓價(jià)值規(guī)律、競爭和供求規(guī)律在土地資源配置中起決定性作用。市場決定資源配置的優(yōu)勢在于，作為市場經(jīng)濟(jì)基本規(guī)律的價(jià)值規(guī)律，具有通過市場交換形成分工和協(xié)作的社會(huì)生產(chǎn)的機(jī)制，通過市場競爭激勵(lì)先進(jìn)、鞭笞落后的優(yōu)勝劣汰機(jī)制，通過市場價(jià)格自動(dòng)調(diào)節(jié)供給和需求的機(jī)制，從而可以引導(dǎo)資源配置實(shí)現(xiàn)以較少投入取得最大產(chǎn)出的要求。

不可否認(rèn)，當(dāng)前土地資源利用當(dāng)中存在的利用效率低下等突出矛盾，或多或少與政府對資源配置干預(yù)過多和干預(yù)不當(dāng)、市場功能發(fā)揮不夠有密切關(guān)系。在現(xiàn)階段，提高土地節(jié)約集約水平，要在更好地發(fā)揮政府作用，用好行政手段的同時(shí)，更多地使用市場化手段，發(fā)揮好市場在土地資源配置中的決定性作用。

一、推進(jìn)行政審批制度改革，管住政府“有形的手”

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，如果價(jià)格是扭曲的，資源配置就會(huì)失去正確的導(dǎo)向，配置的結(jié)構(gòu)就不合理，效率就不高。只有當(dāng)價(jià)格是合理、有效、靈敏的，資源配置才會(huì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和效率提高。多年來，我們經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式粗放，社會(huì)發(fā)展所付出的資源環(huán)境成本較高，價(jià)格扭曲是一個(gè)重要原因。價(jià)格扭曲的原因就是政府過多干預(yù)資源的配置。推進(jìn)行政審批制度改革，就是要管住政府“有形的手”，發(fā)揮市場“無形的手”的作用。

（一）取消和下放行政審批事項(xiàng)

進(jìn)一步減少行政審批事項(xiàng)，下放行政審批權(quán)限，把該減的事項(xiàng)、環(huán)節(jié)、層次減下來，把該放的權(quán)力放到位。凡是市場能有效調(diào)節(jié)的就交給市場、凡是社會(huì)能有效治理的就交給社會(huì)、凡是基層更有利于管理的就交給基層、凡是政府的服務(wù)監(jiān)管職能要確保到位，該管的事情管住管好，實(shí)現(xiàn)“三個(gè)大幅度減少”：大幅度減少政府對資源的直接配置，大幅度減少政府對微觀事務(wù)的管理和干預(yù)，大幅度減少政府對資源要素價(jià)格的干預(yù)。

（二）實(shí)施政府權(quán)力清單制度

對保留的行政權(quán)力，按照“權(quán)力從哪里來、權(quán)力怎么用”的要求，認(rèn)真分析這些行政權(quán)力的合法性、合規(guī)性、合理性和必要性，并通過優(yōu)化職權(quán)配置、界定職權(quán)邊界、公開職權(quán)運(yùn)行以及完善職權(quán)監(jiān)管，明確權(quán)力清單，嚴(yán)格限制行政權(quán)力，依法行使權(quán)力。

（三）加快行政審批的“一張網(wǎng)”建設(shè)

按照提能增效的要求，加快開展網(wǎng)上辦公、網(wǎng)上審批、網(wǎng)上監(jiān)管、網(wǎng)上公開、網(wǎng)上服務(wù)和網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)“六網(wǎng)”建設(shè)，建設(shè)省、市、縣三級(jí)聯(lián)動(dòng)的網(wǎng)上政務(wù)大廳，實(shí)行一站式、全透明行政審批服務(wù)，實(shí)現(xiàn)高效審批。

二、深化“三塊地”的市場化配置改革，發(fā)揮好市場的決定性作用

土地資源作為不可再生的稀缺資源，國家嚴(yán)守耕地紅線保護(hù)糧食生產(chǎn)能力，實(shí)行建設(shè)用地總量、耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積指令性計(jì)劃，新增建設(shè)用地的供給量具有明顯的制約和剛性，供給價(jià)格彈性很小，不可能隨著價(jià)格波動(dòng)而明顯變化。在當(dāng)前土地管理制度框架內(nèi)，要推進(jìn)土地節(jié)約集約利用，就要大力推進(jìn)土地市場化配置改革。

