“楓橋經(jīng)驗”的解紛功能簡論

于語和，潘天駒

（南開大學(xué)，天津 300071）

“楓橋經(jīng)驗”的解紛功能簡論

于語和，潘天駒

（南開大學(xué)，天津 300071）

“楓橋經(jīng)驗”歷經(jīng)五十年的發(fā)展，成為一種基層糾紛預(yù)防和解決的有效模式。“楓橋經(jīng)驗”通過網(wǎng)格化的組織建設(shè)，細致的檔案管理，豐富的宣傳教育，以及主動的糾紛預(yù)防和解決工作，形成了以“黨政帶頭，群眾參與”和“預(yù)防教化，情理調(diào)解”為特點的工作模式。多年的實踐證明，“楓橋經(jīng)驗”這種“政府-公民”的互動模式取得了很好的社會效果。完善并推廣“楓橋經(jīng)驗”，也是解決適用地區(qū)基層糾紛的有益嘗試。

楓橋經(jīng)驗；調(diào)解；宣傳教育；糾紛預(yù)防

“楓橋經(jīng)驗”起源于上世紀中期浙江諸暨縣楓橋鎮(zhèn)農(nóng)村對“地、富、反、壞”四類分子的改造實踐。2013年，“楓橋經(jīng)驗”迎來了50歲的生日。經(jīng)過半個世紀的演變，現(xiàn)在它已經(jīng)發(fā)展成為具有濃厚中國特色的基層管理模式，在基層糾紛解決中發(fā)揮著不可忽視的作用?！皸鳂蚪?jīng)驗”能夠經(jīng)歷數(shù)十年而不衰，并能隨著時代和社會而發(fā)展，其內(nèi)在的原因與價值值得我們深入挖掘。

一、“楓橋經(jīng)驗”及其精神意蘊

半個世紀以來，“楓橋經(jīng)驗”經(jīng)歷了從對敵斗爭到社會治安綜合治理模式，再到基層糾紛解決機制的進化。

從1963年開始，楓橋地區(qū)在改造“四類分子”的過程中逐漸總結(jié)出了“楓橋經(jīng)驗”：“依靠群眾，對階級敵人進行有效改造；依靠群眾，教育改造有犯罪行為的人；依靠群眾，查破一般性案件；依靠群眾，搞好防范，維護社會治安”[1]。

改革開放以后，“楓橋經(jīng)驗”從一種對敵斗爭的策略轉(zhuǎn)向一種社會治安綜合治理模式。1982年，“楓橋經(jīng)驗”開始運用到調(diào)解工作中，調(diào)解組織建立?！皸鳂蚪?jīng)驗”開始從社會治安綜合治理模式向基層自治糾紛解決機制發(fā)展。1998年，有關(guān)部門總結(jié)出“黨政動手、依靠群眾、立足預(yù)防、化解矛盾、維護穩(wěn)定、促進發(fā)展”的經(jīng)驗。2003年，“楓橋經(jīng)驗”中“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”的核心理念得到肯定，當?shù)卣部偨Y(jié)了一套有代表性的工作方法，“由此全面建立起一種由基本的理論和意識形態(tài)為指導(dǎo)的，完善而又自成一體的‘楓橋經(jīng)驗’的成熟體系”[2]19。

進入新世紀，“楓橋經(jīng)驗”并沒有停滯不前。“2008年8月，諸暨市委提出了建設(shè)‘鄉(xiāng)風(fēng)文明、管理民主、鄰里和睦、安定有序’的平安和諧新農(nóng)村目標，發(fā)展創(chuàng)新‘楓橋經(jīng)驗’，形成了‘社會治安好，經(jīng)濟發(fā)展快，生活質(zhì)量高’等時代特點”[3]。在新世紀，“楓橋經(jīng)驗”又被賦予“以人為本，依靠群眾；抓早抓小，就地化解；維護穩(wěn)定，建設(shè)小康”的內(nèi)涵。2010年，諸暨市成為全國社會管理創(chuàng)新綜合試點單位之一，當?shù)剡M一步改進具有地區(qū)特色和時代精神的新工作方法。

