深化行政審批制度改革的法律問題思考

韓兵

深化行政審批制度改革的法律問題思考

韓兵

進一步簡政放權(quán)、深化行政審批制度改革，是黨的十八大、十八屆三中全會提出的重要任務(wù)。新一屆國務(wù)院成立之初，國務(wù)院各部門的行政審批事項有1700余項，李克強總理向社會作出的公開承諾，至少要取消和下放其中的1/3(合567項)。根據(jù)中央和省委、省政府的決策部署，浙江省在2013年年初啟動了新一輪審改，圍繞“審批事項最少、辦事效率最高、投資環(huán)境最優(yōu)”的改革目標，打造“辦事最快”政府，自我革命，自我加壓，取得了階段性成效。一年來，我們結(jié)合法規(guī)規(guī)章清理、開展走親心連心活動和行政執(zhí)法調(diào)研等工作，對部分市、縣審改工作開展情況進行了跟蹤調(diào)研，對其中存在的問題做了一些粗淺的探討。

浙江行政審批制度改革的特點

“減政”，即進一步減少審批事項、環(huán)節(jié)、前置條件和層級。浙江省行政審批制度改革從1999年全面啟動，經(jīng)過前三輪行政審批制度改革，浙江削減近2/3的行政許可和非行政許可審批事項，并不斷創(chuàng)新審批方式，使行政審批制度改革總體上走在全國前列。2013年的審改工作可謂力度空前。堅持“減字當頭”，簡政放權(quán)，進一步減少審批事項、環(huán)節(jié)、前置條件和層級，重心下移，權(quán)責一致，該放就放，能減就減，按照“誰投資、誰決策，誰受益、誰承擔風險”的原則，真正確立企業(yè)和公民的投資主體地位。截止到目前，省本級保留行政審批事項從2012年初的1266項減少到521項，削減41%。其中省級行政許可事項從706項減少到425項，非行政許可審批事項從560項減少到92項；非行政許可審批實施機關(guān)從57個減少到30個；審批環(huán)節(jié)大大減少；審批時間不斷壓縮。市、縣政府也積極響應(yīng)，如杭州市等提出了“力爭消減50%行政審批事項”的目標。

“放權(quán)”，即以實施擴權(quán)強縣改革為手段，積極推進行政審批制度改革。2012年6月，以推進舟山群島新區(qū)和義烏國際貿(mào)易綜合改革試點為目標，向舟山下放400項、向義烏下放357項行政審批和管理權(quán)限。2012年9月，省政府又下發(fā)文件，向各設(shè)區(qū)市及其有關(guān)部門或縣（市、區(qū)）及其有關(guān)部門下放406項省級行政審批和管理權(quán)限。2013年8月，下放了34項行政審批權(quán)限，近期又將再下放一批省級權(quán)限。各地充分運用省委、省政府下放的權(quán)限，更好、更快地為經(jīng)濟社會發(fā)展服務(wù)，為經(jīng)濟社會發(fā)展營造更好環(huán)境。比如，原來需要市級審批的一些事項，現(xiàn)在直接可以在縣級辦理；原來由市轉(zhuǎn)報省上的事項，現(xiàn)在直接由縣級向省上報。

“創(chuàng)新”，即積極推進審批方式創(chuàng)新。全面推進并聯(lián)審批，規(guī)范完善集中審批，加快建立“四聯(lián)動”的審批機制，創(chuàng)新集聚區(qū)、開發(fā)區(qū)前置審批方式，建立聯(lián)動審批代理服務(wù)機制。以“減少審批部門、減少審批事項、減少審批環(huán)節(jié)、減少審批時間”為核心，堅持“優(yōu)字為要”，在科學優(yōu)化審批流程的基礎(chǔ)上，制定詳細的服務(wù)規(guī)范和標準，真正做到能簡便的就簡便，讓群眾和企業(yè)少跑路、少受累。2013年5月，省政府辦公廳下發(fā)了《關(guān)于加快推進省級產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》，提出扎實推進以“四減少、四放權(quán)”為核心的新一輪行政審批改革，逐步做到“辦事不出門、審批不出區(qū)”，力爭把集聚區(qū)建成審批事項最少、審批速度最快、管理服務(wù)最優(yōu)的發(fā)展平臺。

“建制”，即建立健全規(guī)范行政審批長效機制。2009年，為保障省、設(shè)區(qū)的市人民政府依法下放權(quán)力，省政府制定出臺了《加強縣級人民政府行政管理職能若干規(guī)定》（省政府令第261號）。2012年，為推進舟山群島新區(qū)建設(shè)發(fā)展，并為下一步全省其他設(shè)區(qū)市放權(quán)提供法律保障，出臺了《關(guān)于下放行政審批事項推進舟山群島新區(qū)建設(shè)發(fā)展的決定》（省政府第301號令）。同時，還建立了“三個機制”：行政許可事項備案公告和非行政許可審批事項準入制度，中介服務(wù)公平競爭機制，行政審批實時監(jiān)督制度。

必須堅決清除妨礙改革的制度因素

行政審批制度改革對于完善市場經(jīng)濟體制、促進經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用。從基層、企業(yè)反映的情況看，比如以前要到市里、省里去辦的事，現(xiàn)在在縣里、甚至鎮(zhèn)里就能解決了，節(jié)省了時間和成本；以前要一個部門、一個部門分頭去跑，現(xiàn)在“聯(lián)合聯(lián)辦”或者“代辦服務(wù)”，方便多了；以前企業(yè)投資項目審批差不多要一年時間，現(xiàn)在全流程審批100天就夠了，等等。

