美國“流動人口”的平等保護及其對中國的啟示

牟效波

（北京行政學(xué)院法學(xué)部，北京100044）

美國的“流動人口”曾經(jīng)受到各種歧視，他們不被稱為“流動人口”，而通常被稱為“新來者”（new comer）或者“州的新公民”（new state citizen）。有的州制定了一些法律，在福利援助、投票權(quán)、免費醫(yī)療服務(wù)等方面區(qū)別對待來自外州的新來者，通常使用的方法是要求申請者在申請或行使這些權(quán)利之前已經(jīng)在本州住滿一年。這種“居住期間要求”（durational residency requirement）頻頻受到挑戰(zhàn)，美國聯(lián)邦最高法院（以下簡稱“最高法院”）也發(fā)展了豐富的判例。

一、基于平等保護條款的審查

可能是由于州法中的“居住期間要求”表面上直接表現(xiàn)為歧視新來人口，最高法院一開始援引了聯(lián)邦憲法第十四修正案中的平等保護條款來推翻州法。①美國聯(lián)邦憲法第十四修正案第一款規(guī)定：“各州不得在其管轄區(qū)域內(nèi)，對任何人拒絕提供法律的平等保護。”

（一）“夏皮羅案”與平等保護的嚴(yán)格審查

“居住期間要求”系列案從“夏皮羅案”開始。②Shapiro v. Thompson, 394 U. S. 618 (1969).在1969年的“夏皮羅案”中，康涅狄格州、賓夕法尼亞州和哥倫比亞特區(qū)的相關(guān)法律拒絕向那些在本州或特區(qū)內(nèi)居住不滿一年的申請者提供福利援助，不滿足條件的福利申請者在其申請遭到拒絕后向聯(lián)邦地區(qū)法院提起訴訟，三個聯(lián)邦地區(qū)法院都判決這樣的法律規(guī)定違憲。案件上訴后，最高法院在平等保護條款之下使用了嚴(yán)格審查標(biāo)準(zhǔn)，維持了聯(lián)邦地區(qū)法院的判決。布倫南大法官撰寫的法院意見指出：“毫無疑問，在每一個案件中，等待期間要求的結(jié)果是在所有貧窮的居民家庭之中制造兩個類型，而除了一類居民是那些在本轄區(qū)居住了一年或更多的時間，另一類居民在本轄區(qū)居住不滿一年之外，他們之間卻沒有什么分別。基于這個唯一的區(qū)別，第一類居民得到福利援助，而另一類居民被拒絕福利援助。這些家庭依靠福利援助才能獲得微薄的收入以生存下去——食物、居所和其他生活必需品?！词乖谄降缺Ｗo的傳統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)之下，根據(jù)他們是否在本州居住滿一年來區(qū)分這些福利申請者似乎也不合理并違憲。但是，傳統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)然不適用于這些案件。因為這里的劃分觸及到州際遷移這項基本權(quán)利，它的合憲與否必須用更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)來判斷，即它是否提升了一項‘迫切’（compelling）的政府利益。在這一標(biāo)準(zhǔn)之下，等待期間要求很明顯違反了平等保護條款?！雹跧d., at 627, 638.

從上面的表述來看，最高法院在“夏皮羅案”中的審查方法是：由于州或特區(qū)的法律將貧窮的居民劃分為兩類，一類是在本轄區(qū)居住滿一年的居民，另一類是在本轄區(qū)居住不滿一年的居民，法院應(yīng)當(dāng)審查這里的立法歸類是否違反憲法中的平等保護條款；而且由于等待期間的要求侵犯了福利接受者州際遷徙這項“基本權(quán)利”，法院需要在平等保護條款之下對所主張的州的利益進行嚴(yán)格審查，即州的立法是否提升了一項“迫切”的政府利益。

就在平等保護條款的嚴(yán)格審查標(biāo)準(zhǔn)之下，最高法院審查了州所主張的各種利益。首先，州政府主張“等待期間要求”是一項保護性策略，以維持州的公共援助項目的財政完整性，因而是正當(dāng)?shù)?。他們聲稱，在一州居住的第一年需要福利援助的人很可能成為州的福利項目的持續(xù)負(fù)擔(dān)，因此，如果通過在第一年拒絕向他們提供福利來阻止這些人進入本轄區(qū)，州援助長期居民的項目就不會因窮人的大量涌入而受到削弱。最高法院列舉了大量證據(jù)證明，將需要或可能需要救濟的窮人排除出本轄區(qū)是這些規(guī)定的特定目標(biāo)，然后指出，“我們確信一年的等待期間設(shè)置非常適合用來阻礙需要援助的貧窮家庭的涌入，但禁止窮人遷入本州的目的本身在憲法上是不被允許的”，④Id., at 629.因而不能成為一年等待期間制造的歸類的正當(dāng)理由。

與此相關(guān)的一項主張是，即使一州試圖阻止所有窮人是不被允許的，但這項歸類可以阻礙那些進入本州僅僅是為了獲得更多救濟的窮人，因而是正當(dāng)?shù)?。對此，最高法院指出，這一主張沒有證據(jù)，而阻止新來者的歸類是包括一切的，將懷著其他目的來本州的大多數(shù)人與那些來本州僅僅為了得到更高福利的人混在了一起。因此，這些法案實際上都假定，住在本州的第一年申請福利的每一個人來本轄區(qū)都僅僅是為了獲得更高的福利。更重要的是，一州不能從總體上將窮人攔在州外，也同樣不能將那些追求更高福利的窮人攔在州外。任何這類區(qū)分暗含著這樣一種觀念：與其他進入一州的窮人相比，進入一州希望獲得更高福利的窮人因某種原因不值得幫助。但我們不理解為什么一位為自己和她的孩子們追求新生活的母親，因為她格外考慮了一州的公共援助水平就更加不值得幫助。無疑，這樣一位母親并不比一位遷入一州為了利用更好的教育質(zhì)量的母親更不值得獲得援助。⑤Id., at 631-632.