在五十多年的實踐中，“楓橋經(jīng)驗”體現(xiàn)出了兩個顯著的特點。

第一個特點就是黨政帶頭，群眾參與。從“楓橋經(jīng)驗”誕生以來，當?shù)氐狞h政機關(guān)都在工作中發(fā)揮著非常積極的作用。領(lǐng)導(dǎo)干部用自己的知識與威信彌補了農(nóng)村地區(qū)法治觀念落后的不足。在調(diào)解工作中，法院發(fā)揮著主動的作用：建立法律指導(dǎo)員，定期組織培訓(xùn)與宣傳，在案件中主動了解案情，組織調(diào)解機關(guān)人員旁聽學(xué)習(xí)等等。

黨政帶頭的另一方面是群眾的積極響應(yīng)。一方面，村委會等基層群眾自治組織和廣大村民直接參與綜合治理機構(gòu)的建設(shè)和工作的運行。每村的綜治工作隊由黨支部和村委會共同組織成立，下屬各個崗位也由村民擔(dān)任。當?shù)卮逦瘯?、居委會等組織調(diào)解工作，此外還有人大代表、老干部、老年人組織的個人調(diào)解，這些群眾進行的調(diào)解占到總數(shù)的80%左右。另一方面，群眾參與的村民會議、村規(guī)民約在實踐中起著“小人大”與“小憲法”的作用[2]26。例如在2002年，岫山村幾名村干部私自用修路剩下的錢吃飯，事后幾位村干部在村民代表的嚴正批評下，立即退還了公款。群眾評論說，村里誰最大，村民代表大會最大。

“楓橋經(jīng)驗”的另一個特征就是預(yù)防教化，情理調(diào)解。當?shù)厥种匾暭m紛的預(yù)測和預(yù)防工作。各級部門都有定期的信息收集和情況通報制度。楓橋地區(qū)采用教化的治理模式，用標語口號、“墻頭文化”、文學(xué)藝術(shù)等多種形式“送法下鄉(xiāng)”。當?shù)卣畬ｉT出臺了《法律教育實施規(guī)劃》，組織法制講座、舉辦法制學(xué)校等等。在糾紛解決方面，楓橋地區(qū)堅持調(diào)解為主的工作方法。當?shù)氐男姓C關(guān)、人民調(diào)解委員會和法院“三調(diào)聯(lián)動”，并充分調(diào)動各種社會組織與民間力量共同進行調(diào)解。法院在調(diào)解工作中也發(fā)揮了主動的作用，法官在調(diào)解過程中主動了解案情，約談當事人，并與當?shù)卮甯刹亢献?，充分運用情和理來感化，勸導(dǎo)，使矛盾軟化。

因此，我們可以把“楓橋經(jīng)驗”看作是以“解決糾紛”為主要任務(wù)的制度的綜合。從法學(xué)的視角來看，其主體的特征是“政府-公民”聯(lián)動，其方法的特征是“預(yù)防-調(diào)和”結(jié)合，其背后的本質(zhì)精神是“和諧、穩(wěn)定、以人為本”這些具有時代特征的法的價值。

二、“楓橋經(jīng)驗”的解紛功能

“楓橋經(jīng)驗”的解紛功能首先得益于其工作機制的綜合。

一是組織建構(gòu)。楓橋地區(qū)建立了多層級，多分工的工作部門，“黨委抓總，部門協(xié)同，鎮(zhèn)村聯(lián)動”：黨委對治安管理總負責(zé)，起領(lǐng)導(dǎo)作用；建立完善部門之間的配合機制，例如政法部門聯(lián)席會議、重大疑難糾紛聯(lián)調(diào)制度等等；加強三級調(diào)解組織的上下聯(lián)動，化解糾紛。通過這樣的機構(gòu)設(shè)置，“構(gòu)筑起了‘縱向到底、橫向到邊’和‘縱向聯(lián)動、橫向整合’的社會管理網(wǎng)格系統(tǒng)”[4]。

二是信息管理。與這種網(wǎng)絡(luò)化的組織結(jié)構(gòu)相配套，楓橋地區(qū)建立了復(fù)雜的信息收集與管理制度。當?shù)夭块T定期組織收集信息，將信息分類匯總，分級上報到綜治中心，分析，確定，落實解決方案。此外，檔案管理工作也十分細密。例如社區(qū)矯正事項的主要表格就多達30余種。