（一）“新增建設(shè)用地”要以嚴(yán)控增量為導(dǎo)向，實(shí)行競爭性分配

嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地指標(biāo)，從嚴(yán)合理供給城市建設(shè)用地，通過控制增量來逼存量，引導(dǎo)需求面向存量，盤活存量用地，提高存量土地的利用效率。加快形成“重點(diǎn)項(xiàng)目點(diǎn)供、增量指標(biāo)按效分配”的土地配置機(jī)制，增量指標(biāo)競爭性分配，用地指標(biāo)要向畝產(chǎn)水平高的市縣和項(xiàng)目傾斜，進(jìn)一步突出效益導(dǎo)向和功能導(dǎo)向。

（二）“低效利用土地”要以畝產(chǎn)效益為核心，推進(jìn)二次開發(fā)

建立單位用地銷售收入、應(yīng)繳稅金、工業(yè)增加值等“畝產(chǎn)效益”為核心的評價(jià)體系，實(shí)行低效用地退出機(jī)制，實(shí)施差別化政策引導(dǎo)機(jī)制和末位淘汰機(jī)制，促進(jìn)土地資源向高效益、高產(chǎn)出、高科技企業(yè)聚集。目前，土地資源閑置和有效需求得不到滿足并存。要依法合理處理好歷史遺留問題，實(shí)現(xiàn)對原有土地使用權(quán)人的合理補(bǔ)償，建立退出低效土地公開交易市場，完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場，降低交易成本，顯化土地價(jià)值，實(shí)行公開交易。開展城鎮(zhèn)土地使用稅差別化征收制度改革，按照畝產(chǎn)稅收等產(chǎn)出率、貢獻(xiàn)率實(shí)施差別化稅收減免制度，增加低效用地持有成本，促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

（三）“集體建設(shè)用地”要以同權(quán)同價(jià)為基礎(chǔ)，進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場

在符合規(guī)劃和用途的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。選擇試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，盤活農(nóng)民財(cái)產(chǎn)。擴(kuò)大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。以市場推動(dòng)方式推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治，農(nóng)民自愿復(fù)墾，指標(biāo)統(tǒng)一加以收儲(chǔ)、有償使用，推動(dòng)空間換地。

三、完善土地節(jié)約集約制度體系，為發(fā)揮市場的決定性作用打好基礎(chǔ)

市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，不能片面強(qiáng)調(diào)市場的作用，兩者不能偏廢。要進(jìn)一步加強(qiáng)土地節(jié)約集約利用制度體系建設(shè)，真正做到“用制度說話、用機(jī)制配置、用剛性約束”，促使資源粗放利用得到有效改變。

（一）強(qiáng)化土地規(guī)劃剛性制約

做好土地利用總體規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)規(guī)劃、開發(fā)區(qū)園區(qū)規(guī)劃、交通水利建設(shè)規(guī)劃的銜接、強(qiáng)化城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界的控制，防止建設(shè)用地?zé)o序擴(kuò)張。

（二）改革出讓金收繳制度

推進(jìn)財(cái)稅制度改革，改變目前出讓金收繳的方式，減少地方政府對土地財(cái)政的依賴，防止政府的“賣地沖動(dòng)”和“擴(kuò)張慣性”，做到土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化相同步。

（三）推進(jìn)耕地保護(hù)的補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)

逐步建立反映要素稀缺程度和環(huán)境治理成本的耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，鼓勵(lì)和引導(dǎo)工業(yè)、城鎮(zhèn)向未利用地、劣質(zhì)農(nóng)用地等區(qū)域集聚，減少對平原優(yōu)質(zhì)耕地的占用。探索建立以基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償為主的耕地保護(hù)利益調(diào)節(jié)機(jī)制，調(diào)動(dòng)保護(hù)耕地的積極性。

（四）完善土地供應(yīng)政策

積極探索差別化供地、地價(jià)政策，進(jìn)一步支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。逐步擴(kuò)大經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施用地和各類社會(huì)事業(yè)用地的有償供地政策。在保持50年工業(yè)用地使用權(quán)不變的前提下，按照一定的建設(shè)期、投產(chǎn)期和剩余年限使用期，對工業(yè)用地進(jìn)行分階段彈性管理。完善建設(shè)用地加快開發(fā)利用的激勵(lì)約束政策，強(qiáng)化對產(chǎn)業(yè)用地開發(fā)利用的監(jiān)管。