州政府還主張，受到挑戰(zhàn)的這種分類試圖基于他們通過繳稅對本共同體做出的貢獻區(qū)分新老居民，因而應(yīng)當(dāng)獲得維持。最高法院對此指出：“上訴人的推理將在邏輯上允許本州阻止新居民進入學(xué)校、公園和圖書館，或者剝奪他們獲得警察和消防保護。平等保護條款禁止政府服務(wù)的這種分配?！雹轎d., at 632-633.

關(guān)于維持州的財政完整性（the fiscal integrity）的辯護，最高法院指出：“我們認(rèn)可，一州在維持其項目的財政完整性上具有一種正當(dāng)利益。它可以通過合法的方式努力限制開支，無論是在公共補助、公共教育，還是在任何其他項目上，但一州不能通過不公正的區(qū)分其公民的種類達到這一目的?！雹逫d., at 633.

州政府還提出某些行政和相關(guān)治理目的，據(jù)稱可以借助“等待期間要求”來實現(xiàn)，從而為這項要求辯護。他們辯稱，這項要求有如下好處：（1）便于制定福利預(yù)算計劃；（2）提供一個居住的客觀標(biāo)準(zhǔn)；（3）使欺騙性接受者從不只一個轄區(qū)得到福利的機會最小化；（4）鼓勵新來的居民盡快進入勞動力行列。對此，最高法院首先指出：“在從一州遷移至另一州的過程中，被上訴人行使著一項憲法權(quán)利，除非是提升一項迫切的政府利益，任何懲罰這項權(quán)利行使的分類都是不合憲的?！雹郔d., at 634.然后其逐個回應(yīng)了上述主張：“‘等待期間要求’便于預(yù)算的可控性（budget predictability）的主張完全沒有理由。在這三項上訴案的記錄中，根本沒有證據(jù)證明兩州或哥倫比亞特區(qū)在事實上使用一年的期間要求作為一項手段，來預(yù)測在本預(yù)算年需要援助的人數(shù)?！雹酙d.“等待期間作為一項管理上有效率的經(jīng)驗法則可以用來確定居民身份同樣經(jīng)受不住審查。在同意審查之后，福利機構(gòu)調(diào)查申請者的職業(yè)、住宅和家庭位置，并且在調(diào)查過程中，必然得知確定申請者是否是一位居民所依據(jù)的事實?！雹釯d., at 636.“一州沒有必要使用一年的等待期間防止欺騙性的福利接受者，因為嚴(yán)厲程度更小的手段存在，并得到使用，使危害最小化。而且，各州福利部門之間的合作很普遍。一個類似程序可以有效防止雙重付款的危險。因為雙重付款可以借助一封信或一個電話就可以避免，拒絕向所有貧窮的新來者提供一整年的援助這種輕率的方法達到這個目標(biāo)是不合理的?！?Id., at 637.“賓夕法尼亞州提出，一年的等待期間可以作為鼓勵新居民迅速參與到勞動力行列的一種手段而受到辯護。但這一邏輯如果成立，也需要對本州的長期居民規(guī)定一個同樣的等待期間。一州鼓勵就業(yè)的目的不能為僅僅向新居民強加一年的等待期間提供合理根據(jù)?！?Id., at 637-638.基于以上分析，最高法院認(rèn)為，在嚴(yán)格審查標(biāo)準(zhǔn)之下，“等待期間要求很明顯違反了平等保護條款”。

在之后的相似案件中，最高法院沿用了“夏皮羅案”的審查思路。在1972年的“禁止投票案”中，?Dunn v. Blumstein, 405 U. S. 330 (1972).法院認(rèn)為，田納西州“法律將居民分為兩類，老居民與新居民，并歧視后者到完全否定他們投票機會的程度。這里提出的憲法問題是，第十四修正案的平等保護條款是否允許一州通過這種方式區(qū)別對待它的公民”。?Id., at 334-335.其最后的判決是，該州的“居住期間要求”違反了平等保護條款，因為它們對于提升一項迫切利益——無論是避免非居民的欺騙性投票，還是促進獲得有知識的投票者這一目標(biāo)——是不必要的。