三是教化治理。楓橋地區(qū)充分發(fā)揮宣傳口號的教育作用。比如“要以理服人，不準以勢壓人；要耐心疏導(dǎo)，不準強迫粗暴；要調(diào)查研究，不準主觀臆斷；要廉潔奉公，不準營私舞弊”的“四要四不要”紀律，“預(yù)警在先，苗頭問題早消化；教育在先，重點對象早轉(zhuǎn)化；控制在先，敏感問題早防范；調(diào)解在先，矛盾糾紛早處理”的“四先四早”工作機制，等等。此外還通過專門的法治培訓(xùn)、文學(xué)藝術(shù)等形式宣傳法制。

四是調(diào)解糾紛?！啊畻鳂蚪?jīng)驗’在這方面的創(chuàng)造性在于，一方面，使調(diào)解和整個社會治安綜合治理的組織網(wǎng)絡(luò)更密切地勾連起來，另一方面，更明確地強調(diào)調(diào)解的教化功能和就地解決矛盾的目標。”[2]23當?shù)胤ㄔ嚎偨Y(jié)出了“抓住訴前環(huán)節(jié)，進行普遍指導(dǎo)；抓住訴時環(huán)節(jié)，實行跟蹤指導(dǎo)；抓住訴中環(huán)節(jié)，進行個別指導(dǎo)；抓住訴后環(huán)節(jié)，進行案例指導(dǎo)”的“四環(huán)調(diào)解工作指導(dǎo)法”。當?shù)亟⒘巳壵{(diào)解組織，并充分調(diào)動其他社會組織和人員的力量。在調(diào)解的過程中堅持貼近民情的原則，主動了解案情，綜合運用法律、政策、習(xí)慣、民意、村規(guī)民約等等規(guī)范，耐心勸導(dǎo)，尋求糾紛當事人之間矛盾的真正解決。另外，司法機關(guān)發(fā)揮職能，使司法和調(diào)解有機地結(jié)合起來。例如建立了法律指導(dǎo)員制度，指導(dǎo)員為調(diào)解組織制定規(guī)章制度和指導(dǎo)意見，并且在具體的案件中跟蹤指導(dǎo)。法庭在司法過程中優(yōu)先調(diào)解，并出具獨有特色的《調(diào)解勸導(dǎo)書》，向當事人說明審判的劣勢，語言親切，言簡意賅，將司法機關(guān)與人民調(diào)解聯(lián)動起來。

這就是“四前”工作法：“組織建設(shè)走在工作前，預(yù)測工作走在預(yù)防前，預(yù)防工作走在調(diào)解前，調(diào)解工作走在激化前”。

實踐證明，在不同類型的刑事、民事案件中，“楓橋經(jīng)驗”都能出色地發(fā)揮調(diào)解作用[5]。

2005年，村民高某因交通肇事導(dǎo)致黃某的兒子死亡。黃某打聽到高某兒子就讀的學(xué)校，糾集數(shù)人打算報復(fù)。鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會采取行動，做好雙方的思想工作。經(jīng)調(diào)解，雙方達成協(xié)議：高某對黃某進行賠償，黃某則不再追究高某的責(zé)任。由此案件得到圓滿解決，避免了更嚴重的后果。

2001年，本來關(guān)系很好的一對親兄弟兩家因為一時的矛盾而打架，引起刑事自訴案件和索賠的民事案件。剛就讀于北京某大學(xué)的孩子成為了被告人之一。經(jīng)過法官的積極調(diào)查與勸說，最后案件以調(diào)解的形式圓滿解決。兩家和好如初，避免了可能引發(fā)的世仇，也避免了刑罰對大學(xué)生前途的不利影響。

相鄰關(guān)系糾紛。2003年，某開發(fā)商建造商品房，影響了相鄰住房的采光和牢固度。鄰居村民要求開發(fā)商停工和賠償，言辭激烈。鎮(zhèn)調(diào)委會實地調(diào)查走訪，組織雙方磋商，在尊重事實的前提下達成了調(diào)解協(xié)議。