但是必須清醒地看到，目前審批制度改革仍然不能適應(yīng)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的要求，企業(yè)對審改要求迫切，寄予厚望。人們總體感覺審批事項還是太多；下放的審批權(quán)限“含金量”不高，或者對接不上；“門難進”、“臉難看”、“話難聽”的狀況雖然大為改觀，但“事難辦”的問題依然存在。目前改革已經(jīng)取得了實實在在的成效，主要還是體現(xiàn)在審批流程優(yōu)化上，真正減少或者下放的審批事項不多。其中成因，既有認識上的、觀念上的，也有部門利益、部門局限的問題，但是最大的制約問題還在于制度環(huán)境。

需要重點把握的幾個問題

通過完善法律制度來引領(lǐng)和推動改革，是踐行法治思維和法治方式的一個重要舉措。習近平總書記最近在山東考察期間指出，“該得到法律授權(quán)的不要超前推進”。李克強總理在國務(wù)院機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變動員電視電話會議上的講話中強調(diào)，“政府履行職能必須依靠法治”。深化行政審批制度改革，目的是為創(chuàng)造更加公平公正的發(fā)展環(huán)境，實現(xiàn)權(quán)力公平、機會公平、規(guī)則公平，最大程度地釋放市場主體的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新動力，這要在法律框架內(nèi)推進改革。在改革的過程中，重點需要解決以下幾個問題：

（一）理順政府與市場、政府與社會的關(guān)系。一是凡是市場能有效調(diào)節(jié)的就交給市場，要改變政府對市場的過多干預，更多發(fā)揮市場機制的作用，特別是競爭性領(lǐng)域，要堅決放權(quán)給市場，由企業(yè)自主決策的事項，一律還權(quán)于企業(yè)，建立起面向任何資本的公平市場。二是凡是社會能有效治理的就交給社會，要更好地利用社會的力量，包括社會組織的力量，對社會組織能夠自律管理的事項，要積極轉(zhuǎn)移給社會組織，努力形成社會組織能夠自律自治的有效規(guī)范。三是凡是政府的服務(wù)監(jiān)管職能要確保到位，要按照現(xiàn)代政府、法治政府、責任政府的要求，集中精力、擺正位置，做好監(jiān)管和服務(wù)，做到“到位”不“越位”，“無事不插手，有事不放手”?？偟膩碚f，就是堅持市場優(yōu)先和社會自治的原則，真正放權(quán)于企業(yè)、放權(quán)于市場、放權(quán)于社會。通過減少對經(jīng)濟社會事務(wù)的直接干預領(lǐng)域和范圍，通過放松規(guī)制向市場和社會讓渡空間，形成政府與社會、政府與市場、公權(quán)與私權(quán)之間邊界清晰合理、分工合作有度的社會關(guān)系新格局，從而讓市場的歸市場、社會的歸社會，讓政府真正回歸到承擔責任、提供服務(wù)的權(quán)利本位。

（二）要把握好改革探索與依法行政的關(guān)系。改革本身就要先行先試，總的是要在法律框架內(nèi)探索。在深化行政審批制度改革中，要做到于法周全、于事簡便。改善行政審批環(huán)境，改革創(chuàng)新力度固然重要，但更重要的是在于把法律制度落到實處。行政審批制度改革要著重完善法律實施機制，不能脫離法律搞突破創(chuàng)新。要遵循“改革與立法并重”的思路，把清理完善現(xiàn)行法律制度作為深化審改工作的重中之重來抓，進一步加強法規(guī)規(guī)章的“立、改、廢”工作。改革試點中涉及到的一些需要突破的法律、法規(guī)，要及時提出法律修改建議，為改革提供法律支撐。要通過立法規(guī)范非行政許可審批行為，制定涉及有關(guān)保留非行政許可審批事項的立法工作計劃，明確在規(guī)定期限內(nèi)未獲得法規(guī)、規(guī)章依據(jù)的非行政許可審批事項一律取消等。對于成熟的改革經(jīng)驗，要及時上升到法律規(guī)范，用法制固化改革成果。2013年以來，全省通過修改地方性法規(guī)，取消了其中8件地方性法規(guī)設(shè)定的9項行政許可事項。2013年10月，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于嚴格控制新設(shè)行政許可的通知》要求，全省開展規(guī)章和規(guī)范性文件有關(guān)行政許可規(guī)定專項清理工作，清理了一批與行政許可法規(guī)定不一致的規(guī)章和規(guī)范性文件，同時正在抓緊起草制定嚴格控制新設(shè)行政許可的具體措施。

（三）開展深化審改工作試點。目前省級政府在行政審批，特別是在行政許可項目設(shè)定、下放、取消等方面主動性很小，需要中央層面給予支持。十一屆全國人大常委會第三十次會議決定“為了推進行政審批制度改革，促進政府職能轉(zhuǎn)變”，授權(quán)國務(wù)院在廣東省暫時調(diào)整部分法律規(guī)定的行政審批。如能爭取將浙江省確立為行政審批制度改革方面的試點省，全面深化改革探索，依法暫停部分涉及行政審批和中介評估的法律、法規(guī)、規(guī)章的實施。

作者為浙江省人民政府法制辦公室副主任