1974年的“拒絕提供免費醫(yī)療案”推翻了窮人享受免費醫(yī)療服務(wù)的居住期間要求，也同樣延用了平等保護條款與“懲罰”理論支持的嚴(yán)格審查標(biāo)準(zhǔn)。?Memorial Hospital v. Maricopa County, 415 U. S. 250 (1974).上訴人亨利是一個窮人，患有慢性哮喘和支氣管疾病。1971年6月，他從新墨西哥州移居到亞利桑那州的馬里科帕縣（Maricopa）。1971年6月8 日，他的呼吸病嚴(yán)重發(fā)作，并被送到同為本案上訴人的紀(jì)念醫(yī)院（Memorial Hospital），即一家非營利性私人社區(qū)醫(yī)院。根據(jù)亞利桑那州關(guān)于窮人醫(yī)療的法案，紀(jì)念醫(yī)院通知馬里科帕縣管理委員會，本醫(yī)院正在負(fù)責(zé)治療一位窮人，他可能有資格獲得縣的照顧，并要求將亨利轉(zhuǎn)移到該縣的公共醫(yī)療機構(gòu)。醫(yī)院要求縣政府為亨利獲得的醫(yī)療服務(wù)償付一千二百多美元的費用。根據(jù)亞利桑那州法，縣政府負(fù)有向他們的窮人患者提供必要的醫(yī)療照顧的強制性義務(wù)。但法案要求一位窮人成為本縣的居民十二個月后才有資格獲得免費的非緊急醫(yī)療照顧。因此，馬里科帕縣僅僅因為亨利成為本縣的居民還不到一年，拒絕接收亨利到公共醫(yī)院治療，并拒絕向紀(jì)念醫(yī)院償付醫(yī)療費。最高法院的判決意見開篇指出：“這里的憲法問題是，這項居住期間要求是否違反本院在‘夏皮羅案’中使用的平等保護條款?！?Id., at 251.接著，最高法院認(rèn)為：“在決定受到挑戰(zhàn)的居住期間規(guī)定是否違反平等保護條款時，我們必須首先通過觀察分類性質(zhì)和受到影響的個體利益來確定這里的立法分類必須滿足什么樣的證明負(fù)擔(dān)。”?Id., at 253.確定的結(jié)果是，“亞利桑那州對免費醫(yī)療的居住期間要求必須因一項迫切的州益才能獲得辯護”。?Id., at 254.因為，“在‘夏皮羅案’中，我院認(rèn)為拒絕基本的‘生活必需品’構(gòu)成一種懲罰?！还堋钠ち_案’中的懲罰概念的邊緣含義是什么，至少很明顯，醫(yī)療照顧是和福利援助一樣的‘一項基本的生活必需品’?！绻麃喞Ｄ侵荼灰笙蚝嗬峁└＠?，使他免受住房不足造成的困苦或者饑餓的痛苦，卻拒絕向他提供對減輕他的病痛必需的醫(yī)療照顧，這的確是非?；闹嚨摹！?Id., at 259-260.

（二）“佐貝爾案”與平等保護的“最小合理性”標(biāo)準(zhǔn)

在以上判例中，最高法院之所以使用平等保護的嚴(yán)格審查標(biāo)準(zhǔn)，是因為案件所涉及的州法阻礙或損害了州際遷徙權(quán)。而州法之所以對州際遷徙權(quán)構(gòu)成損害，是因為州法拒絕向新來人口提供基本的“生活必需品”。那么，如果一項州法既沒有阻止州際遷徙，也沒有因拒絕提供基本的“生活必需品”而懲罰新來居民，嚴(yán)格審查標(biāo)準(zhǔn)是否還能適用呢？

1982年“佐貝爾案”的案件事實就對“懲罰”理論的適用提出挑戰(zhàn)。?Zobel v. Williams, 457 U. S. 55 (1982).1976年，阿拉斯加州通過憲法設(shè)立了一項永久基金，而且每年將該州礦產(chǎn)收入的25%存入這項基金。1980年，該州的立法機構(gòu)通過了一項分紅計劃，每年向本州的成年居民分配一部分該基金的收益。在此計劃之下，從阿拉斯加建州的第一年即1959年起，每一個成年居民按照他們在本州居住時間長短，每居住一年可以得到一個紅利單位。該法案將1979年財政年度中的每個紅利單位確定為50 美元，于是，一位居住了一年的居民可以得到1 個單位或者50 美元，而一位從1959年建州開始就是阿拉斯加居民的人可以得到21 個單位或1050 美元。佐貝爾夫婦從1978年開始成為了該州居民，于1980年提起訴訟，挑戰(zhàn)這項紅利分配計劃，主張該計劃侵犯了他們的平等權(quán)和他們的以下憲法權(quán)利：向阿拉斯加州遷徙的權(quán)利、在那里定居的權(quán)利以及之后享受本州公民所享有的全部權(quán)利。雖然佐貝爾夫婦主張了這些權(quán)利，但最高法院的法院意見還是把問題確定為，阿拉斯加州基于公民居住時間長短分配紅利的計劃是否侵犯阿拉斯加州更新居民的平等保護權(quán)。?Id., at 56.

這里的問題是，紅利并不是人們的“生活必需品”。阿拉斯加州公民的基本生活需要可能已經(jīng)通過各種福利、醫(yī)療保障等項目得到滿足。因此，當(dāng)案件上訴至阿拉斯加州最高法院時，法院認(rèn)為阿拉斯加州的紅利分配計劃不會引發(fā)基于聯(lián)邦憲法的嚴(yán)格審查，因為新居民沒有被阻止遷移到阿拉斯加，而且沒有拒絕提供生活所必需的政府服務(wù)。于是，阿拉斯加州最高法院在本州憲法之下使用了中等審查標(biāo)準(zhǔn)，并判決阿拉斯加州的紅利分配計劃通過了審查。在最高法院，阿拉斯加州政府很自信地主張，分配非生活必需的利益時，基于居住時間長短的區(qū)分只需要“最低限度的合理”即可，并提出了這項計劃如此分類的目的。第一，這項計劃鼓勵阿拉斯加州居民不會投票支持立即將這項永久基金全部分光。因為，如果所有的分配必須和將來的新來者平等分享，當(dāng)前的居民就會希望通過要求當(dāng)前更大的配給量而提高他們的所得份額。第二，因居住年限的遞增而遞增的收益可以鼓勵阿拉斯加人留在本州，以收獲增加的利益。第三，這項利益策略是對長期居民過去貢獻的回報。

最高法院的法院意見認(rèn)為，沒有必要挑戰(zhàn)阿拉斯加州關(guān)于其法律只需要滿足最小合理性檢驗的主張，因為“這項策略連最小程度的檢驗都通不過”。?Id., at 60-61.阿拉斯加州前兩項主張的問題在于，只要根據(jù)通過該法案“之后”在阿拉斯加州居住時間的長短決定分配紅利的多少就足以達到這兩項目標(biāo)，沒有必要再追溯到阿拉斯加建州的年份，并將過去居住的年限也計算進去。?Id., at 62-63.最后一項目標(biāo)是回報過去的貢獻，這很明顯可以通過受到挑戰(zhàn)的立法歸類得到滿足。但這項目標(biāo)根本就是不合法的。?Id., at 63.