房屋宅基地糾紛。2003年，倪甲與倪乙兩兄弟因為宅基地內(nèi)的一些設(shè)施建設(shè)發(fā)生糾紛。后經(jīng)村調(diào)解委員會委員實地勘察，勸導(dǎo)雙方，最終使雙方就設(shè)施建設(shè)的具體方案達成協(xié)議。

債務(wù)糾紛。1996年，王甲向王乙賒購油膏，約定售貨后付款。王甲很快銷售完畢，但王乙多次催要，王甲都以未銷售完畢推脫。后來王乙得知真相，雙方爆發(fā)肢體沖突。村調(diào)解委員會介入，經(jīng)過多次教育，王甲拿出所有積蓄并連夜向朋友借款，最終償還了欠款。

交通事故糾紛。2007年，李某與陳某駕駛的農(nóng)用車相撞。李某受重傷，搶救無效死亡。李某的丈夫楊某希望協(xié)商處理，申請鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會調(diào)處。經(jīng)調(diào)解，雙方協(xié)議，陳某負擔(dān)死者被撞后的搶救費用，并一次賠償給楊某各種費用15萬元；死者的后事由楊某自行處理；楊某放棄其他請求。

醫(yī)療事故糾紛。2005年，魏某到諸暨市第二人民醫(yī)院就診。幾天后發(fā)現(xiàn)問題，經(jīng)鑒定，確定為四級醫(yī)療事故。魏某要求醫(yī)院賠償。經(jīng)過調(diào)解，雙方自愿達成協(xié)議，醫(yī)院一次性賠償給魏某各種費用27000元，簽字當天付清，雙方不得再因此事提出任何要求。

據(jù)統(tǒng)計，自2004年6月至2008年6月，楓橋鎮(zhèn)接受各類民間糾紛共1466件，成功調(diào)解1437件，其中包括婚姻家庭糾紛、鄰里糾紛、合同糾紛、賠償糾紛、勞動糾紛、村務(wù)管理糾紛、土地承包糾紛、征地拆遷糾紛、施工擾民糾紛、房屋宅基地糾紛等等類型，調(diào)解成功率達到98%[5]135?？梢?，各類糾紛都能得到很好的解決。這得益于調(diào)解員的積極工作。在上述案件中，總能找到調(diào)解員走訪調(diào)查，勤做思想工作的身影。例如在上述相鄰關(guān)系案例中，調(diào)解員采訪鄰居，實地考察，詳細查閱各種資料，最終圓滿解決糾紛；在上述債務(wù)糾紛案例中，調(diào)解員多方協(xié)調(diào)，甚至在大年三十晚上還在債務(wù)人家做工作，并且主動借錢給債務(wù)人周轉(zhuǎn)，使糾紛盡快了結(jié)?！邦A(yù)防化解矛盾，關(guān)鍵是做到正確疏導(dǎo)、化解得法，突出一個‘快’字。對矛盾糾紛，楓橋的基層組織做到不拖不推，立即受理，聞風(fēng)而動，雷厲風(fēng)行；在疏導(dǎo)時突出一個‘細’字，即不厭其煩，做好說服教育，理清情緒，消除隔閡，達到調(diào)解一事、和睦一方的效果?！盵6]

積極的工作帶來的是調(diào)解的高成功率和糾紛的迅速解決。從上表中的數(shù)據(jù)可以看出，自1998年至2007年這十年間，楓橋鎮(zhèn)的調(diào)解成功率始終在96%以上，并且矛盾數(shù)量也沒有隨著經(jīng)濟發(fā)展而增加。糾紛的快速解決縮小了各方的成本，避免矛盾給群眾生活帶來進一步的影響。例如在上述房屋宅基地糾紛中，2月25日受理糾紛，3月15日就達成了最終協(xié)議。不到20天的時間，糾紛就得到了解決。在上述交通事故糾紛中，10月30日交通事故發(fā)生，11月2日雙方就達成調(diào)解協(xié)議。這樣的效率，是司法程序無法媲美的。

表1 1998～2007年矛盾糾紛調(diào)處情況一覽表①數(shù)據(jù)來自汪世榮主編《楓橋經(jīng)驗：基層社會治理的實踐》，法律出版社2008年第1版，第139頁。

從理論上來看，“楓橋經(jīng)驗”的意義首先表現(xiàn)在調(diào)解制度本身的價值。調(diào)解制度作為一種替代性爭議解決機制（ADR），與訴訟相比，具有不少優(yōu)勢。

第一是調(diào)解主體的多元化。法官畢竟難以掌握方方面面的知識，在某些案件中可能做不到實體公正。而調(diào)解多元化的主體給當事人更多選擇的空間，發(fā)揮不同主體各自的優(yōu)勢。此外，多元的調(diào)解主體還能分散法院的工作壓力，使法院的辦案質(zhì)量得到提高。

第二是程序的簡便性。眾所周知，訴訟會花費大量的時間和金錢。而調(diào)解的程序相對靈活。可以節(jié)約時間和金錢的成本。另外，調(diào)解的場所設(shè)置靈活，也便利了當事人，避免對生產(chǎn)生活有過多妨礙。

第三是適用規(guī)則的多樣性。調(diào)解綜合運用了法律、政策、習(xí)慣，甚至民意、道德、行業(yè)協(xié)定、風(fēng)俗、村規(guī)民約等多種形式的規(guī)則。這些規(guī)則可能比法律更為細化，更適合糾紛的解決。在調(diào)解過程中，調(diào)解人與當事人會充分考慮種種規(guī)則的影響，最后達到令雙方都滿意的結(jié)果。

第四，從調(diào)解結(jié)果來看。成功的調(diào)解必然能使當事人平心靜氣，和好如初，從而使矛盾得到真正解決。這既符合我國“和為貴”的傳統(tǒng)理念，也符合“和諧社會”的時代目標。調(diào)解書由雙方當事人自愿簽訂，當事人自然會主動履行，這樣也避免了訴訟中判決執(zhí)行難的問題。

第五，調(diào)解制度更符合中國的文化傳統(tǒng)。中國幾千年來以儒家思想為本，強調(diào)“禮”，有“厭訟”的心理。中國人重視人際關(guān)系，如果對簿公堂，難免不好收場。調(diào)解制度用溫和的、非對抗式的方式解決問題，將傳統(tǒng)的道德規(guī)范融于糾紛的解決中，適應(yīng)了中國傳統(tǒng)文化的需要。

總的來說，調(diào)解制度作為一種解決糾紛的方式，是對訴訟的有力補充。從實踐的經(jīng)驗來看，在諸如“南通模式”、“廈門模式”、“廣東模式”[7]等等各地的實踐中，都充分發(fā)揮了調(diào)解制度的作用，形成“大調(diào)解”格局，“三調(diào)聯(lián)動”，化解了大量糾紛。

除了調(diào)解制度本身的優(yōu)勢，“楓橋經(jīng)驗”的獨特工作方式也有利于化解矛盾，維護穩(wěn)定?！包h政帶頭，群眾參與”的方式既發(fā)揮了黨政機關(guān)的專業(yè)能力與帶頭作用，又充分調(diào)動了最基層群眾的積極性，從而實現(xiàn)了制度的自我建設(shè)，工作的自我管理，矛盾的自我消化和權(quán)力的自我監(jiān)督，形成了一種“政府-公民”的良性互動。

楓橋地區(qū)以“黨政帶頭，群眾參與”的方式形成了網(wǎng)格狀的組織體系。“黨政帶頭”有利于改善農(nóng)村地區(qū)法制程度偏低的情況。與農(nóng)村基層的群眾相比，領(lǐng)導(dǎo)干部一般有新知識，新觀念。由黨政帶頭進行信息收集、檔案管理，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌各個部門，工作有條不紊。黨政帶頭組織宣傳教育，保障資源的投入，信息的更新和方向的正確；組織調(diào)解工作，能推動矛盾的有效解決，促進法律的適用，也能避免遺留下來的陳規(guī)陋習(xí)。“楓橋經(jīng)驗”一直注意激發(fā)領(lǐng)導(dǎo)干部的帶頭作用，通過特殊津貼和責(zé)任考核制度，充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部在知識、信息、能力方面的優(yōu)勢。