1985年的“退伍軍人福利第一案”沿用了“佐貝爾案”的審查方法，推翻了新墨西哥州的一項法律。這項法律為越戰(zhàn)退伍老兵免除交稅義務(wù)，但只有在1976年5月8 日之前就居住在本州的才能享受這項待遇。法院意見認(rèn)為，對符合條件與不符合條件的老兵的區(qū)分違反了平等保護原則，因為“法案的策略不能通過最小合理性審查標(biāo)準(zhǔn)”。?Hooper v. Bernalillo, 472 U. S. 612 (1985).

在1986年的“退伍軍人福利第二案”中，?Attorney General of New York v. Soto-Lopez, 476 U. S. 898 (1986).推翻州法的法官意見在審查標(biāo)準(zhǔn)上出現(xiàn)分歧。該案中，法院推翻了紐約州的一項法律，這項法律將退伍軍人獲得公職的優(yōu)先權(quán)限制在那些參軍時就住在紐約的退伍軍人。這意味著，參軍時不在紐約州，但退伍后到紐約州居住的軍人因這項優(yōu)先權(quán)的設(shè)置而受到歧視。布倫南大法官撰寫、其他三位大法官加入的相對多數(shù)意見（plurality opinion）則基于1972年“禁止投票案”和1974年“拒絕提供免費醫(yī)療案”?Dunn v. Blumstein, 405 U. S. 330 (1972)； Memorial Hospital v. Maricopa County, 415 U. S. 250 (1974).中的“懲罰”理論，認(rèn)為“即使暫時剝奪非常重要的利益和權(quán)利也對懲罰移民起作用”，從而引發(fā)嚴(yán)格審查標(biāo)準(zhǔn)。?Attorney General of New York v. Soto-Lopez, 476 U. S. 898 (1986), at 899-912.而伯格首席大法官和懷特大法官在贊同意見中遵循“佐貝爾案”和“退伍軍人福利第一案”?Zobel v. Williams, 457 U. S. 55 (1982)； Hooper v. Bernalillo, 472 U. S. 612 (1985).的判決方法和標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為拒絕向新居民提供退伍軍人的優(yōu)先權(quán)不能通過平等保護的合理性審查。?Attorney General of New York v. Soto-Lopez, 476 U. S. 898 (1986), at 912-916.

二、平等保護條款的局限

從“夏皮羅案”開始，最高法院在絕大多數(shù)判例中都在平等保護條款之下審查區(qū)別對待新來人口的州法。但是，這些判決沒有解釋的問題是，為什么州法為了提升一項“迫切”的利益，才能區(qū)別對待來自外州的新來人口，而防止那些追求更高福利的外州窮人來本州定居并分享本州財政、?Id., at 631-632.維持本州財政完整性的目的、?Id., at 633.用更多的分紅回報老居民過去的貢獻都不能滿足這一要求呢？?Zobel v. Williams, 457 U. S. 55 (1982).為什么一州在分配政府服務(wù)時區(qū)別對待老居民和新來者就這么“難”呢？

這與司空見慣的情況似乎不一致，常見的情況是一州可以區(qū)別對待本州居民和外州居民。一州可以只向本州居民發(fā)放社會福利，不必向外州居民或在本州短期停留的外州居民發(fā)放；一州可以只向本州居民提供廉租房，不必向外州居民提供；一州可以只向本州居民減免公交車費用，如果區(qū)別對待本地原有居民與新來人口不被允許這一判斷成立的話，這種區(qū)別對待的情形必定與那些合理的區(qū)別對待本州（省）人與外州（?。┤说那樾未嬖趯嵸|(zhì)不同，而這種不同是平等權(quán)條款無法單獨回答的。最高法院要使自己的判決有說服力，就不能僅僅依靠平等權(quán)條款，而是必須提出更有說服力的理由和依據(jù)。