在調(diào)動黨政領(lǐng)導(dǎo)積極性的同時，“楓橋經(jīng)驗”也調(diào)動群眾的積極性。“群眾參與”一直是“楓橋經(jīng)驗”中至關(guān)重要的因素。“靠富裕群眾減少矛盾，靠組織群眾預(yù)防矛盾，靠服務(wù)群眾化解矛盾”是“楓橋經(jīng)驗”的基本理念?！翱v觀‘楓橋經(jīng)驗’的演變，‘發(fā)動群眾、依靠群眾、服務(wù)群眾’始終是‘楓橋經(jīng)驗’的根本。”[4]44這種“群眾參與”實際上是民主自治的實踐。楓橋地區(qū)在組織機構(gòu)，信息收集，宣傳教育，糾紛調(diào)解工作中都充分發(fā)揮群眾的作用。另一方面，公民政治參與度的提高也促進了公眾對政府的監(jiān)督。例如楓橋鎮(zhèn)派出所的“四公開”制度，把有關(guān)工作內(nèi)容向多級組織公開，接受群眾監(jiān)督。同時聘請警風(fēng)警紀監(jiān)督員，公開吸納意見。通過多年的群眾參與，公民參與社會管理的主人翁意識增強，楓橋地區(qū)形成了一種基層民主自治的傳統(tǒng)。

網(wǎng)格化管理也是“楓橋經(jīng)驗”的一個特色。楓橋地區(qū)在組織建設(shè)上將各個機關(guān)貫串起來，橫向各部門整合，縱向各層級聯(lián)動。例如在治安工作方面，建立起“城鄉(xiāng)聯(lián)動、晝夜銜接、點線面結(jié)合的全方位、多層次治安防范體系；以派出所民警為骨干，以護鎮(zhèn)隊、護村隊、護樓隊、護廠隊為主體”的組織體系[2]22。這樣的網(wǎng)格體系構(gòu)成了“楓橋經(jīng)驗”運行的組織基礎(chǔ)。在這方面，浙江省舟山市有著更進一步的實踐。2008年，舟山市開展“網(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”工作，整合公共服務(wù)資源，建立網(wǎng)格化組織，深入基層調(diào)查，切實解決問題。舟山市的實踐取得了顯著成效，也讓“楓橋經(jīng)驗”有了進一步發(fā)展。

“楓橋經(jīng)驗”重視矛盾的預(yù)防。一方面開展信息收集工作，為預(yù)防糾紛提供基礎(chǔ)；另一方面采取多種形式的普法教育，既能發(fā)揮法律的評價和強制功能，預(yù)防糾紛，又能發(fā)揮法律的指引和教育功能，提高公眾參政的法律素養(yǎng)。楓橋地區(qū)采取“因時預(yù)防、因地預(yù)防、因人預(yù)防；分類預(yù)防、重點預(yù)防、普遍預(yù)防”相結(jié)合的工作方法，用綜合的手段防止糾紛的產(chǎn)生。這樣發(fā)揮法律在事前和事后兩個方向的作用，有助于實現(xiàn)“必也使無訟乎”的和諧社會。在糾紛解決方面，楓橋地區(qū)動員各種社會力量，行政調(diào)解、人民調(diào)解、司法調(diào)解“三調(diào)聯(lián)動”，形成了大調(diào)解的格局，充分運用各種資源高效解決糾紛；《調(diào)解勸導(dǎo)書》等獨特的工作方式也在實踐中發(fā)揮著不小的作用，入情入理的調(diào)解方式在解決矛盾的過程中將法律進行適用和普及。

三、“楓橋經(jīng)驗”的完善和推廣

數(shù)據(jù)表明，“楓橋經(jīng)驗”取得了良好的成效。在2000年之后的幾次社會調(diào)查中，杭州市或浙江省的社會治安群眾滿意度、安全感等數(shù)據(jù)都居全國第一位[8]。從制度角度觀察，“楓橋經(jīng)驗”的模式設(shè)計十分適合農(nóng)村地區(qū)熟人社會的需要。然而另一方面，“楓橋經(jīng)驗”作為產(chǎn)生于特殊地域的中國特色糾紛解決模式，自然有其內(nèi)在的局限性。

首先，從宏觀來看，“楓橋經(jīng)驗”作為一種地方性經(jīng)驗，其產(chǎn)生和發(fā)展深深植根于楓橋當?shù)氐慕?jīng)濟、政治、文化、歷史特點。與內(nèi)陸地區(qū)的農(nóng)村相比，楓橋地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展較好，村民受教育程度較高，有一定的法律意識，接受新觀念，等等。與城市和其他農(nóng)村相比，楓橋地區(qū)有其獨特的一面。這種區(qū)域性工作方法的成功必然與當?shù)氐奶攸c有千絲萬縷的聯(lián)系，因而未必能作為普適的方法直接用于其他地方。

其次，“楓橋經(jīng)驗”面臨的最直接的問題就是成本。楓橋地區(qū)的工作十分細密繁雜，這就需要大量的人力、物力、財力作為支持?！皸鳂蚪?jīng)驗”利用黨政的力量主動推進，需要大量的行政成本。鎮(zhèn)綜合治理中心職位的特殊津貼、檔案保存的成本、法制教育的費用等等，這些都需要大量的資金。由于采用“群眾參與”的方法，楓橋鎮(zhèn)全鎮(zhèn)參與維穩(wěn)的工作人員大約占總?cè)丝诘?0%。盡管其中有群眾的義務(wù)勞動，但是這畢竟不能作為一種制度。這會給財政更大的壓力，甚至造成社會資源的浪費。如果沒有大量的資源投入，難以迅速推行“楓橋經(jīng)驗”。

第三，“楓橋經(jīng)驗”運用道德、輿論、情感等法外因素來解決矛盾，盡管這在當?shù)氐膶嵺`中取得了良好的效果，但在其他場合未必適用。“楓橋經(jīng)驗”始終沒有超出楓橋鎮(zhèn)這個范圍，它是治理小范圍的熟人社會的方法。這和中國古代農(nóng)業(yè)社會的“德治”、“禮治”是一脈相承的。然而在現(xiàn)代城市中，陌生人社會的特征越來越明顯。人們的權(quán)利意識、法律意識越來越強，“厭訟”等傳統(tǒng)心態(tài)越來越弱。在這樣的環(huán)境中，維持社會運行、解決矛盾糾紛的只有靠法律。因此，“楓橋經(jīng)驗”未必能在大范圍的城市社群中發(fā)揮很明顯的作用。

第四，“楓橋經(jīng)驗”重視人的作用，那么工作的效果就和人的能力和品質(zhì)緊密相關(guān)。在楓橋鎮(zhèn)這樣的農(nóng)村社會里，由于范圍不大，監(jiān)督也相對容易；道德、輿論等能發(fā)揮很大的作用。而在其他的社會環(huán)境中，如果一名不負責(zé)任的調(diào)解員把調(diào)解的成功率作為業(yè)績，動用自己的手段強迫調(diào)解，可能并不會受到很有效的監(jiān)督。

第五，“楓橋經(jīng)驗”運用綜合的組織結(jié)構(gòu)和工作方法，能夠聯(lián)動各個部門，但是也容易造成部門之間權(quán)力的混亂?！皸鳂蚪?jīng)驗”的組織建設(shè)可謂雜糅，行政機關(guān)、司法機關(guān)、軍事機關(guān)、黨委、村委會、企事業(yè)單位、社會團體等等主體均參與到工作中來，這很容易造成權(quán)責(zé)不清，影響正常運作。而且“楓橋經(jīng)驗”一直作為基層工作的嘗試，缺乏高層級的上位法的有效規(guī)制。在現(xiàn)代政治制度建設(shè)中，權(quán)責(zé)明確，分權(quán)制衡始終是一個需要重點考慮的問題。

針對這種局限性，在推廣“楓橋經(jīng)驗”時至少需要做到以下幾點。

其一，完善相關(guān)法律基礎(chǔ)?！皸鳂蚪?jīng)驗”運行依據(jù)的法律基礎(chǔ)大多是當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府的有關(guān)規(guī)定，以及村規(guī)民約等等。作為一個地方性經(jīng)驗，如果要作為制度推廣，必須要完善相關(guān)立法。一方面要通過立法使得組織建設(shè)和工作程序合法化、合理化，明確不同主體的權(quán)力和責(zé)任，使得開展工作有法可依；另一方面要通過立法完善與上級部門工作的銜接，加強上級部門的指導(dǎo)和監(jiān)督，完善群眾的監(jiān)督。