三、“薩恩斯案”：優(yōu)惠與豁免權(quán)條款

早在1984年，科恩教授就針對“夏皮羅案”、“禁止投票案”、“拒絕提供免費醫(yī)療案”、“學(xué)費差異案”、“離婚限制案”和“佐貝爾案”發(fā)表評論，認(rèn)為最高法院在這些案件中的判決結(jié)果沒有問題，但使用的審查方法和標(biāo)準(zhǔn)沒有說服力。?W illiam Cohen, Equal Treatment for New comers: The Core Meaning of National and State Citizenship, 1 Constitutional Commentary 9 (1984).因此，他認(rèn)為這些案件的判決結(jié)果需要一種更好的解釋，這項解釋根植于聯(lián)邦憲法第十四修正案中的“優(yōu)惠與豁免權(quán)條款”。該條款規(guī)定，任何州不得制定或?qū)嵤┤魏畏?，來剝奪合眾國公民的優(yōu)惠與豁免權(quán)。?See The Constitution of The United States of America, Amendment XIV, Section 1.科恩教授的以下論述值得認(rèn)真研讀：“一開始，我們確實需要記住，問題起源于以下背景：州可以將州的優(yōu)惠和利益僅提供給它自己的公民。在公民與非公民之間的這種區(qū)分是允許的，盡管乍看上去憲法第四條中的優(yōu)惠與豁免權(quán)條款要求平等對待州的公民與其他州的公民。很明顯的解釋是，州之所以作為州而不是作為一個全國性政府的部門存在的現(xiàn)實，需要一種觀念的存在：州的公民擁有州有資源，而且一州并不需要與整個國家分享它的財政。但是，州將集體所有的資源僅僅分配給各自共同體成員的權(quán)力，受制于一項明顯的推論。各州被否定全部主權(quán)的一個方面體現(xiàn)在，在這個共同體中，州不具有決定成員身份的權(quán)力。根據(jù)第十四修正案，所有合眾國公民一旦在一州安頓下來，他們就立即成為這個州共同體的全權(quán)成員（full-fledged member）。（如果非要為這一觀念尋找憲法條文依據(jù)，我會選擇第十四修正案的優(yōu)惠與豁免權(quán)條款。無論何種權(quán)利附著于合眾國公民身份的概念，最少受到爭論的應(yīng)當(dāng)是自由選擇州的公民身份的權(quán)利。）各州老住戶應(yīng)得到州有資源更大份額的決定，與要求各州將新來居民作為本州共同體的全權(quán)成員來對待的憲政結(jié)構(gòu)不相符?！?William Cohen, Equal Treatment for Newcomers: The Core Meaning of National and State Citizenship, 1 Constitutional Commentary 9 (1984), at 17.

從上面的表述可以看出，科恩教授認(rèn)為，第十四修正案中的公民身份條款意味著州的公民身份取決于居住行為，一位合眾國公民一旦選擇居住在一州，即成為這個州的全權(quán)公民，必須受到該州的平等對待；這既是一項明確的憲法條款，也是一種觀念；而在整個國家自由選擇居住地（也就是選擇州的公民身份）的權(quán)利受到優(yōu)惠與豁免權(quán)條款的保護，各州無權(quán)否定；在一州安頓下來即成為該州全權(quán)成員的權(quán)利也受到優(yōu)惠與豁免權(quán)條款的保護。

他在十年之后即1994年的一篇更新文章中說：“在這十年中，幾乎沒有發(fā)生變化。”?William Cohen, Discrim ination against New State Citizens: An Update, 11 Constitutional Commentary 73 (1994), at 75.最高法院在“退伍軍人福利第一案”、“退伍軍人福利第二案”中的判決仍然沿用平等保護條款之下的最小合理性標(biāo)準(zhǔn)，仍然無法解釋為什么在有的案件中不能依靠區(qū)別對待新舊居民的辦法實現(xiàn)財政的完整性，?Shapiro v. Thompson, 394 U. S. 618 (1969).但在有的案件中卻可以依靠區(qū)別對待新舊居民來避免財政完整性受到破壞的一種特殊情形——“離婚工廠”；?Sosna v. Iowa, 419 U. S. 393 (1975).也無法解釋為什么在有的案件中不允許政府回報老居民為本州做出的貢獻，?Zobel v. W illiams, 457 U. S. 55 (1982).而在有的案件中卻允許州立大學(xué)這樣做。?Starns v. Malkerson, 326 F. Supp. 234, aff’d, 401 U. S. 985 (1971).因此，科恩教授在1994年的這篇文章中再次耐心地重申了他的解釋：“合眾國公民自然成為他們所居住的州的公民，沒有等待期間。而且，就像否定這些新來者的公民身份會違反憲法一樣，僅僅在名義上承認(rèn)他們的公民身份，而實際上仍然將他們當(dāng)作其他州的公民對待也違反憲法。這意味著，拒絕向與其他公民處境類似的新來居民提供利益是違憲的——僅僅受制于合理地確保新居民的宣稱是真誠的（bona fide）這樣的情形?！?William Cohen, Discrim ination against New State Citizens: An Update, 11 Constitutional Commentary 73 (1994), at 79.

受科恩教授的影響，最高法院終于在科恩教授的第一篇文章發(fā)表十五年后即1999年的“薩恩斯案”中采納了科恩教授的解釋。?在史蒂文斯大法官撰寫的法院意見中，腳注20 參考并引用了科恩教授于1994年發(fā)表這篇文章。Saenz v. Roe, 526 U. S. 489(1999), at 507, note 20.而且，倫奎斯特首席大法官的反對意見也接受了科恩教授的建議，在他提供的審查方法之下審查了加州的福利法案。

1992年，加利福尼亞州通過一項法案，限制新來居民可以獲得的最高福利。這項計劃將使得一個在加利福尼亞州居住不足十二個月的家庭的福利水平被限制在這個家庭原來居住的州發(fā)放的福利水平。三位加利福尼亞州居民分別來自路易斯安那州、俄克拉荷馬州和科羅拉多州，為了逃避家庭暴力來到加利福尼亞州。在該項法案生效后的十二個月中，他們每月得到的福利大大少于該法案生效之前的數(shù)量。其中的前路易斯安那州居民和前俄克拉荷馬州居民都是三口之家，他們將分別得到190 美元和341 美元，而加利福尼亞州三口之家的全部福利是641 美元；其中的前科羅拉多州居民是兩口之家，每月只得到280 美元，而加利福尼亞州兩口之家的全部福利是504 美元。于是他們于同年12月挑戰(zhàn)了這項“居住期間要求”的合憲性。史蒂文斯大法官（Justice Stevens）撰寫的法院意見指出：“本案所涉及的是遷徙權(quán)的第三個方面——新來公民享有與本州其他公民同樣的優(yōu)惠與豁免權(quán)。那項權(quán)利不僅受到新來者作為一州公民的地位的保護，而且受到他作為合眾國公民的地位的保護。盡管在第十四修正案的優(yōu)惠與豁免權(quán)條款的含義范圍上存在根本不同的觀點，這在‘屠宰場系列案’的多數(shù)與反對意見中得到非常顯著的表達，但以下含義一直是一個共同的底線：這項條款保護遷徙權(quán)的第三個方面。（米勒大法官在“屠宰場系列案”中撰寫的多數(shù)意見認(rèn)為：“這項條款賦予的其中一項特權(quán)‘是合眾國的一位公民，可以按照自己的意愿，通過真誠的定居而成為這個統(tǒng)一國家的任何一個州的公民，并和該州其他公民享有同樣的權(quán)利?！保┐疝q人及他們代表的這類成員是加利福尼亞州的公民這一點沒有爭議，他們對福利的需要與他們居住在加利福尼亞州的時間長短無關(guān)這一點也沒有爭議。如果他聲稱成為加利福尼亞州公民的真誠性受到質(zhì)疑，我們就不必繼續(xù)考慮一位公民居住時間長短的不同價值。而且，因為無論他們得到什么福利，他們都會在加利福尼亞停留期間消費，認(rèn)可他們的聲稱不會有以下危險：鼓勵其他州的公民來加州定居，但居住的時間僅僅足以獲得一些容易帶走的福利，比如離婚或高等教育，然后回到他們原來的居住地享用。本案中受到挑戰(zhàn)的分類不能因阻止福利申請者移居到加利福尼亞州的目的而受到辯護。這一目的毫不含糊地受到禁止。加利福尼亞州否認(rèn)任何將窮人擋在外面的企圖，而是為其多層策略僅僅提出了一項財政上的辯護。這項策略的實施將為本州節(jié)省約每年1090 萬美元。問題不在于這項節(jié)省是否是一項合法目的，而在于該州是否要以通過它選擇的區(qū)別對待手段實現(xiàn)這一目的。平均每位受益者每月普遍減少72 美分的收入也將產(chǎn)生同樣的結(jié)果。第十四修正案的公民身份條款明確將公民身份與居住行為劃了等號：‘這一條款沒有規(guī)定，也不允許基于居住時間長短規(guī)定公民身份的等級。’同樣明顯的是，這一條款不容許基于他們以前的居住地點將處境相同的公民劃分為45 個類別。答辯人在加利福尼亞州的居住期間和他們過去的居住州的身份，都與他們對福利的需要無關(guān)。簡言之，加利福尼亞州省錢的合法利益并沒有為其區(qū)別對待具有平等資格的公民提供正當(dāng)性?！?Saenz v. Roe, 526 U. S. 489 (1999), at 502-503, 504, 505, 506, 507.

不難看出，上述第一段是最高法院多數(shù)意見判決的依據(jù)，即第十四修正案的“優(yōu)惠與豁免權(quán)條款”以及以其為依據(jù)的“公民身份條款”。第十四修正案的公民身份條款“明確將公民身份與居住行為劃了等號”。只要真誠地居住在一州，合眾國公民就自然成為這個州的公民。而“優(yōu)惠與豁免權(quán)條款”則保障合眾國公民自由選擇居住地的權(quán)利，并保障合眾國公民選擇新的居住地因而成為該州公民后，享有與該州其他公民同樣的權(quán)利，因而各州不能“僅僅在名義上承認(rèn)他們的公民身份，而實際上仍然將他們當(dāng)作其他州的公民對待”。因此，只要合眾國的某個公民真誠地選擇居住在加利福尼亞州，加利福尼亞州既不能阻止他的選擇，也不能在他定居后區(qū)別對待他。這與科恩教授的解釋完全一致。

回到案件事實，按照上述前提，加利福尼亞州自然不能阻止外州居民移居本州。至于加利福尼亞州能否通過區(qū)別對待新來居民的手段實現(xiàn)省錢的目的，不用說可以通過每人每月減少72 美分來實現(xiàn)這一目的，即使需要救濟的新來居民數(shù)量使加利福尼亞州無法承擔(dān)這些福利項目，從而使加利福尼亞州的福利水平大大降低甚至取消，加利福尼亞州也不能依靠在本州制造特權(quán)等級來維持福利項目。

那么，這些居民是否真誠地居住在加利福尼亞州呢？最高法院認(rèn)為，加利福尼亞州的福利項目不太可能吸引不真誠的居住行為。因為這些福利項目基本上都在加利福尼亞停留期間消費，不像“離婚”和“高等教育”一樣可以帶回原來的居住地享用。因此，如果加利福尼亞州仍然以“居住期間要求”作為確認(rèn)居住行為真誠與否的手段，這項手段就是歧視新來居民的借口。