其二，控制運行成本。“楓橋經(jīng)驗”的運行成本很高，工作人員的津貼和酬勞，檔案管理保存，宣傳教育等等，都需要大量資金。因此，在推廣過程中，可以對“楓橋經(jīng)驗”的工作模式做適當?shù)木?，避免管理成本過高。例如，在對工作人員的激勵機制上，適當以榮譽激勵代替物質(zhì)激勵。

其三，完善相關(guān)的監(jiān)督機制。“楓橋經(jīng)驗”的工作經(jīng)驗是，充分發(fā)揮工作人員的自主性。這使得該制度存在著不小的權(quán)力尋租空間，可能滋生腐敗。因此，必須通過多種途徑進行監(jiān)督。既有來自上級部門的監(jiān)督，也有來自下邊群眾的監(jiān)督；既要有外部的制度監(jiān)督，也要加強工作人員素質(zhì)的教育。

綜上，在推廣“楓橋經(jīng)驗”時，不妨選取與楓橋地區(qū)有相似背景的地區(qū)，建立完善的制度，進行小規(guī)模試點，使其邊際影響逐漸擴大。從“楓橋經(jīng)驗”的特點來看，盡管未必適合于現(xiàn)代化程度很高的大城市，卻是傳統(tǒng)的農(nóng)村地區(qū)值得嘗試的糾紛解決工作模式。

四、結(jié)語

“楓橋經(jīng)驗”從最初的對敵斗爭，到社會治安綜合治理模式，再到現(xiàn)在以預(yù)防調(diào)解糾紛為主的基層自治經(jīng)驗，經(jīng)歷五十年的風(fēng)雨仍生機勃勃，必然有其合理因素。

本文認為，“楓橋經(jīng)驗”以“和諧、穩(wěn)定、以人為本”為價值理念，采用“黨政帶頭，群眾參與”，“預(yù)防教化，情理調(diào)解”的工作方式，形成了“政府-公民”的良性互動和“預(yù)防-調(diào)和”的糾紛解決機制，取得了良好的效果?！皸鳂蚪?jīng)驗”中的網(wǎng)格化治理、信息收集制度、大調(diào)解格局，都值得在其他地區(qū)進行嘗試。當然，“楓橋經(jīng)驗”本身也有局限性，例如運行成本太高，適用范圍受限制等等。這些都是我們在運用“楓橋經(jīng)驗”時需要考慮到的問題。總的來說，“楓橋經(jīng)驗”作為歷史形成的方法，受到官方的關(guān)注，民間的好評，值得我們在其他地區(qū)進行嘗試。即使它的適用受到地域的限制，作為一種農(nóng)村基層社會的治理方法，也是一種有益的嘗試。

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Preliminary Analysis on the Function of Dispute Resolution of the “Fengqiao Experience”

YUYu-he,PANTian-ju
（Nankai University,Tianjin,300071）

Through 50 years of development,the“Fengqiao Experience”has become an efficient mode of dispute precaution and resolution of the basic level.With its meshed organization,careful archives management, abundant publicity and education,as well as the active dispute precaution and resolution,the“Fengqiao Experience”is developed to a mode with two features:“party take the lead,people take a part”and“precaution, education and rational resolution”.Years of practice demonstrates that the“Fengqiao Experience”,the interaction of government and citizen,have achieved good social effects.To perfect and generalize the“Fengqiao Experience”is a rewarding try on dispute resolution of the basic level in proper areas.

the“Fengqiao Experience”;mediation;publicity and education;dispute precaution

D911.8

A

2095-1140（2014）05-0014-07

（責(zé)任編輯：天下溪）

2014-06-23

國家社科基金項目“民俗習(xí)慣的司法適用研究”（編號：11BFX021）

于語和（1962- ），男，天津人，南開大學(xué)教授，博士生導(dǎo)師，法學(xué)博士后，主要從事中西法律文化比較、民間法學(xué)研究；潘天駒（1990- ），男，南開大學(xué)2013級理論法學(xué)專業(yè)碩士研究生，主要從事理論法學(xué)研究。