四、中國的同類問題分析

從“夏皮羅案”開始，最高法院在一系列案件中使用了平等保護條款的嚴(yán)格審查標(biāo)準(zhǔn)，在后來的“佐貝爾案”等一些案件中，由于州法并沒有涉及“生活必需品”，最高法院轉(zhuǎn)而使用了平等保護的“最小合理性”標(biāo)準(zhǔn)。但基于平等保護條款的審查思路無法很好地解釋為何區(qū)別對待老居民與新來居民和區(qū)別對待本州人與外州人兩種情形不一樣，因而缺乏說服力。在科恩教授的呼吁下，最高法院最終在“薩恩斯案”中采納了“優(yōu)惠與豁免權(quán)條款”作為審查這類案件的依據(jù)。“自由選擇居住地”并且“在定居后受到平等對待”的權(quán)利是“優(yōu)惠與豁免權(quán)條款”的應(yīng)有之義：合眾國公民有在全國范圍內(nèi)自由選擇居住地的權(quán)利，一旦在某地區(qū)定居，自然成為這個地區(qū)的居民或公民，并且必須受到同該地區(qū)其他居民或公民一樣的平等對待，除非某些情形導(dǎo)致不真誠的定居行為極有可能發(fā)生，但也不能受到過長等待期間的限制。基于優(yōu)惠與豁免權(quán)對一國公民的重要性，筆者希望它所包含的觀念應(yīng)成為我國制定和改革“流動人口”政策與法律的出發(fā)點。

在中國，由于沒有充分重視本國公民在自己的國土上自由選擇居住地點并且受到平等對待的權(quán)利，人口流動面臨障礙，最終導(dǎo)致國民遷徙自由及附帶利益的損失。在一個國家內(nèi)，如果人們跨地區(qū)遷徙不像跨國遷徙那樣難，無需流入地的“簽證”，到流入地后無需拿到“綠卡”或“國籍”就能永久居住，并且不會因為自己的遷徙行為而在遷入地面臨子女入學(xué)難等種種重大不便，那么國民將有更大的自由度享受國內(nèi)不同地區(qū)的風(fēng)土人情，在變換工作和生活方式時將減少顧慮。這是國家這種共同體應(yīng)該給自己的國民提供的基本便利。有些地區(qū)憑借地理優(yōu)勢、自然資源優(yōu)勢、甚至人為劃撥的資源優(yōu)勢獲得良好發(fā)展，然后拒絕其他落后地區(qū)的民眾前來定居分享，為新來定居的居民設(shè)置種種不便，是不妥當(dāng)?shù)?。一個統(tǒng)一國家不僅意味著疆域的完整，還意味著內(nèi)部盡可能的融合，至少包括國土共有、市場統(tǒng)一、道路共享、人口一體?！白杂啥ň雍笫艿狡降葘Υ钡墓駲?quán)利之所謂可以成為我國制定和改革“流動人口”政策的出發(fā)點，是因為我國和美國一樣，可能會面臨某些極端的、需要對這項權(quán)利進行限制的情況。但既然這項權(quán)利是一國公民所應(yīng)享有的基本便利，它就不能動輒受到限制，要限制它就必須基于更重要的利益考慮。

目前，在我國有一部分遷徙者，他們拿到遷入地的戶籍比出國拿到綠卡或國籍都難，他們在遷入地受到的不平等待遇比在國外作為暫住者受到的不平等待遇都多，比如他們的子女在遷入地入讀小學(xué)比在國外暫住期間入讀小學(xué)都難，他們的子女都不能在遷入地參加中考和高考。那么，在我國是否存在一些更重要的利益考慮，可以為限制遷徙人口的平等權(quán)提供正當(dāng)辯護呢？我們不妨稍作分析。

其一，要考慮的是城市資源承載力難題。

目前，一些地方政府和學(xué)者經(jīng)常被提及也是最可能站得住腳的理由是“城市資源的有限承載力”。這一難題似乎為控制人口規(guī)模提供了理由，而控制人口規(guī)模似乎又為限制落戶提供了理由。但是，我們稍作推敲就會發(fā)現(xiàn)這個理由似是而非。

首先，城市資源的承載力的確不是無限的，像北京這樣的特大城市的水資源就極端缺乏，但當(dāng)資源缺乏達到一定程度時，人們自然會做出有利于自己的選擇，或者堅持在本地受煎熬，或者移居外地。人們的頭腦應(yīng)該不會簡單到面對資源缺乏時沒有任何應(yīng)對措施的程度，到時應(yīng)該會去選擇更好的居住環(huán)境，愛北京、上海、廣州也不會愛到與這些城市共生死的地步。“闖關(guān)東”、“走西口”、“下南洋”等歷史事實證明，這些擔(dān)心都是多余的。事實上，正是人們的選擇能力才使一個國家的經(jīng)濟發(fā)展、資源分配達至一種動態(tài)平衡，而不是在一個國家中，好的地方越來越好，差的地方越來越差。之所以有那么多人來到特大城市生活、工作，還是因為這里的資源相對豐富，有某種更強的吸引力。

其次，目前的流動人口落戶政策本身就使“人口已經(jīng)嚴(yán)重超載”的論調(diào)不攻自破。當(dāng)前是否到了控制特大城市人口規(guī)模的時候了呢？如果特大城市的人口規(guī)模已經(jīng)飽和，為什么每年都允許大量具有高學(xué)歷的畢業(yè)生在特大城市落戶？為什么有的特大城市還要啟動“單獨二孩”政策？有人可能提出，目前雖然特大城市的人口尚未飽和，但已經(jīng)到了飽和的邊緣，必須有計劃地控制人口流入。筆者認(rèn)為，且不說這種計劃控制有無必要，即使必要，特大城市可以每年只允許一定數(shù)量的流動人口落戶，以試探人口規(guī)模的上限，那也沒有必要禁止已經(jīng)在特大城市生活若干年的外來常住人口落戶，更不應(yīng)該選擇性地批準(zhǔn)“高學(xué)歷”、“緊缺型”人才落戶。事實上，如果人口規(guī)模的平衡不是主要依靠人們自己的理性選擇來實現(xiàn)，而是任由當(dāng)?shù)卣彤?dāng)?shù)孛癖娬f了算，資源有限就很容易成為排外的借口。

其二，要考慮的是“撈一把就走”與應(yīng)對之策。

誠然，為新來人口分享本地資源設(shè)置一定的等待時間也不是在任何情況下都不合理，有一種理由是正當(dāng)?shù)?，即避免不真誠定居的外地人在本地獲得一些容易帶走的福利后，回到他們原來的居住地享用，因為這將導(dǎo)致本地的資源被“洗劫一空”。但是，這個理由不能濫用。事實上，本地的大多數(shù)資源只要分配方式合理，都不適合“撈一把就走”。我們不妨拿北京的保障房福利政策作為一個例子稍作分析。人們通常會擔(dān)心，如果一個外地人來到北京，宣稱自己真誠地定居在這里，但由于自己很窮，需要政府向他提供保障房，一旦政府給他安排了經(jīng)濟適用房，他有可能把該房出租，然后每個月拿著高額租金回到消費水平很低的老家享用，或者在滿足一定年限條件后，按市場價把經(jīng)濟適用房賣掉，拿著賺取的差價房款回到老家享用。這種情況并不是允許外地人落戶北京導(dǎo)致的，而是政府的保障房政策不合理且監(jiān)管不力造成的。如果政府不提供這種具有所有權(quán)的經(jīng)濟適用房，而只提供沒有產(chǎn)權(quán)的廉租房，或者嚴(yán)格禁止經(jīng)濟適用房轉(zhuǎn)讓，房主就不會賣掉房子，帶著房款回老家享用；如果政府監(jiān)管得力，就能及時制止經(jīng)濟適用房和廉租房的轉(zhuǎn)租行為，從而堵住本地資源流出的漏洞。并且，這樣的福利政策不必專門為防止不真誠的遷徙定居行為而制定。事實上，如果政府的保障房政策不合理且監(jiān)管不力，本地人也照樣可以鉆政策的漏洞，當(dāng)他們的經(jīng)濟條件好轉(zhuǎn)時，也可能繼續(xù)占有經(jīng)濟適用房和廉租房，并轉(zhuǎn)租給他人坐享租金，甚至有可能拿著租金到外地享用。因此，只要保障房政策合理，且監(jiān)管得力，不真誠的定居者根本沒有機會從中“撈一把就走”，換言之，在這項福利的分配中，不會引致“撈一把就走”的不真誠定居行為。

然而，的確有一些資源可能會吸引不真誠的定居者，目前許多省市的高校招生名額就是其中之一。還是以北京為例作簡要分析。從全國來看，坐落于北京的部屬高校數(shù)量最多，這些高校在每年的本科招生時，分配給北京的招生名額最多，與其他省市得到的名額不成比例。因此，在北京參加高考和招錄的考生就更容易被大學(xué)錄取。假如北京市允許沒有北京戶籍的學(xué)生在北京參加高考和高校招生，那么外地學(xué)生的家長就極有可能讓自己的子女來北京參加高考。不來北京讀一段時間高中，直接在北京報名參加高考自然不被允許，但是他們可以裝作真誠的定居者，在離高考兩三個月時來北京租房居住，宣稱自己已經(jīng)真誠地定居在北京，在自己的孩子高考結(jié)束并被大學(xué)錄取后再離開北京，回到自己的家鄉(xiāng)。這就是人們通常所說的不真誠定居的“高考移民”。

部屬高校招生名額分配的不均衡可能導(dǎo)致“高考移民”的產(chǎn)生，而這種不均衡本身是不公平的。這里，暫且不論這種不公平因素，暫且承認(rèn)這些招生配額是屬于北京的資源。那么，北京市能否完全禁止沒有北京市戶籍的高中生在北京參加高考呢？它可以怎樣避免上述不真誠的定居者分享北京的高校招生名額呢？有人可能會說，在巨大的吸引力面前，家長在高考前幾個月在北京買房居住都無法證明他們是真誠的定居者，因為房子短期內(nèi)可以再賣掉。思來想去，大概也只有美國的辦法可以派上用場，即設(shè)立一段等待期間，規(guī)定外來定居者只有在北京居住一段時間之后才能在北京參加高考，并分享北京的招生配額。在美國的有關(guān)判例中，這段等待期間是一年，北京市也可以選擇一定的時間段，但這個期間不能太長。畢竟，這是一國公民受“優(yōu)惠與豁免權(quán)”保障的遷徙自由原則做出的一種讓步。在筆者看來，兩年的等待期間就過長，畢竟有一大部分隨遷子女的家長的確是真誠地定居在北京，在此他們做生意、打工，這樣能比在老家干農(nóng)活掙更多的錢。如果規(guī)定隨遷子女在北京居住兩年才能在北京參加高考，假設(shè)他們的父母來北京居住時，他們剛剛開始讀高二，那么為了不中斷與高考命題方向一致的高中教育，他們就只能與父母分離近兩年時間，這對于一個未成年人來說是不合適的；或者，隨遷子女的父母為了照顧自己的孩子在戶籍地完成高中學(xué)業(yè)，就會被迫將自己的遷徙謀生計劃推遲近兩年。這都是一國公民的“優(yōu)惠與豁免權(quán)”受到侵犯的后果。且不說兩年的等待期間過長還是不夠長，總不能把等待期間設(shè)為無限長吧？事實上，一段等待期間的設(shè)立并不僅僅是（甚至并不是）對定居真誠度的考驗，其更多含義是，如果一個外地人在北京已經(jīng)居住了一年，這已經(jīng)是不需要再用其他事實證明的定居行為了。